高校基建財務管理風險與防控機制構建探析

摘要：全面分析當前我國高校基本建設財務管理存在的主要風險及其存在的關鍵環(huán)節(jié)和主要原因，著力構建基建財務風險防控體系，提高資金使用效益，以推動高校各項事業(yè)的持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

關鍵詞：財務管理；基本建設；風險防控

近年來，隨著我國高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校辦學規(guī)模日益擴大。許多高校新校區(qū)建設投資規(guī)模大、建設周期長、尤其是在當前社會經(jīng)濟環(huán)境與技術環(huán)境的多變性和不穩(wěn)定性的情況下，高校基本建設財務管理工作日趨復雜，面臨諸多新情況、新問題。

一、高?；ㄘ攧展芾泶嬖诘闹饕L險

（一）項目“三超”風險

目前，高校在建設項目的“三超”現(xiàn)象普遍存在，即出現(xiàn)概算超估算、預算超概算、決算超預算。有的建設項目不是嚴格按批準的可行性報告開展設計工作，編制設計概算，甚至人為抬高設計概算，使編制的概算一開始就超計劃。有的建設項目存在人為壓縮概算、預算，一旦項目批下來，又把攤子鋪大。工程的概預算審核不嚴，或是審而不調，使實際施工決算價遠遠超出原定的概預算。

（二）債務償債風險

受當前經(jīng)濟發(fā)展的制約，謀求與銀行合作并爭取銀行貸款就成為高校發(fā)展的主要選擇。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前高校向銀行貸款總量約在13000億左右?，F(xiàn)階段高校收入來源主要有財政撥款、學費、科研經(jīng)費沉淀、校辦產(chǎn)業(yè)收益、資產(chǎn)置換收益等，高校的收入主要用于維持日常運轉，基建投入以貸款為主的高校除每年需支付大量利息外，還需償還一定數(shù)額的本金，隨著還貸高峰的到來，高校面臨著極大的財務風險。

（三）專項資金被挪用風險

在經(jīng)費緊張的情況下，容易產(chǎn)生挪用專用基金所對應的現(xiàn)金凈流量的行為，表面上看，這是一種融資的行為，實際上，這部分虧空必然需要用將來的資金予以填充。這就使高校在資金結構中出現(xiàn)虧空局面，可能導致資金鏈斷鏈，對高校將來的運轉形成了潛在的資金壓力。新征土地、新建校舍、新添設備、超常規(guī)的發(fā)展速度使高校沒有時間做好規(guī)劃，也會導致專項經(jīng)費挪用、現(xiàn)金凈流量驟減等財務風險的出現(xiàn)，并容易導致資產(chǎn)的重復購置、不良資產(chǎn)大量生成等資源的不良配置。

（四）內部控制風險

有數(shù)據(jù)顯示高校基建已成為新的腐敗“重災區(qū)”，許多高校有關領導紛紛落馬，基建職能部門不能相互監(jiān)督，對施工單位存在卡、扣、拿現(xiàn)象，對工程量重復計算、偷工減料，睜一只眼閉一只眼，甚至同施工單位串通一氣，利益分贓。最終形成投資無計劃，開發(fā)無控制，效益無人抓，工程質量不達標，工期無保證，經(jīng)常返修，經(jīng)常腐敗現(xiàn)象。某些高校工程款的審批和復核工作不健全或比較薄弱，財務人員未能主動核實工程進度和工作量，因而存在虛列、虛報工程款導致的超付款現(xiàn)象，建設項目竣工后未能嚴格審計和及時進行財務決算。付款程序不健全或審批責任不明確。

二、高?；ㄘ攧展芾盹L險貫穿于項目各環(huán)節(jié)

高?；ㄘ攧展芾盹L險存在于項目立項、設計、招投標、工程施工、決算審計、交付使用等各個環(huán)節(jié)，在決策過程中，存在方案選擇失誤的風險，在整個合同執(zhí)行期，存在承包商不按合同履行義務的風險，項目竣工后，存在工程因質量問題而返修的風險等。主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）在項目前期工作中，財務監(jiān)管缺位

基建項目前期工作一般委托具有相應資質的專業(yè)設計部門實施，由工程技術人員完成，財務人員很少參與，財務管理和財務監(jiān)督基本是空白，致使項目前期工作財務監(jiān)督缺位，部分建設項目在實施過程中出現(xiàn)超概算，投資規(guī)模一再突破。加之，審批手續(xù)辦理周期較長，有的甚至采取了邊開工邊辦手續(xù)，一旦被查，就成了違規(guī)建設。還有的項目草率確定投資計劃，建設完工后再根據(jù)決算調整，使投資計劃形同虛設。

（二）工程項目設計變更大，造成大量的資金浪費

工程項目設計變更過大，會造成工程超計劃或資金不足，嚴重影響了施工進度，也為投資管理留下了隱患。在這種情況下，不得不反復討論、論證、追加計劃。還有的設計委托書對設計要求表述不夠詳盡，或對特殊目的使用要求考慮不周全，造成日后施工過程中的不斷變更，或竣工后的再改造，造成大量資金浪費。

（三）招投標條件不成熟帶來的隱患

招標工作在設計尚未完成、預定開工日期一再提前的夾縫中完成，往往是施工圖還沒有全部設計完，就要選定施工隊伍。這些違規(guī)操作，雖然是有客觀原因，但嚴重動搖了招標的權威性。甚至存在利用方案招標和邀請招標的疏漏，暗中選定中標單位情況。在大宗材料招標中，尤其是鋼材等，價格變動幅度比較大，有的中標單位認為不合適，就撤回標書。這不僅影響了招投標的嚴肅性，更直接影響了工程的進度。

（四）工程施工過程中施工組織不合理，影響施工進度

施工質量低劣造成人工、材料、工期損失；設備材料采購不及時造成的誤工損失、工程不合理的開支和管理不善造成的損失；建設單位未為施工單位創(chuàng)造好的條件影響施工進度。

（五）決算審計時間過長，造成財務管理風險

有的施工單位因工程款遺留不多，不積極向基建部門報送決算，致使決算無法進行，更無法辦理財務決算和固定資產(chǎn)交付。有的項目雖然已經(jīng)投入使用多年，資產(chǎn)仍然掛在“在建工程”帳上。由于時間因素，建設期間的約定和協(xié)議會產(chǎn)生一些變化，容易產(chǎn)生經(jīng)濟糾紛。還有的施工單位處于自身的利益，在新舊定額的變化中鉆空子，財務人員應時刻提高警惕。

三、著力構建高?；ㄘ攧展芾盹L險防控體系

樹立風險意識，建立健全負債風險控制機制，提高基建財務人員業(yè)務素質等是防控和化解基建財務風險的有效舉措。

（一）牢固樹立高校基建財務管理的風險防控意識

高校領導應牢固樹立風險意識和效益意識，控制銀行貸款額度，科學理性地舉債，并依據(jù)高校建設發(fā)展的總體規(guī)劃和實際償還能力確定貸款額度，努力降低基建貸款成本，確保不因還貸產(chǎn)生財務風險而影響事業(yè)發(fā)展?；ㄘ攧詹块T應根據(jù)項目經(jīng)費投資計劃、財務預算、資金支出情況等核定分段用款數(shù)，確定優(yōu)化長短期貸款結構，減少利息支出，加強存量資金管理，減少資金沉淀，降低資金貸款成本，增加資金使用效益。

（二）建立健全負債風險控制機制

⒈多渠道籌措建設資金，降低貸款風險。設置基建融資辦公室，負責多渠道融資，對負債資金進行日常核算管理，合理安排貸款計劃和還貸計劃。降低貸款風險的舉措通常有以下幾種模式：一是土地置換模式。高校發(fā)揮老校區(qū)的地理優(yōu)勢，拍賣老校區(qū)，換取新校區(qū)部分建設資金，減輕貸款風險，降低高校運行成本。二是“建設一租賃一移交”模式。由民間投資進行基礎設施建設或購買大型儀器設備，高校再與其簽訂有關項目的租賃協(xié)議，約定租賃期和租賃費，到期后租賃資產(chǎn)所有權歸高校。三是吸收民間資本模式。改變思想觀念，學會向社會、向市場尋求資金，積極爭取企業(yè)、基金、政府部門和個人的教育捐贈，以降低高校建設成本。

⒉建立風險約束機制。在高校內部要建立健全一套嚴密而科學的內部決策機制，風險較大項目的決策由高校教代表大會表決，充分發(fā)揮高校內部各個層面的作用，盡量避免決策失誤而造成的風險。

⒊建立風險預防制度。按穩(wěn)健性原則，建立償債基金，形成一套適合高校的風險預防制度，把財務風險降至最低。

⒋強化內部審計監(jiān)督職能。會計控制是防控高校財務風險的重要措施，內部審計是高校內部對會計控制的再控制，它通過評價會計控制來監(jiān)督會計部門不斷改進和完善會計控制，從而降低貸款高校財務風險。

（三）制定科學合理的投資計劃，合理調配基本建設資金

加強高?；窘ㄔO項目的可行性研究，科學決策，減少投資決策失誤；基建會計核算要掌握項目決策程序中的各個批準文件及明細附表，將最后確認的基建投資計劃作為基建財務籌資、使用資金、會計核算的依據(jù)；加強高?；椖康母蓬A算控制，高校應按照規(guī)定科學合理地編制概預算，組織工程、技術、財務等部門的相關專業(yè)人員對編制的概預算進行審核，重點審核編報依據(jù)、項目要素、工程量的計算、定額套用、取費標準等是否真實、完整、準確。

（四）嚴格執(zhí)行基建工程項目預算，強化過程控制管理

基本建設過程中要維護預算的嚴肅性，將基礎工程項目細化，具體成本責任到人，嚴格控制超概算、超預算支出。結合基礎工程建設實際情況，以項目概算數(shù)字為基礎，進一步細化分類，將預算數(shù)落實到每一個具體明細工程項目，對超支實行嚴格的審批程序。通過明細核算及時了解每項工程從立項開始到竣工決算的項目核算全過程，客觀反映從工程施工合同的首次預付款、工程進度款到工程決算的各階段情況。為了保證預算執(zhí)行的嚴肅性，應按時向校領導報送各類基建項目預算執(zhí)行情況報表，并向校職工代表大會公布執(zhí)行情況。

（五）建立健全財務內部控制制度，加強資金監(jiān)管

⒈設置基建財務管理機構，建立會計崗位責任制。科學設計內部業(yè)務流程，配備專職基建會計，對資金的請領、撥付、會計憑證的審核、財務的處理、印鑒的保管以及票據(jù)管理等按照不相容職務相互分離的原則，建立全方位的內部控制體系。

⒉制定完善的財務規(guī)章制度。高校可根據(jù)具體情況制定“基本建設資金報銷程序及審批權限管理辦法”，對報銷程序及審批權限做出明確規(guī)定，大額資金的支付除提供合同外還應提供監(jiān)督部門、主管校領導簽批的會審表。進度款的支付要提供有關施工管理人員、現(xiàn)場代表、預決算人員、監(jiān)理人員、職能部門負責人、校領導等簽字的工程進度審批表。其他費用支出按規(guī)定標準實行定額控制，嚴格審批手續(xù)，對投入使用的項目，進行成本效益分析，避免或減少不合理支出。

⒊建立健全監(jiān)督制度體系。首先，要完善工程審計制度，加強審計監(jiān)督，校內審計部門應定期檢查，及時發(fā)現(xiàn)內部控制中的漏洞，并針對出現(xiàn)的新問題和新情況及執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，提出修正或改進措施，做到有章可循，違章必糾。第二，財務部門對完工后的工程項目進行財務結算的監(jiān)督。第三，工程項目完工后，財務部門應及時核對、審查工程款項的支付情況如有問題，找出原因，應及時與基建、審計等職能部門溝通，提出解決問題的辦法和建議。

（六）加強業(yè)務培訓，努力提高基建財務人員的業(yè)務素質和監(jiān)督能力

高素質的人力資源是順利完成各項工作的前提和保證，高校應選任責任心強、業(yè)務精湛，廉潔自律的基建財務人員，創(chuàng)造機會讓其參加基建財務相關的專業(yè)培訓，以掌握最新法規(guī)動態(tài)，提高工作技能，不斷適應新形勢下高?；ㄘ攧展芾淼男枰?，從根本上為高效、高質進行基建財務管理工作提供思想和業(yè)務的保障。參考文獻：1、田園.高校基建項目財務風險分析與控制[j].財會通訊，2009，（5）：121-122。2、周濟.推進教育專業(yè)科學發(fā)展，為建設人力資源強國而奮斗：周濟部長在教育部 2008年度工作會議上的講話(2008-03-08)。3、孫義.當前中國高?；媾R的風險及控制[j].南京工業(yè)大學學報，2008，（4）：82-85。

注：基金項目：四川省教育廳人文社科基金資助項目（編號：12SB022）