中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革存在的問題及其解決路徑

摘要：隨著農(nóng)村各項(xiàng)改革的不斷深入進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本職能也要由以往的管理型向現(xiàn)代的服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由單一的主要抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展向提供基本的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，是我國(guó)農(nóng)村建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，肩負(fù)著黨的歷史使命，擔(dān)負(fù)著穩(wěn)定農(nóng)村政治形勢(shì)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持“以人為本”為百姓提供服務(wù)的職能，體現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的基本方向。本文主要淺談了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的基本定位問題，指出了目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革存在的兩大問題，這是全球化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的動(dòng)力，同時(shí)也是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革需要攻克的難題，針對(duì)這些問題提出了當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的解決路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 改革 路徑 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為管理農(nóng)村的基本行政單位，是黨和政府聯(lián)系廣大農(nóng)村群眾的橋梁和紐帶，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要組織力量”。[1]因此我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要發(fā)揮好紐帶與橋梁的作用，為廣大人民群眾服務(wù)。同時(shí)由于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身存在著一系列的問題，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極進(jìn)行改革。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的主體就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，而其改革的對(duì)象也是其自身。這就在很大程度上增加了的改革的阻力，主要是來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身。

一、當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的基本定位

經(jīng)濟(jì)全球化給中國(guó)政府改革帶來的影響是深遠(yuǎn)的。在全球化的今天鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要有三個(gè)方面： 一是不斷提高經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能得到切實(shí)的加強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，恩格斯曾指出指出：“一切社會(huì)變遷和政治變革的終極原因，不應(yīng)當(dāng)在人們的頭腦中，在人們對(duì)永恒的真理和正義的日益增進(jìn)的認(rèn)識(shí)中去尋找，而應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)方式和交換方式的變更中去尋找；不應(yīng)當(dāng)在有關(guān)時(shí)代的哲學(xué)中去尋找，而應(yīng)當(dāng)在有關(guān)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)學(xué)中去尋找?！盵2]只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能引領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展，帶領(lǐng)農(nóng)民致富，更好地為百姓提供更多的公共服務(wù)，才能真正的為百姓造福。二是不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理， 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府促進(jìn)基層社會(huì)和諧的職能得到不斷加強(qiáng)。要不斷加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育和公共衛(wèi)生體系的建設(shè)， 提高農(nóng)民素質(zhì)，豐富和繁榮農(nóng)村文化， 繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面， 切實(shí)提高保障水平，加強(qiáng)普法教育，使農(nóng)村社會(huì)管理逐步進(jìn)入法治軌道。三是不斷加強(qiáng)基層黨建的能力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)基層民主建設(shè)的職能不斷得到落實(shí)和加強(qiáng)。干部是我們黨的重要資源，要不斷加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員和農(nóng)村黨員干部的教育和管理， 用最先進(jìn)的理論武裝干部， 使領(lǐng)導(dǎo)干部的理論水平得到切實(shí)的加強(qiáng)，使干部積極的投身到加快整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民富裕之路上來。

二、當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革面臨的現(xiàn)實(shí)問題

（一）體制問題

1.壓力型體制

“所謂壓力型體制，指的是一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系?！盵3]壓力型體制的主要特征是將各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)和財(cái)稅利潤(rùn)指標(biāo)進(jìn)行量化分解，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再到村甚至每個(gè)農(nóng)戶，層層分解下達(dá)。對(duì)這些任務(wù)和指標(biāo)的完成情況成為每個(gè)組織和個(gè)人的“政績(jī)”的主要標(biāo)準(zhǔn)和“升遷”的主要依據(jù)，有的還會(huì)對(duì)一些重要指標(biāo)采用“一票否決”的評(píng)價(jià)方式。這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨困境之中，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，壓力型體制導(dǎo)致了各級(jí)政府的事權(quán)下移，最終落在行政系統(tǒng)的神經(jīng)末梢“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”頭上，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政負(fù)擔(dān)；第二，壓力型體制要求機(jī)構(gòu)上實(shí)行“上下對(duì)應(yīng)設(shè)置”的原則，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置的編制過多，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費(fèi)用；第三，壓力型體制導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的為應(yīng)付上級(jí)的例行檢查而產(chǎn)生制度性說謊的行為，最終產(chǎn)生“達(dá)標(biāo)升級(jí)”、“形象工程”和“政績(jī)工程”等短期行為。

2.集權(quán)型體制

集權(quán)型體制指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨政合一，權(quán)力高度集中的運(yùn)行體制。其主要特征是權(quán)力高度集中，沒有形成權(quán)力制衡機(jī)制。在一些問題的決策上，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記最后做出決定，這就使黨委書記的權(quán)力過于龐大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能擴(kuò)張，政企不分，政事不分，政社不分，具有全能色彩，進(jìn)而使憲法規(guī)定的作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)在決策過程中被“邊緣化”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大形同虛設(shè)。這樣的集權(quán)型體制就會(huì)導(dǎo)致人浮于事，職能分配不清，行政效率低下。

（二）職能轉(zhuǎn)變問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要是指要實(shí)現(xiàn)從公共管理向公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變。其中主要有兩個(gè)方面，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的董事長(zhǎng)或者是總經(jīng)理，這種即是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”的經(jīng)營(yíng)管理方式，使企業(yè)缺乏經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)，沒有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變?yōu)檎咭龑?dǎo)、資金支持、信息服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管上來。二是出于“政績(jī)”的需要，擾亂農(nóng)民的生產(chǎn)生活，不能為各種農(nóng)民組織提供信息咨詢、就業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)培訓(xùn)，不能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供所需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的越位、錯(cuò)位，就不能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展起來，也很難實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，甚至引發(fā)群體性事件。

三、當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的路徑選擇

（一）當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革路徑的政府關(guān)系層面：民主合作體制

目前縣鄉(xiāng)之間的政府關(guān)系是一種“壓力型體制”，而鄉(xiāng)村之間的政府關(guān)系是一種準(zhǔn)“壓力型體制”。一方面要構(gòu)建民主合作式的服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就要把縣鄉(xiāng)之間的這種“壓力型體制”轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰魇襟w制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公眾選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)部門負(fù)責(zé)人要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)提名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大直接任命；在縣鄉(xiāng)之間要適當(dāng)分權(quán)，規(guī)范各自的權(quán)限和范圍。同時(shí)，要變鄉(xiāng)村之間的“準(zhǔn)壓力型體制”為合作式體制。在鄉(xiāng)村社會(huì)真正建立起權(quán)力運(yùn)行的合作式機(jī)制，為農(nóng)民提供相應(yīng)的公共服務(wù)，積極扶持社會(huì)中介組織和自治組織的合法發(fā)展，培育公民意識(shí)，使鄉(xiāng)村公眾有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種事務(wù)當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村公民社會(huì)的有效合作與相互制衡。

（二）當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革路徑的政府結(jié)構(gòu)層面：優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)

改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委從具體事務(wù)中脫離出來，將人事任免權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項(xiàng)決策權(quán)交還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，將行政權(quán)交還鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（狹義角度），列寧曾在1922年指出，“必須明確劃分黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的職能，黨是國(guó)家政權(quán)的核心，但是它和國(guó)家政權(quán)不是一個(gè)東西，黨的任務(wù)是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行總的領(lǐng)導(dǎo)，而不是頻繁的干涉?！盵4]鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的工作重心是政治、思想和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)性地位，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的民主監(jiān)督作用，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政關(guān)系。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府三者之間的權(quán)力關(guān)系的重新定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)利結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，基層的社會(huì)組織和公民個(gè)人就愿意積極的參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治、行政過程中，使我國(guó)的基層政權(quán)得到有序發(fā)展。

（三）當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革路徑的政府功能層面：政府職能轉(zhuǎn)變

為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，第一要加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的投入。我國(guó)長(zhǎng)期以來的“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)使我國(guó)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的投入比較薄弱。自從入世以來，在以城帶鄉(xiāng)、以共促農(nóng)的新形勢(shì)下，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村公共事業(yè)的投入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。第二，必須實(shí)行政社分開，政事分開，政企分開。只有在這樣，才能真正轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化，以利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧。

（四）當(dāng)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的觀念層面：觀念轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的成功，就要不斷轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的思維模式、方式方法，就要用好人才，發(fā)展人才戰(zhàn)略，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的自身素質(zhì)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，以身作則，為百姓樹立起良好的形象，這不僅關(guān)系到我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展，以及農(nóng)民的富裕，同時(shí)也關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安和中華民族的偉大復(fù)興，真正使改革的成果惠及我國(guó)的百姓，得到百姓的認(rèn)可。（作者單位：吉林省遼源市委黨校）

注解

[1]習(xí)近：《轉(zhuǎn)變基層政府職能為新農(nóng)村建設(shè)提供有效服務(wù)》，《今日浙江》，2006（4）

[2]《馬克思恩格斯選集》（第3卷），人民出版社，1972年版，第425頁(yè)。

[3]榮敬本：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》。中央編譯出版社，1998年版，第28頁(yè)。

[4]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《列寧全集》（第33卷），人民出版社，1984年版，第221頁(yè)。