對基層央行開展金融消費者權(quán)益保護工作的思考

我國近年來金融業(yè)發(fā)展迅速，金融商品呈現(xiàn)多元化趨勢，在滿足消費者理財、保險等各項需求的同時，給保護金融服務(wù)消費者權(quán)益提出了新的要求。但在我國，由于保護消費者的法律適用范圍有限，且法律制度并不完善，金融領(lǐng)域侵害消費者權(quán)益的情形頻繁發(fā)生。

一、侵犯金融消費者權(quán)益案件高發(fā)的原因

（一）金融領(lǐng)域的信息不對稱

進入市場經(jīng)濟格局后，信息資源的掌握成為一種市場的盈利工具，而非傳統(tǒng)信息傳播機制下免費產(chǎn)品。消費領(lǐng)域信息不對稱，一直是高速商品經(jīng)濟帶來的問題。

1.金融機構(gòu)是一種逐利企業(yè)，我們不可將之視為一種需要承擔公益性質(zhì)的機構(gòu)。金融機構(gòu)可以選擇是否需要公布信息，因為法律沒有強制規(guī)定。在很多時候公布信息，會導致市場份額縮小，金融機構(gòu)自然不愿為之，除非公布信息能夠獲得相應的對價。這一點我們一定要有清醒的認識。

2.消費者從產(chǎn)生消費意愿的最初階段就處于一種認知上的弱勢地位，因為有消費的非理性沖動在其中作用。如果要強行獲得消費的信息，一方面是消費成本大大增加，另一方面與消費帶來的心理愉悅產(chǎn)生沖突。

3．提供金融服務(wù)的機構(gòu)處于市場壟斷地位，缺乏競爭，提供給消費者的市場選擇并不多。我國目前沒有完全放開金融市場，對于很多金融產(chǎn)品的選擇，消費者并沒有像日常用品那樣，多樣化的選擇。在這種情況下，消費者因市場選擇單一，被迫面臨不利選擇，不得不承擔雙方交大部分風險，成為事實上的“弱者”。

4.隨著金融創(chuàng)新與金融市場的發(fā)展，新的金融商品不斷增加，加融機構(gòu)的信息不對稱。進入二十一世紀，金融市場發(fā)展迅猛，新的金融產(chǎn)不窮。一般的民眾不具備專業(yè)的金融知識，在金融商品合同中，大量專業(yè)術(shù)語的使用使普通消費者無法利用一般常識商品作出準確的理解。

5.金融市場引進了多元化的推銷手段和機制。伴隨金融業(yè)者的規(guī)模不斷壯大及銷售領(lǐng)域的擴展，金融推銷手專業(yè)化，廣泛的多媒體的契約誘導甚至欺詐，進一步加大了消費者獲取信度。很多時候，金融機構(gòu)在營業(yè)產(chǎn)所，進行金融產(chǎn)品推銷的人員，缺乏職業(yè)道德素養(yǎng)，存粹以業(yè)績?yōu)槟繕?，不顧消費者需求，胡亂推銷金融產(chǎn)品，很有“托”的意味。再加上，海量投放到社會中的廣告，導致消費者在缺乏信息的情況下，判斷力進一步受到干擾，選擇失誤在所難免。

（二）格式合同在金融業(yè)中的廣泛使用

金融商品大量使用格式合同，這就需要通過對格式合同條款的規(guī)制來式合同相對方的權(quán)利。我國在《合同法》實施之前即在《消費者權(quán)益保護》對格式合同就加以規(guī)制，以保護消費者權(quán)益。雖然格式條款的適用降低了產(chǎn)交易之成本，并進而使商品和服務(wù)價格下降，整個社會均從中受益，但格式條款之消極影響仍不容忽視。

一是剝奪了消費者對于合同款項的自由選擇；

二是明顯偏向于制定格式條款的一方；

三是很多免責條款用詞隱晦，處于合同不便于消費者發(fā)現(xiàn)的部分，難以引起一般人之注意，更無從充分理解；

四是免責條款缺乏有效的法律規(guī)制；

二、目前金融消費者維權(quán)的途徑及其利弊

（一）與金融機構(gòu)進行協(xié)商

這種方法成本較低，偶然性較大。消費者主動上門與金融機構(gòu)進行協(xié)商不外乎三種情況：一是“臉難看、門難進”，問題解決不了；二是“笑面虎”，天天打太極。這屬于耐心的比拼，不過一般消費者熬不過金融機構(gòu)，最后不了了之；三是老天開眼，遇到稍微有良心的金融機構(gòu)，或可以解決問題。無論如何，弊端明顯：消費者要碰運氣，耗費大量的財力、精力、時間與金融機構(gòu)周旋。

（二）向消費者協(xié)會投訴

消協(xié)屬于一個民間機構(gòu)，其權(quán)力層級有法律規(guī)定，而《消費者權(quán)益保護法》中沒有針對金融產(chǎn)品的規(guī)定，消協(xié)基本上也是有心無力。最好情況，遇上“3.15”維權(quán)日，或許可以為消費者挽回些許的利益。

（三）向司法部門尋求救濟

這是一個通行的手段，尤其是在今日，消費者法律意識提高，權(quán)利保護情緒高漲。無論事情大小，都到司法部門溜上一溜。成本雖高，但具有威懾力，能夠獲得極大的心理滿足。問題是：司法部門沒有如此多的資源、人力來處理層出不窮的金融訴訟案件，而且由于金融服務(wù)的特殊性，取證極為困難，消費者勝訴幾率不大。而作為金融機構(gòu)，一般不會承認自己的服務(wù)存在問題，通常會與消費者進行訴訟拉鋸戰(zhàn)：三天兩頭跑法院，累不死你，也煩死你。而司法部門由于大量的司法資源消耗，而無法很好地解決一些訴諸到法院的深層次問題。長此以往，司法形象受損不可避免。

（四）尋求媒體幫助

向報社打電話、寫信給市長、上電視抱怨等等，消費者被逼急了，手段也很多。媒體對于這種弱勢群體向強勢群體開炮的新聞，喜聞樂見，恨不得消費者直接到金融機構(gòu)門口打標語、到政府部門上訪。媒體的心態(tài)是：鬧得越大越好。這種方法，成本低，見效快。但社會影響惡劣，一方面是受到投訴的金融機構(gòu)形象受損；另一方面是作為金融機構(gòu)的主管部門，不免受到社會各界的口誅筆伐：不作為、包庇、串通一氣等等。金融主管部門也是顏面不再。

（五）通過互聯(lián)網(wǎng)尋求支持

互聯(lián)網(wǎng)是個極速的信息傳導渠道，最大的好處是：成本低、沒人管、萬人看。消費者直接到網(wǎng)上發(fā)個帖，把自己的切身經(jīng)歷說一說。不用夸大，實事求是就好。隨之而來的是：擁護者此起彼伏、頗有同感者不在少數(shù)、群情激昂者大有人在、渾水摸魚惡意詆毀者連綿不絕。至少在短期內(nèi)，某某金構(gòu)機構(gòu)的信譽絕對是直線下降。影響會隨著時間逐步擴大，政府部門會首先抵不住社會壓力，要求金融機構(gòu)進行整改。但這是一個惡性循環(huán)。消費者一看，這個方法好，政府出面了。于是，越來越多的權(quán)益侵害事件放到互聯(lián)網(wǎng)上，內(nèi)容從事實過渡到虛假，社會影響惡劣，嚴重時可能導致金融機構(gòu)市場萎縮，甚至出現(xiàn)諸如：擠兌等金融風險。

（六）自動放棄，另行選擇產(chǎn)品

放棄現(xiàn)有產(chǎn)品，另行選擇其他的產(chǎn)品，是一種消極的退讓，會造成消費者的金融消費消費選擇進一步縮小。

三、我國金融消費者權(quán)益保護制度的完善思路

我國金融市場的發(fā)展尚在初期，對金融消費者權(quán)益的保護不僅涉及對消費者群體的保護，更重要的是保護市場與保護消費者實際上是一個問題的兩個方面。消費者的利益無法得到充分保護，將導致其對市場喪失信心，結(jié)果造成市場本身的不斷萎縮。因此借鑒國外的立法實踐，完善金融法規(guī)，落實消費者在金融服務(wù)領(lǐng)域中權(quán)益的保護，已成為維護金融市場穩(wěn)定重要手段之一。因而，在金融領(lǐng)域，應通過成文法的制定，逐步實現(xiàn)對消費者的保護，并對金融機構(gòu)規(guī)定嚴格責任;

建議明確監(jiān)管機構(gòu)對金融消費者權(quán)益保護的監(jiān)管職責，督促金融業(yè)者對金融消費者權(quán)益的保護;完善監(jiān)管規(guī)范，針對侵害金融消費者權(quán)益的行為采取有效監(jiān)管手段;健全程序法對金融消費者權(quán)益的保護，方便金融消費者獲得及時、方便、經(jīng)濟的法律救濟。

四、人民銀行及其分支機構(gòu)在金融消費者權(quán)益保護中的作用

首先要與銀監(jiān)部門就金融消費者權(quán)益保護的職能進行細致的劃分，避免職能在部門領(lǐng)域的交叉覆蓋，浪費監(jiān)管資源；

其次，“保護金融消費者”是中國銀監(jiān)會“四大監(jiān)管目標”中的第一個目標。作為中國銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，銀監(jiān)會多年來一直積極采取完善相關(guān)法規(guī)制度、加強監(jiān)督檢查和行業(yè)自律約束開展金融消費者教育等諸多有效措施，但銀監(jiān)會畢竟缺乏人民銀行中央銀行的身份特征，其監(jiān)管層級較之人民銀行為低。所以，在金融消費者權(quán)益保護中，央行應該作為最高一級的監(jiān)管、協(xié)調(diào)者，對金融消費者權(quán)益保護工作進行全局的統(tǒng)領(lǐng)，并借此鞏固央行的金融監(jiān)管權(quán)。

第三，人民銀行應該通過立法途徑，尋求在金融消費者權(quán)益保護中更大的監(jiān)管權(quán)，尤其要賦予各分支機構(gòu)在一些特殊情況下，擁有對金融機構(gòu)信息的強制披露權(quán)；

第四，人民銀行的各分支機構(gòu)應該將金融消費者權(quán)益保護作為一項重要的工作，積極收集、整理各轄區(qū)內(nèi)金融權(quán)益侵害事件的主要數(shù)據(jù)和情況，迅速分析、研究，得出準確的立法參考意見，掌握立法主動權(quán)。

第五，人民銀行的分支機構(gòu)還要有一個清醒的認識：權(quán)力越大、責任越大，承擔的風險也就越大。在文件的設(shè)想中提到將金融消費者權(quán)益保護的首次申訴受理設(shè)在人民銀行，出發(fā)的初衷是好的，但要面對的是來自社會對將金融消費者權(quán)益的大量投訴，人民銀行在此過程中需要投入的人力、財力、物理絕對超過現(xiàn)在的想像。尤其在申訴得不到很好解決的情況下，消費者訴諸司法部門，那么，人民銀行可能就要參與大量的訴訟活動。這些訴訟活動，在很大程度上會影響人民銀行作為金融消費者保護主管部門的形象。一旦在司法程序中被認定需要負擔責任，人民銀行作為國家的金融主管部門地位會極其尷尬。因此，要在各分支機構(gòu)做好充分準備的情況之前，更多地思考我們需要面對的問題，而不是急于證明我們具備多強的能力保護金融消費者。畢竟權(quán)力這樣的大蛋糕，易吃，卻不易消化。

第六，如果在今后切實人民銀行成為金融消費者權(quán)益保護的主管部門，那么可能需要考量如下的問題：

一是我們是否有足夠的法律事務(wù)人員來處理這些投訴？

二是整個金融領(lǐng)域?qū)τ谌嗣胥y行成為金融消費者權(quán)益保護的主管部門的認可度有多高？

三是我們是否需要借鑒“非訴糾紛解決機制”的經(jīng)驗，成立專門的糾紛解決部門？

四是這種糾紛的解決職能要下放到那一級的人民銀行機構(gòu)？

五是如何與其他金融監(jiān)管部門、司法機構(gòu)進行溝通協(xié)調(diào)？

只有切實解決好上述的問題，基層央行的金融消費者權(quán)益保護工作才能落到實處。