省直管縣體制改革如何服務(wù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)

探索省直管縣體制是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策，在發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大戰(zhàn)略層面被寄予厚望。作為中央確定的試點(diǎn)省份之一，河南的省直管縣體制改革試點(diǎn)工作如何服務(wù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)大局，是一個(gè)需要深入探討的重大命題。目前，省直管試點(diǎn)縣的定位是體制改革的先行者、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的示范區(qū)和科學(xué)發(fā)展的排頭兵，這與中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的五大戰(zhàn)略定位是內(nèi)在統(tǒng)一的。省直管縣體制改革試點(diǎn)工作要實(shí)現(xiàn)這三大目標(biāo)定位，在推進(jìn)過程中需要把握好六大原則。

一、市縣并舉

任何改革都要“切一刀”，但絕不應(yīng)該“一刀切”。對河南這樣一個(gè)有158個(gè)縣（市、區(qū)）的轄縣大省來說，省直管縣體制改革既不能一刀切地把所有的縣都交給省級政府直接管理，也不能把試點(diǎn)縣一步到位地交給省級政府直接管理，要根據(jù)各縣具體情況區(qū)別對待。一是依據(jù)一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)選擇一部分縣逐漸過渡為省直接管理，方法是先進(jìn)行試點(diǎn)再逐步推廣?；谥性?jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)提高區(qū)域開放度、米字型發(fā)展的要求，選擇省直管試點(diǎn)縣要統(tǒng)籌兼顧，突出發(fā)展，優(yōu)先選擇人口多、面積大、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮目h（市），優(yōu)先選擇沿邊、離所在省轄市中心城區(qū)較遠(yuǎn)、位于多個(gè)省轄市結(jié)合部、處于重要交通沿線、有利于產(chǎn)業(yè)與人口集聚、易于發(fā)展成為區(qū)域中心城市的縣（市）。二是把省轄市市區(qū)近郊的縣（市）逐漸變成市轄區(qū)。那些與省轄市毗鄰的縣（市）不應(yīng)該實(shí)行省直管，而應(yīng)該在城市發(fā)展到一定程度時(shí)撤縣建區(qū)，給市的發(fā)展留下必要的空間。三是“較大的市”可以依法管縣。《憲法》明確規(guī)定：直轄市和較大的市分為區(qū)、縣，因此在一部分縣歸省直管和一部分縣成為市轄區(qū)后，一些實(shí)力較強(qiáng)、發(fā)展較好的省轄市仍然可以依法管理縣，形成省轄市、省直管縣、市轄縣并存的局面。

二、市縣協(xié)調(diào)

省直管縣體制改革試點(diǎn)工作能夠也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)市縣協(xié)調(diào)發(fā)展。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)首要的戰(zhàn)略定位就是“全國‘三化’協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)”，因此省直管縣體制改革不僅要繁榮縣域經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而且應(yīng)持續(xù)提升大中城市的綜合競爭力，這就要求強(qiáng)化縣政與都市化戰(zhàn)略必須同時(shí)并舉。市縣能夠做到協(xié)調(diào)發(fā)展，是因?yàn)槭泻涂h性質(zhì)、功能和任務(wù)有所不同，前者擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化的重任，后者擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重任。省直管縣體制改革可能在短期內(nèi)減少了省轄市所控制的資源，但從長遠(yuǎn)來看，卻為繼續(xù)做大做強(qiáng)省轄市，打造區(qū)域性中心城市，更好地發(fā)揮其增長極的輻射帶動(dòng)作用創(chuàng)造了有利條件。因此，省直管縣體制改革試點(diǎn)工作要注意調(diào)動(dòng)市、縣兩個(gè)層面的積極性，既要使縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展邁上新臺(tái)階，又不影響中心城市與地級市的發(fā)展建設(shè)。要從制度上保證中心城市的正常發(fā)展，并構(gòu)建以都市為中心、縣域?yàn)橐劳械膮f(xié)同發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，做到“強(qiáng)市活縣”。在少部分具有較強(qiáng)輻射能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)擴(kuò)散效應(yīng)的中心城市，不應(yīng)人為阻斷大都市圈的自然形成及其在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的作用發(fā)揮，在充分尊重周邊縣意愿的基礎(chǔ)上，繼續(xù)保持并完善市管縣體制，形成大中城市的高度發(fā)達(dá)與周邊縣域的普遍繁榮交相輝映的市縣協(xié)調(diào)發(fā)展愿景。

三、發(fā)展優(yōu)先

建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的主題是科學(xué)發(fā)展，科學(xué)發(fā)展的第一要義是發(fā)展。發(fā)展優(yōu)先對省直管縣體制改革試點(diǎn)工作具有兩層含義。一是在改革實(shí)施過程中，無論是試點(diǎn)工作階段還是大范圍實(shí)施階段，無論是過渡體制階段還是實(shí)現(xiàn)全面直管階段，都要把促進(jìn)省直管縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為改革的首要責(zé)任、首要任務(wù)、首要工作。在這個(gè)原則指導(dǎo)下，省直管縣體制改革試點(diǎn)下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限、調(diào)整完善財(cái)政管理體制、理順條塊關(guān)系、調(diào)整干部管理體制等工作，都必須以促進(jìn)試點(diǎn)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不能簡單搞縮短行政管理層級、提高機(jī)構(gòu)規(guī)格、高配干部等。要建立健全對試點(diǎn)縣的考核機(jī)制，切實(shí)把干部職工的精力集中到發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)上來，形成體制改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的良性互動(dòng)。二是省政府在管理和服務(wù)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中，要加大對試點(diǎn)縣的指導(dǎo)、支持和服務(wù)力度。實(shí)行省直管縣體制的核心是賦予縣級政府更多的管理自主權(quán)，要按照“決策權(quán)下放、管理中心下移”和“能放則放、責(zé)權(quán)統(tǒng)一”的原則，全面落實(shí)賦予試點(diǎn)縣的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，該放的放到位，該管的要管好。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)既是科學(xué)發(fā)展觀的根本要求，也是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的內(nèi)在要求。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)要發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，新型城鎮(zhèn)化就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。省直管縣體制改革試點(diǎn)工作作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措，出臺(tái)的各項(xiàng)政策措施都必須要置于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景之下。一是要打破市管縣體制下的城鄉(xiāng)二元政策與制度。目前河南省存在中小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)展不夠和農(nóng)民真正轉(zhuǎn)為市民的機(jī)會(huì)不夠兩大問題，要通過直管縣體制改革的推進(jìn)，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造空間，要依靠行政體制改革打破市管縣體制的均衡，重建省直接管理縣領(lǐng)導(dǎo)體制的均衡，沖擊和打破城鄉(xiāng)二元體制。二是重點(diǎn)加強(qiáng)縣域中心城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)縣域城市化發(fā)展。通過省對直管縣擴(kuò)權(quán)、市對直管縣放權(quán)，縣級政府在城市規(guī)劃中具備了更大的自主權(quán)，同時(shí)省級財(cái)政加大新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金支持力度，發(fā)展依托縣域的新型城鎮(zhèn)化，提高縣域的產(chǎn)業(yè)承載能力和人口集聚能力，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向中心城鎮(zhèn)集聚，促使農(nóng)民工合理流動(dòng)和市民化。

五、轉(zhuǎn)變職能

中央提出深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?。轉(zhuǎn)變政府職能是省直管縣體制改革試點(diǎn)工作的核心，是改革能否取得成功和服務(wù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。省直接管理縣體制減少了省轄市這一行政管理環(huán)節(jié)，直管縣政府直接與省級政府對接，省直各部門的業(yè)務(wù)工作直接安排部署到直管縣，減少了行政層級，簡化了辦事環(huán)節(jié)，提高了工作效率。但是如果職能轉(zhuǎn)變不到位，改革的積極效應(yīng)將是十分有限的。因?yàn)橐环矫?，市管縣體制下形成的市與市之間的行政壁壘，很可能會(huì)轉(zhuǎn)變成省管縣體制下縣與縣之間的行政壁壘，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成更大的障礙。另一方面，省直管縣體制改革后急劇擴(kuò)大的管理幅度使省級政府可能陷入“管不過來”的困境和產(chǎn)生“省刮縣”的沖動(dòng)。因此，省直管縣體制改革要以體制機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，除了對縣級政府?dāng)U權(quán)和放權(quán)，還得向市場主體和民間社會(huì)放權(quán)，理順政府與市場、社會(huì)的關(guān)系，真正通過權(quán)力關(guān)系的調(diào)整來釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力。

六、先行先試

《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》明確提出“在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革上先行先試”的基本原則，河南省委、省政府在省直管縣體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施意見的基本原則里也強(qiáng)調(diào)要“在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，大膽改革，先行先試”。所謂“先行”，就是在沒有現(xiàn)成的模式和經(jīng)驗(yàn)可供借鑒的情況下探索出一條新路；所謂“先試”，就是要把直管縣作為全省改革開放的試驗(yàn)田，在相關(guān)法律與政策框架內(nèi)，大膽探索，勇于改革，在創(chuàng)新體制機(jī)制方面力求取得突破性進(jìn)展。不難看出，先行先試是為全省更大范圍內(nèi)的改革發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)，是省直管縣體制改革服務(wù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的切入點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)之一。在省直管縣體制改革試點(diǎn)工作中貫徹先行先試的原則，一要對試點(diǎn)縣充分放權(quán)和授權(quán)，相關(guān)改革試點(diǎn)優(yōu)先安排在試點(diǎn)縣進(jìn)行，率先推行大部門體制改革，充分發(fā)揮試點(diǎn)縣加快改革和發(fā)展的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。二要加強(qiáng)對試點(diǎn)縣領(lǐng)導(dǎo)班子和公務(wù)員隊(duì)伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高干部職工素質(zhì)，使其能擔(dān)當(dāng)先行先試的重任。三要落實(shí)和完善先行先試的特殊優(yōu)惠政策。先行先試是有成本的，也可能是要付出代價(jià)的，要制定和落實(shí)改革配套優(yōu)惠政策，去除試點(diǎn)縣的后顧之憂，令其以奮發(fā)進(jìn)取、勇往直前的精神狀態(tài)，推動(dòng)改革不斷取得新突破。

【本文系河南省政府決策研究招標(biāo)課題“服務(wù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的省直管縣體制改革研究”（2011B646）的階段性研究成果】

（作者單位：河南省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)）