對(duì)有效推進(jìn)基層央行依法行政工作的思考

基層央行作為金融宏觀管理部門處于依法管理、依法行政的最前沿，其依法行政服務(wù)水平不僅關(guān)系到國(guó)家金融方針政策能否在基層貫徹落實(shí)，而且關(guān)系到人民銀行的執(zhí)法權(quán)威和對(duì)外形象。近年來(lái)，基層央行在依法行政中做了大量富有成效的工作，但由于法規(guī)的、機(jī)制的等諸多因素影響，導(dǎo)致基層央行在依法行政中仍存在多種問(wèn)題。因此，完善相應(yīng)的法規(guī)政策制度，對(duì)有效推進(jìn)基層央行依法行政工作具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義和作用。

一、目前基層央行依法行政工作中的主要問(wèn)題

（一）部分組織機(jī)構(gòu)履職不到位。隨著人民銀行對(duì)依法行政工作的重視和加強(qiáng)，各基層央行均成立了依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組、普法領(lǐng)導(dǎo)小組和行政處罰委員會(huì)、行政復(fù)議委員會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，組織機(jī)構(gòu)的健全和完善，為基層央行依法行政提供了保障。但在實(shí)際工作中，有的依法行政組織機(jī)構(gòu)并未按規(guī)定履行相關(guān)職責(zé)，如未定期不定期召開會(huì)議研究依法行政相關(guān)工作，對(duì)依法行政工作中存在的難點(diǎn)和問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)想辦法解決等，導(dǎo)致依法行政工作缺乏統(tǒng)籌部署和統(tǒng)一指導(dǎo)，協(xié)調(diào)工作乏力，問(wèn)題解決機(jī)制不暢，影響了依法行政工作的全面推進(jìn)和水平提高。

（二）橫向協(xié)作機(jī)制未建立。金融行政執(zhí)法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。一方面，基層央行在履行行政執(zhí)法中，需要地方政府、銀監(jiān)、公安、法院、工商、稅務(wù)等部門的協(xié)調(diào)配合，但目前基層央行與地方政府及有關(guān)部門的橫向協(xié)調(diào)工作機(jī)制尚未建立，如在反洗錢執(zhí)法檢查中，基層央行缺少與公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)等部門的協(xié)作機(jī)制，各相關(guān)部門沒(méi)有建立聯(lián)系機(jī)制，地方政府也沒(méi)有開展對(duì)此項(xiàng)工作的組織協(xié)調(diào)，基層央行“獨(dú)立作戰(zhàn)”的反洗錢工作狀況，嚴(yán)重影響了這項(xiàng)工作的質(zhì)量和效率。另一方面，基層央行開展依法行政需要其內(nèi)部各執(zhí)法部門的積極配合，但目前基層央行內(nèi)部各執(zhí)法部門之間的信息溝通和執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚不完善，也未能形成合力，造成重復(fù)行政執(zhí)法，制約了基層央行依法行政職能的高效履行。

（三）相關(guān)法規(guī)制度不完善、不規(guī)范，且嚴(yán)重滯后。近年來(lái)，我國(guó)雖然按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，建立完善了大量的適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的金融法律法規(guī)和政策制度，但從總體上看，仍存在諸多相關(guān)法規(guī)制度不完善之處。一是實(shí)施細(xì)則不完善。如《反洗錢法》原則性法規(guī)明確，但規(guī)范的細(xì)則性明顯不足。二是規(guī)范性缺失。如現(xiàn)行的《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》對(duì)央行與商行的帳戶管理缺乏統(tǒng)一的規(guī)范要求，導(dǎo)致了行政許可的不規(guī)范。三是相關(guān)法規(guī)修改與建立滯后。如《金融機(jī)構(gòu)違法行為處罰辦法》、《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》等多項(xiàng)法規(guī)制度已明顯不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展形式的需要，但至今一直未修改。特別是關(guān)系金融穩(wěn)定發(fā)展的《金融穩(wěn)定法》、《金融企業(yè)破產(chǎn)法》等法規(guī)制度也未制定出臺(tái)，嚴(yán)重影響了央行的依法行政。

（四）“重實(shí)體、輕程序”的現(xiàn)象普遍存在。現(xiàn)階段，基層央行部分執(zhí)法人員對(duì)依法行政工作的認(rèn)識(shí)存在偏差，導(dǎo)致在執(zhí)法過(guò)程中的執(zhí)法程序嚴(yán)重缺位，造成程序違法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如參與執(zhí)法檢查的人員沒(méi)有執(zhí)法證；部分現(xiàn)場(chǎng)檢查事實(shí)確認(rèn)書未加蓋被查單位公章或缺被查單位負(fù)責(zé)人簽字；《行政處罰告知書》成文日期先于法律事務(wù)部門提出審核意見日期；《行政處罰決定書》在《行政處罰告知書》下發(fā)不到七日內(nèi)下達(dá)；行政處罰理由未引用具體條款或處罰依據(jù)條款引用不全；現(xiàn)場(chǎng)檢查資料欠完整等。簡(jiǎn)化的執(zhí)法程序或程序違規(guī)、違法，不僅影響了基層央行行政執(zhí)法工作的嚴(yán)密性和合法性，還可能侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)利，并可能承擔(dān)程序違法帶來(lái)的法律責(zé)任。

（五）行政處罰阻力大，實(shí)施難到位。由于受行政干預(yù)、人際關(guān)系等因素影響，基層央行在實(shí)施行政處罰時(shí)存在較大阻力，常出現(xiàn)“人情執(zhí)法”、“關(guān)系處罰”等現(xiàn)象，如對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的應(yīng)實(shí)施行政處罰的問(wèn)題沒(méi)有實(shí)施行政處罰，而是采用提出整改建議、在轄內(nèi)通報(bào)、約見負(fù)責(zé)人談話等方式進(jìn)行處理，或是在減輕處罰依據(jù)不充分的情況下實(shí)施了減輕處罰。有的當(dāng)事人在收到人民銀行作出的行政處罰決定后，既不申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，也不按處罰決定執(zhí)行，形成久拖不決的扯皮現(xiàn)象。行政處罰阻力大常常導(dǎo)致行政處罰難以實(shí)施到位，使基層央行的行政執(zhí)法力度大打折扣，放縱了一些金融違法違規(guī)行為，對(duì)維護(hù)轄區(qū)良好的金融秩序和創(chuàng)建和諧金融生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了消極影響。

（六）對(duì)依法行政的監(jiān)督制約作用未充分發(fā)揮。具體表現(xiàn)為：一是行政執(zhí)法事前資料檢查不及時(shí)，事中執(zhí)法程序跟蹤監(jiān)督不嚴(yán)格，事后執(zhí)法處罰法律依據(jù)不審查，不能有效制約依法行政中的違規(guī)行為。二是依法行政管理及監(jiān)督部門對(duì)職能部門依法行政的合理、合法性，實(shí)施監(jiān)督檢查的頻率和深度不夠，不能有效提升依法行政工作水平。三是基層央行依法行政評(píng)查、評(píng)議、監(jiān)督工作制度存在走過(guò)場(chǎng)、流于形式的問(wèn)題，導(dǎo)致依法行政監(jiān)督乏力，嚴(yán)重影響了依法行政監(jiān)督制約機(jī)制作用的有效發(fā)揮。

二、有效推進(jìn)基層央行依法行政工作的建議

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高依法行政總體工作水平和效率。要在健全完善各級(jí)基層央行依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，制定各依法行政組織機(jī)構(gòu)的日常工作制度和規(guī)程，促使其按規(guī)定履行相關(guān)職責(zé)，切實(shí)發(fā)揮依法行政組織對(duì)依法行政工作的指導(dǎo)、督促、管理作用，及時(shí)解決行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，提高依法行政總體工作水平和效率。

（二）健全部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)行政執(zhí)法效能。要以政府為主導(dǎo)、以人民銀行為牽頭單位、以各職能部門和金融機(jī)構(gòu)為框架，建立起基層央行與政府執(zhí)法職能部門、金融機(jī)構(gòu)以及其內(nèi)部職能部門之間縱橫交流的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)工作機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)依法行政信息溝通和共享。同時(shí)，建立部門聯(lián)席會(huì)議制度和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，定期不定期召開執(zhí)法工作會(huì)議，對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一布署、統(tǒng)籌安排，對(duì)執(zhí)法工作中產(chǎn)生的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行通報(bào)以達(dá)成共識(shí)，使依法行政形成合力，防范重復(fù)行政，增強(qiáng)金融行政執(zhí)法檢查及處罰工作的力度和效率。

（三）進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)制度，促使依法行政規(guī)范運(yùn)作。要根據(jù)新政策的出臺(tái)與業(yè)務(wù)的發(fā)展，定期對(duì)依法行政各項(xiàng)配套政策制度進(jìn)行清理、修訂，當(dāng)前，要特別注重對(duì)已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的金融法律制度進(jìn)行修改完善，以確保金融法律制度的與時(shí)俱進(jìn)，為金融業(yè)健康發(fā)展提供法律支撐。要盡快出臺(tái)金融監(jiān)管、金融穩(wěn)定等法律制度，減少金融法律制度的“空白點(diǎn)”。同時(shí)，加強(qiáng)金融法律制度實(shí)施細(xì)則的制定，處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”的關(guān)系，盡量少賦予行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，以避免自由裁量權(quán)的隨意使用，促進(jìn)執(zhí)法行為規(guī)范化。

（四）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高認(rèn)識(shí)，對(duì)執(zhí)法程序?qū)嵭须娮踊芾?。一方面，要加?qiáng)執(zhí)法人員對(duì)行政執(zhí)法法規(guī)、操作規(guī)程和金融法律法規(guī)知識(shí)的學(xué)習(xí)，增進(jìn)其對(duì)執(zhí)法程序的了解和掌握；另一方面，要樹立“程序違法也是違法”的觀念，提高執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法程序重要性的認(rèn)識(shí)，在執(zhí)法過(guò)程中切實(shí)規(guī)范各種程序要素，以“程序法治”補(bǔ)充“實(shí)體法治”，加強(qiáng)執(zhí)法程序控制，嚴(yán)格依法依規(guī)操作。此外，建議對(duì)行政執(zhí)法程序?qū)嵭须娮踊芾?，利用?jì)算機(jī)程序?qū)π姓?zhí)法的檢查、審批、處罰等手續(xù)和流程進(jìn)行剛性控制，從而達(dá)到全面規(guī)范執(zhí)法程序的目的。

（五）采取各項(xiàng)措施，嚴(yán)格行政處罰的實(shí)施。建議實(shí)行異地交叉執(zhí)法檢查并由上級(jí)行統(tǒng)一開展行政處罰，既可防止處罰輕重不一，也有助于避免人情關(guān)系、地方行政和其他非正常因素的干擾。同時(shí)，實(shí)施相對(duì)集中的行政處罰權(quán)制度，即行政處罰交由行政處罰委員會(huì)統(tǒng)一進(jìn)行，既有利于行政處罰標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、自由裁量權(quán)的正確行使，也有利于保證執(zhí)法檢查和處罰工作的嚴(yán)密性和準(zhǔn)確性。還要嚴(yán)格推行行政處罰責(zé)任制，對(duì)于不依法開展行政處罰的執(zhí)法人員實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究，切實(shí)解決執(zhí)法人員對(duì)某些違法違規(guī)單位或個(gè)人不愿處罰、不敢處罰、不去處罰的問(wèn)題，維護(hù)法律的尊嚴(yán)和基層央行的執(zhí)法權(quán)威。

（六）健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，提高不同級(jí)次的行政監(jiān)督效能。充分發(fā)揮法律、內(nèi)審、監(jiān)察等內(nèi)部的審查監(jiān)督作用，切實(shí)履行職責(zé)，依法獨(dú)立開展內(nèi)部監(jiān)督，尤其加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法職能部門執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，及時(shí)互通情況，形成監(jiān)督合力，盡量避免同一內(nèi)容的重復(fù)監(jiān)督。大力推進(jìn)行政權(quán)利公開透明運(yùn)行，依法、及時(shí)、準(zhǔn)確公開政務(wù)信息，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)行政審批事項(xiàng)、貨幣信貸政策和金融市場(chǎng)政策信息、金融服務(wù)信息和行政執(zhí)法信息的主動(dòng)公開，擴(kuò)大社會(huì)公眾對(duì)基層央行依法行政的知情度。制定新聞媒體監(jiān)督的反應(yīng)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化虛假信息的澄清和輿論引導(dǎo)。建立與地方政府、銀監(jiān)分局的溝通機(jī)制和銀行、保險(xiǎn)、證券機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法反饋監(jiān)督制約體系，使外部監(jiān)督促進(jìn)依法行政更加公正、高效、透明。