基層央行內(nèi)部績效審計(jì)轉(zhuǎn)化社會生產(chǎn)力的路徑

摘要：基層央行內(nèi)部績效審計(jì)是內(nèi)審轉(zhuǎn)型和深化發(fā)展的方向。雖然各級行開展了大量的績效審計(jì)研究和探索，但是面臨的困惑、難點(diǎn)和問題，已成為制約內(nèi)部績效審計(jì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的瓶頸，本文從基層央行內(nèi)部績效審計(jì)的內(nèi)涵和特征研究入手，提出化解基層央行績效審計(jì)發(fā)展瓶頸和促進(jìn)績效審計(jì)加快轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)社會生產(chǎn)力的路徑。

關(guān)鍵詞：基層央行 內(nèi)部績效審計(jì) 路徑

績效審計(jì)是一種把 “人”與“事”、“問題”與“責(zé)任”、“投入與”經(jīng)濟(jì)性、效果性、效益性、公平性、環(huán)境性”緊緊套牢在一條繩索上的新型審計(jì)。國家審計(jì)署在《2008——2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃中指出：“全面推進(jìn)績效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公共資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會，……到2012年每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都要開展績效審計(jì)”。近兩年來各級基層央行緊跟形勢要求，凸出開展內(nèi)部績效審計(jì)探索，取得了初步的成效。但是，績效審計(jì)面臨的難點(diǎn)和問題，已成為制約內(nèi)部績效審計(jì)發(fā)展及其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的瓶頸，本文從基層央行內(nèi)部績效審計(jì)的內(nèi)涵和特征研究入手，結(jié)合審計(jì)實(shí)踐，提出化解基層央行績效審計(jì)發(fā)展瓶頸的對策，以加快內(nèi)部績效審計(jì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的路徑。

一、基層央行內(nèi)部績效審計(jì)涵義及其基本特征

（一）基層央行內(nèi)部績效審計(jì)涵義

是指內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員接受委托，履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的監(jiān)督和評價(jià)活動，通過收集、分析審計(jì)證據(jù)，來評價(jià)基層央行執(zhí)行貨幣政策、實(shí)行金融監(jiān)管、提供金融服務(wù)和進(jìn)行內(nèi)部業(yè)務(wù)管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性、環(huán)境性的活動，并提出改進(jìn)意見和建議，促進(jìn)績效提高和實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化。

（二）基層央行內(nèi)部績效審計(jì)的特征

基層央行內(nèi)部績效審計(jì)與財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)審計(jì)，從審計(jì)的目標(biāo)、對象、標(biāo)準(zhǔn)、方法等比較來看，具有審計(jì)目標(biāo)增值性、審計(jì)對象具有廣泛性、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)具有一定模糊性和復(fù)雜性、.審計(jì)方法運(yùn)用具有多樣性、審計(jì)作用建設(shè)性、審計(jì)具有較高風(fēng)險(xiǎn)性這“六性”特征：

二、當(dāng)前基層央行內(nèi)部績效審計(jì)面臨的難點(diǎn)和問題

（一）審計(jì)的動力不足?？冃徲?jì)的開展取決于各利益集團(tuán)對這個組織開展績效審計(jì)的動機(jī)和需求。從目前基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部管理機(jī)制來看，沒有把領(lǐng)導(dǎo)干部履職績效狀況作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部剛性指標(biāo)，履職績效好壞與領(lǐng)導(dǎo)干部沒有切身的利益關(guān)系。

（二）審計(jì)的核心理念沒有形成。現(xiàn)階段內(nèi)審監(jiān)督很大程度上處于確保聯(lián)行資金、國庫資金、發(fā)行基金、信貸資金、財(cái)務(wù)資金、外匯資金和其他內(nèi)部資金的安全和防范，關(guān)注查漏補(bǔ)缺等淺層次操作層面問題；對支持經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的社會效益，金融服務(wù)的產(chǎn)品開發(fā)和服務(wù)創(chuàng)新的社會潛績，內(nèi)控制度的合理性、有效性乃至對決策行為、執(zhí)法行為和管理行為的效率等方面，內(nèi)審卻很少顧及，更沒有上升到管理深層面，即促進(jìn)本單位執(zhí)行貨幣政策、實(shí)行金融監(jiān)管、提供金融服務(wù)，提高內(nèi)部業(yè)務(wù)管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效果性、效益性、公平性、環(huán)境性的內(nèi)審核心理念上，導(dǎo)致績效審計(jì)難以取得實(shí)質(zhì)性突破。

（三）缺乏績效審計(jì)指導(dǎo)意見和操作指南?？冃徲?jì)準(zhǔn)則是內(nèi)部審計(jì)人員衡量、評價(jià)審計(jì)對象績效的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。但目前內(nèi)部績效審計(jì)還處于起步階段，尚未制定出臺人民銀行統(tǒng)一的績效審計(jì)準(zhǔn)則和操作規(guī)程。缺乏對績效審計(jì)的職能、目標(biāo)、原則、內(nèi)容等的理論指導(dǎo)，缺少審計(jì)的方式方法、審計(jì)證據(jù)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用等的規(guī)范性的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）績效審計(jì)主體和客體雙方存在畏難情緒?？冃徲?jì)擴(kuò)大了審計(jì)鑒證職能，增大了審計(jì)評價(jià)職能。就審計(jì)主體來看，對基層行履職行為和業(yè)績進(jìn)行判定和評價(jià)，背離審計(jì)鑒證信息可靠性的本質(zhì)，很大程度上依賴于內(nèi)審人員政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)的主觀判斷，是對審計(jì)職業(yè)的自我挑戰(zhàn)，內(nèi)審人員工作有畏難情緒，擔(dān)心績效評價(jià)不當(dāng)、問題定性不準(zhǔn)帶來風(fēng)險(xiǎn)和后遺癥。就審計(jì)客體來看，被審計(jì)單位除了擔(dān)心審計(jì)人員技術(shù)上的因素外，還有感情因素的原因，害怕績效審計(jì)評價(jià)不充分，不恰當(dāng)會影響切身利益，在心理上存有顧慮，有難言的“不信任心結(jié)”。審計(jì)一旦涉及到具體人的具體責(zé)任，被審計(jì)對象對此就會非常計(jì)較，軟磨硬纏，或會發(fā)生被審計(jì)單位或個人對內(nèi)審作出的審計(jì)評價(jià)不予認(rèn)同的尷尬局面。

（五）績效審計(jì)信息不對稱加大?？冃徲?jì)的原始信息和績效審計(jì)的證據(jù)是開展績效審計(jì)的基礎(chǔ)。審計(jì)主體只有在獲取到充分性、適當(dāng)性、相關(guān)性、可靠性的審計(jì)原始信息的基礎(chǔ)上，通過整理、綜合、分析，才有可能產(chǎn)生科學(xué)的審計(jì)信息。由于績效審計(jì)的廣泛性、復(fù)雜性，特別是績效審計(jì)評價(jià)非常需要大量運(yùn)用環(huán)境證據(jù)來進(jìn)行佐證證、判斷和評價(jià)，環(huán)境證據(jù)它主要來自于取證者的視覺觀察，依賴于感官判斷，因此加大了審計(jì)人員對績效信息的廣度、深度的掌握和信息真實(shí)度的判辨難度。審計(jì)客體的審計(jì)的原始信息相對于審計(jì)主體來說，信息不對稱具有客觀性。

（六）傳統(tǒng)內(nèi)審方法適應(yīng)不了績效審計(jì)的發(fā)展。目前績效審計(jì)仍沿用賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)和內(nèi)控評價(jià)的制度導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式，停留在手工查賬和合規(guī)性審查上，采取隨機(jī)抽樣抽取樣本數(shù)量，容易造成選擇的重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容不當(dāng)，導(dǎo)致切入的要害不穩(wěn)不準(zhǔn)不狠等弊端。而績效審計(jì)既要對工作內(nèi)容的合規(guī)性和合法性進(jìn)行評價(jià)，更要對工作手段和效率情況進(jìn)行評判，需要更多的借鑒和吸收現(xiàn)代經(jīng)營管理技術(shù)，綜合運(yùn)用查賬技術(shù)和管理技術(shù)，進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶Ρ确治觥?/p>

（七）績效審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)難于掌控?？冃徲?jì)風(fēng)險(xiǎn)來自于被審計(jì)單位的證據(jù)風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)審人員自身的檢查風(fēng)險(xiǎn)。就績效審計(jì)證據(jù)而言，實(shí)物證據(jù)、書面證據(jù)、口頭證據(jù)、環(huán)境證據(jù)都有可能存在不真實(shí)、不適用的問題，缺乏證明力，特別是依賴于內(nèi)審人員的感官判斷的環(huán)境證據(jù)，可能產(chǎn)生的“誤判”風(fēng)險(xiǎn)極大。就績效審計(jì)檢查風(fēng)險(xiǎn)而言，績效審計(jì)一般需要內(nèi)審人員在績效評價(jià)、績效歸因和績效建議三個方面作出判斷，每一方面都有審計(jì)判斷失誤的可能性，由此形成最終的績效審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。尤其是內(nèi)審人員錯誤地選擇和執(zhí)行設(shè)計(jì)程序與方法的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)及主觀的職業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)，是績效審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的主要因素。其風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為損失更為嚴(yán)重，表現(xiàn)更為多樣，成因更為復(fù)雜，控制更為艱巨。

（八）審計(jì)主體有限的審計(jì)能力所能達(dá)到的水平不能滿足績效審計(jì)的需求。由于基層央行內(nèi)審組織管理、內(nèi)審人力資源、內(nèi)審人員素質(zhì)、審計(jì)技術(shù)、審計(jì)時間限制以及審計(jì)經(jīng)費(fèi)等多方面原因，限制了內(nèi)審能力滿足績效審計(jì)需求程度。但從現(xiàn)狀看，當(dāng)前體制下的央行內(nèi)審工作實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，即業(yè)務(wù)受上級行內(nèi)審部門指導(dǎo)和行政上受本行行長領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)審監(jiān)督職能弱化和地位弱化。加之，內(nèi)審人力資源緊缺、缺乏復(fù)合型人才。截止2011年底，武漢分行及轄地（市）中心支行，內(nèi)審人員占全行人員總數(shù)3.5%，且現(xiàn)有的內(nèi)審人員呈老齡化、知識結(jié)構(gòu)單一化趨勢，短缺現(xiàn)代管理技能和方法等。這些狀況與開展績效審計(jì)工作不相適應(yīng)。

三、加快基層央行內(nèi)部績效審計(jì)轉(zhuǎn)化為社會生產(chǎn)力的路徑

（一）更新審計(jì)理念，營造良好的績效審計(jì)環(huán)境。一是提高對績效審計(jì)認(rèn)識。利用通過內(nèi)網(wǎng)、會議、學(xué)習(xí)園地等載體，廣泛宣傳人民銀行所掌握的人力資源和國有資產(chǎn)，既然受托和受供于公眾，就要為公眾服好務(wù)，各項(xiàng)工作要經(jīng)得起績效審計(jì)的推敲，樹立績效意識，使大家理解和接受績效審計(jì)，實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)主體和客體由原來的對立面轉(zhuǎn)變?yōu)槔婀餐w，并主動利用好績效審計(jì)成果，營造良好的績效審計(jì)外部氛圍。從而解決績效審計(jì)動力不足問題。二是基層央行內(nèi)審工作要大膽創(chuàng)新審計(jì)理念，將“查問題、追責(zé)任”的監(jiān)督觀念轉(zhuǎn)變到“提建議、找措施、促增值”的服務(wù)觀念上來，以績效審計(jì)為抓手，致力于提高資金和公共資源的使用效益、效率和效果，把是否有利于促進(jìn)科學(xué)發(fā)展和有效增值作為審計(jì)查找問題的重要標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升內(nèi)審工作的層次和水平。

（二）構(gòu)建績效審計(jì)機(jī)制，使績效審計(jì)常規(guī)化。人總行盡快統(tǒng)一制定下發(fā)《中國人民銀行績效審計(jì)準(zhǔn)則》，明確績效審計(jì)的目標(biāo)任務(wù)、操作規(guī)程、方式方法、標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)辦法和審計(jì)成果運(yùn)用以及審計(jì)質(zhì)量控制的規(guī)范；明確審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的審計(jì)質(zhì)量責(zé)任、行為道德準(zhǔn)則，對恪守職業(yè)道德規(guī)范且又突出貢獻(xiàn)的審計(jì)人員的獎勵辦法；明確績效評價(jià)結(jié)果與薪酬和晉升條件和程序等。從制度上保障績效審計(jì)深入發(fā)展，規(guī)范績效審計(jì)行為。

（三）努力探索和建立績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，為開展績效審計(jì)提供必備條件。完善的基層央行績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)體系是績效審計(jì)的生命力保障。一是績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)圍繞機(jī)制效率、政策效用、管理效能、工作成效、資金效益、資產(chǎn)安全、資源節(jié)約的履職情況來制定。

二是逐步建立具有層次性、可控性、動態(tài)性、指導(dǎo)性以及體現(xiàn)績效狀況、努力程度科學(xué)的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。

（四）堅(jiān)持以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向績效審計(jì)，規(guī)避和降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在開展履行職責(zé)審計(jì)時，要打破現(xiàn)有的逐項(xiàng)查對的賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)模式和內(nèi)控評價(jià)為基礎(chǔ)的制度導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式，轉(zhuǎn)向以業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估為審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理重點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)。一是開展績效審計(jì)證據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)評估。從被審計(jì)單位的整體層面的目標(biāo)、戰(zhàn)略分析入手，對所處的區(qū)域環(huán)境、條件到管理機(jī)制等構(gòu)成控制要素以及影響績效的內(nèi)外各個方面，獲取對識別績效審計(jì)證據(jù)有用的信息，充分識別內(nèi)部、外部風(fēng)險(xiǎn)，找出風(fēng)險(xiǎn)要素來源。運(yùn)用多種分析法，計(jì)算出這些風(fēng)險(xiǎn)源在整體信息風(fēng)險(xiǎn)體系中的權(quán)重，使審計(jì)過程所搜集到的證據(jù)、信息，能夠構(gòu)成對審計(jì)意見合理的保證。二是開展風(fēng)險(xiǎn)分析和應(yīng)對。了解業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率及嚴(yán)重程度，確定績效檢查風(fēng)險(xiǎn)的期望水平，以業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)，并進(jìn)而控制審計(jì)人員的自身可能產(chǎn)生的績效檢查風(fēng)險(xiǎn)，從而降低整體績效風(fēng)險(xiǎn)。三是有效利用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的反饋功能。指出業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理過程中的不足，提出風(fēng)險(xiǎn)管理的有效措施，幫助被審計(jì)單位提升風(fēng)險(xiǎn)管理水平。四是幫助被審計(jì)單位完善記錄和信息控制制度。確保被審計(jì)單位能生成充分性、相關(guān)性、可靠性、適當(dāng)性的績效信息，盡量規(guī)避和減少績效審計(jì)證據(jù)的固有風(fēng)險(xiǎn)和控制風(fēng)險(xiǎn)。

（五）創(chuàng)新審計(jì)方式和手段，提高內(nèi)審工作質(zhì)效?？茖W(xué)的審計(jì)模式離不開科學(xué)的審計(jì)方法，不斷探索人民銀行績效審計(jì)的方式方法。一是廣泛的運(yùn)用審閱法、詢問與調(diào)查法、現(xiàn)場觀察法、座談會法、案例研究法，收集和分析審計(jì)證據(jù)。二是充分運(yùn)用比較分析法、趨勢分析法、因素分析法、線性規(guī)劃法、網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃法、經(jīng)濟(jì)增加值評估法等，進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目冃Ρ确治鲈u估。三是注重績效審計(jì)軟件開發(fā)和應(yīng)用。根據(jù)人民銀行業(yè)務(wù)特點(diǎn)開發(fā)內(nèi)部績效審計(jì)應(yīng)用軟件，并且積極提倡推廣應(yīng)用，提高內(nèi)審工作效率。四是搭建動態(tài)的審計(jì)信息系統(tǒng)。暢通日常化的溝通渠道，將詢問、會談、調(diào)查、征求意見等口頭溝通與溝通問卷調(diào)查等書面溝通協(xié)調(diào)有機(jī)結(jié)合，將風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向績效審計(jì)與非現(xiàn)場審計(jì)融合。

（六）創(chuàng)新審計(jì)成果的運(yùn)用機(jī)制，促進(jìn)績效審計(jì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)社會生產(chǎn)力。 高度重視績效審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化和運(yùn)用。 一是建立績效審計(jì)成果運(yùn)用工作機(jī)制。實(shí)行“專報(bào)”和“公開”相結(jié)合的制度。針對被審計(jì)對象在資金使用、資源配置、資產(chǎn)管理、內(nèi)部運(yùn)作方面存在問題，以《審計(jì)專報(bào)》向行領(lǐng)導(dǎo)快報(bào)信息，全方位、多層次轉(zhuǎn)化審計(jì)成果。通過完善落實(shí)審計(jì)成果運(yùn)用工作機(jī)制，促進(jìn)基層央行績效管理水平的提高。二是強(qiáng)化后續(xù)跟蹤審計(jì)。確認(rèn)已經(jīng)采取的糾正行為是否與預(yù)期相符，同時評價(jià)績效審計(jì)項(xiàng)目自身的質(zhì)量，量化審計(jì)人員的審計(jì)責(zé)任，不斷提高績效審計(jì)質(zhì)量。三是建立以責(zé)任追究為主體的績效審計(jì)獎懲機(jī)制。通過績效審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化和績效審計(jì)獎懲機(jī)制的落實(shí)，充分調(diào)動被審計(jì)對象績效管理的積極性，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。

（七）強(qiáng)化內(nèi)審人員隊(duì)伍建設(shè)，提高績效審計(jì)對和諧基層央行建設(shè)的效能。內(nèi)審人員是內(nèi)審轉(zhuǎn)型成敗最重要的因素。一是加快人才培訓(xùn)，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。選拔、調(diào)整和充實(shí)內(nèi)審人員；注重后續(xù)教育，鼓勵內(nèi)審人員參加國際注冊內(nèi)部審計(jì)師（CIA）培訓(xùn)和考試。逐步建立一支專家型、職業(yè)化的現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍，使審計(jì)人員具有高超的溝通技巧，能夠掌握財(cái)會、審計(jì)、金融和計(jì)算機(jī)等方面的專業(yè)知識，熟練運(yùn)用審計(jì)技能，融會貫通相關(guān)管理知識，具備收集掌握分析各類信息能力和敏銳的分析判斷能力以及良好職業(yè)道德素養(yǎng)。提高強(qiáng)化內(nèi)審人員的行為管理，規(guī)避和減少、績效證據(jù)和績效評價(jià)、歸因、建議風(fēng)險(xiǎn)。 二是建立績效審計(jì)專家咨詢和聯(lián)系會議制度。根據(jù)開展績效審計(jì)實(shí)際工作所需的專業(yè)要求，聘請具有專業(yè)特長和技能外部或內(nèi)部人員參加審計(jì)業(yè)務(wù)或者提供技術(shù)支持，滿足開展基層央行績效審計(jì)能力需求，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。參考文獻(xiàn)：1. 趙保卿：《績效審計(jì)理論與實(shí)務(wù)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2009年7月第1版第2次印刷。2、秦榮生、姚德超：《內(nèi)控控制與審計(jì)》，中信出版社，2008年6月第1次印刷。3、王一鳴、鄢莉莉：《風(fēng)險(xiǎn)管理科目》——中國銀行業(yè)從業(yè)人員資格認(rèn)證考試指導(dǎo)用書，中國發(fā)展出版社2008年9月第1次印刷。 4、余中福：《風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向企業(yè)績效審計(jì)》中國水利水電出版社，2009年10月第1版第1次印刷。