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    完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度芻議

    2012-12-31 00:00:00官華平林振怡
    金融經(jīng)濟(jì) 2012年9期

    摘要:自2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)工作開展以來,獲得農(nóng)民的歡迎和肯定,但也存在一定不足。本文指出了新農(nóng)保的一些問題,并從國外幾種農(nóng)村養(yǎng)老保險模式出發(fā),探討其成功之處,結(jié)合我國具體情況,找出其可供借鑒之處,為推進(jìn)我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善提出一些建設(shè)性意見和建議。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)村養(yǎng)老保險 政策建議 國外經(jīng)驗

    一、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險概況

    中國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會,養(yǎng)老問題是一個大的社會問題。由于我國經(jīng)濟(jì)二元體制,城鎮(zhèn)居民在上世紀(jì)末期已經(jīng)開始建立養(yǎng)老保險制度,而在人口占多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)一直缺乏完善的養(yǎng)老保險制度。國外發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家建立完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,并提供一定政府財政補(bǔ)貼。另外,大量年輕農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移,使得農(nóng)村養(yǎng)老問題日益嚴(yán)重。中國農(nóng)村養(yǎng)老保險問題迫在眉睫,這才加速探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。我國在2009年開始全國范圍內(nèi)試點(diǎn)展開新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(以下簡稱新農(nóng)保),新農(nóng)保堅持“?;尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則。探索建立個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度,實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合,與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套,保障農(nóng)村居民老年基本生活。新農(nóng)?;鹩蓚€人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費(fèi)。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次,地方可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。參保人自主選擇檔次繳費(fèi),多繳多得。國家依據(jù)農(nóng)村居民人均純收入增長等情況適時調(diào)整繳費(fèi)檔次。養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn),對于長期繳費(fèi)的農(nóng)村居民,可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金,提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶全部儲存額除以139(與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)相同)。參保人死亡,個人賬戶中的資金余額,除政府補(bǔ)貼外,可以依法繼承;政府補(bǔ)貼余額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。

    二、新農(nóng)保實踐-以廣州從化市為例

    廣東省從化市作為廣東省第二批新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作試點(diǎn),自2010年10月開始,在廣東省、廣州市的大力支持下,大力推進(jìn)新農(nóng)保工作,取得了良好的成績。截至2011年6月30日,從化市16周歲以上農(nóng)村居民參保人數(shù)達(dá)25.11萬、覆蓋率達(dá)74%,而35周歲以上覆蓋率達(dá)100%,實現(xiàn)了新農(nóng)?!皬V覆蓋”、“全覆蓋”的目標(biāo)。至2011年5月止,從化市已向4.6萬名60周歲以上農(nóng)村居民發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金3618.89萬元。據(jù)統(tǒng)計,從化市參保農(nóng)民平均養(yǎng)老金待遇達(dá)637元/月,最高達(dá)1106元/月,每人每年養(yǎng)老金收入1560-13512元,進(jìn)一步提高了廣大參保農(nóng)村居民養(yǎng)老防老的生活保障水平,解除農(nóng)村居民的后顧之憂 。從化市鰲頭鎮(zhèn)一位72歲的村民自2010年11月開始繳交農(nóng)保費(fèi),按新農(nóng)保的第七檔每月交130元,另外集體補(bǔ)助60元,政府補(bǔ)助70元。他在2011年1月就可領(lǐng)取到1108元養(yǎng)老金,每年養(yǎng)老金的收入達(dá)到1.3萬多元。從化市新農(nóng)保試點(diǎn)取得了成功,首先解決了農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂,改變了傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老模式;其次,能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展;最后縮小城鄉(xiāng)差距,實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。目前僅僅是試點(diǎn)工作,當(dāng)養(yǎng)老保險全面推廣時,并不是所有地區(qū)都有如此優(yōu)越的條件能夠得到上級市與省的大力支持。因此,如何在條件相對比較差的地區(qū)順利推廣和完善新農(nóng)保是我們亟待解決的問題。

    三、我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在問題分析

    農(nóng)民的養(yǎng)老方式從延續(xù)幾千年的家庭養(yǎng)老,到舊農(nóng)保完全積累的個人賬戶制,再到現(xiàn)在新農(nóng)保國家財政全額提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金,這很大地減輕了農(nóng)民養(yǎng)老中由于實行計劃生育(家庭規(guī)模減?。淼募彝サ呢?fù)擔(dān)的增加。由此可見國家對于提高農(nóng)民生活水平的重視。然而我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在不少問題:

    3.1保障水平較低

    我國現(xiàn)行農(nóng)?;鹩蓚€人繳費(fèi)目前分每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次。若按月繳費(fèi),則每月僅需8.4元、16.7元、25元、33.4元、41.7元。根據(jù)統(tǒng)計局的調(diào)查,2011年內(nèi)地農(nóng)村居民人均純收入有近七千元。由此可見,現(xiàn)行的個人繳費(fèi)各檔次占農(nóng)民的收入的比重最低僅百分之一點(diǎn)五,最高不足百分之七點(diǎn)二。雖然地方可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r增減檔次,但設(shè)置的門檻過低,部分農(nóng)村居民會因意識不到新農(nóng)保對于養(yǎng)老的保障作用而選擇低檔次的標(biāo)準(zhǔn),妄圖以最少代價獲取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這樣一來,農(nóng)民就享受不到更高的保障水平,給家庭較大的負(fù)擔(dān)。近年來國內(nèi)物價急劇上升,未來很可能會有一個更高的物價水平,僅靠國家財政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金及政府的補(bǔ)貼,不一定能夠保障基本的生活需求。

    3.2基金縣級統(tǒng)籌,層次低

    新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)工作以縣為單位開始,由縣級政府部門制定具體實施方案,統(tǒng)一統(tǒng)籌資金及管理。這種安排具有一定的靈活性,由地方根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r開展試點(diǎn)工作,因地制宜,更加適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民需求。但是也存在一些不足,一是行政成本高,新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度剛開始試點(diǎn),還在宣傳推廣階段,農(nóng)民參保率并不是很高。以縣為單位進(jìn)行統(tǒng)籌,每個縣都要組成一個機(jī)構(gòu),浪費(fèi)大量的人力物力財力,消耗數(shù)量眾多的行政經(jīng)費(fèi)。二是基本保值問題。某些縣的農(nóng)民參保率過低,基金形不成規(guī)模,很難實現(xiàn)基金增值保值。因此,建議以省為單位統(tǒng)籌資金及管理,后者像城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險一樣實行市級統(tǒng)籌,縣、鎮(zhèn)、村都只需設(shè)立一個簡單的代理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)收繳保費(fèi),支付養(yǎng)老金及提供地方情報等簡單工作。這樣能夠大大節(jié)約行政經(jīng)費(fèi),而形成了規(guī)模的養(yǎng)老基金,交由專業(yè)投資工資管理,實現(xiàn)基金保值增值。

    3.3一次性繳費(fèi),靈活性不足

    新農(nóng)保指導(dǎo)意見要求每年一次性繳費(fèi),然而有些農(nóng)民不一定能一次性拿出足夠的錢去繳費(fèi),這很有可能導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)民因流動性不足而選擇了最低檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)居民每個月的消費(fèi)內(nèi)容差別不大,而農(nóng)民消費(fèi)習(xí)性與城鎮(zhèn)居民不同,農(nóng)作物成熟就決定了農(nóng)民的獲得收入的時間,農(nóng)作物的種植季節(jié)也決定了農(nóng)民產(chǎn)生大數(shù)額支出的時間。應(yīng)充分考慮農(nóng)民的消費(fèi)習(xí)性,選擇當(dāng)?shù)剞r(nóng)民獲得收入而未產(chǎn)生大數(shù)額支出的時間收繳保費(fèi)。因此應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物一年收獲幾季,分期繳費(fèi),甚至按月繳費(fèi),減少收繳保費(fèi)對農(nóng)民正常生活的影響,如此才能更好地開展新農(nóng)保工作。

    3.4基層管理能力較弱,集體補(bǔ)助水平低

    新型農(nóng)村養(yǎng)老保險管理平臺的建設(shè)長期滯后,不僅人員編制缺位、資金投入不足、管理設(shè)施落后,而且管理人員業(yè)務(wù)能力、政策水平嚴(yán)重不適應(yīng),信息平臺嚴(yán)重滯后。要想新農(nóng)保達(dá)到更高的覆蓋率,順利推進(jìn)新農(nóng)保工作,達(dá)到預(yù)期政策效果,則新農(nóng)保制度推進(jìn)過程中加快管理平臺的構(gòu)建和提升管理能力是必然得要求。新農(nóng)保資金籌集由國家、集體、個人三方合理分擔(dān),因此,集體補(bǔ)助是農(nóng)村養(yǎng)老保險的重要資金來運(yùn)。要使新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在我國發(fā)展相對落后的農(nóng)村推廣開來,不僅要從國情出發(fā),合理設(shè)計國家補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),還要求集體補(bǔ)貼的及時到位。這樣才能提高保障水平。

    四、國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)驗與借鑒

    農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是社會保障制度中的重要一環(huán),國外發(fā)達(dá)國家起步早,在其擁有了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)后就開始探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。發(fā)達(dá)國家比我國積累了更多的經(jīng)驗,值得我國借鑒。德國是最早建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系的國家,而法國擁有著完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系,日本的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系建立比較晚,但是卻也取得了不錯的成就。

    4.1德國農(nóng)村養(yǎng)保老險制度

    德國是最早建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系的國家,從1886年5月《關(guān)于農(nóng)業(yè)企業(yè)中被雇傭人員工傷事故保險法》的公布和生效到現(xiàn)在,經(jīng)過一個多世紀(jì)的探索,其農(nóng)村社會保障體系已經(jīng)非常完善了。德國農(nóng)村養(yǎng)老保險是針對農(nóng)場主這一職業(yè)群體設(shè)立的,主要是給予投保的農(nóng)場主(包括其配偶),共同勞作的家屬以及遺屬出現(xiàn)年老時養(yǎng)老金形式的現(xiàn)金給付。大型農(nóng)業(yè)企業(yè)中被雇傭的員工不屬于農(nóng)村養(yǎng)老保險的范疇,而是投保于普通的工人或職員法定養(yǎng)老保險。德國農(nóng)村養(yǎng)老保險實行現(xiàn)收現(xiàn)付制,資金部分來源于投保人繳納的保費(fèi),大部分來自于聯(lián)邦政府資金。德國農(nóng)村養(yǎng)老保險中的養(yǎng)老金給付是以農(nóng)場主移交農(nóng)場為前提的。在2001年保險費(fèi)為346馬克,而養(yǎng)老金為每月929馬克。

    4.2法國農(nóng)村社會保險制度

    法國的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度是1952年才建立起來的,法國農(nóng)村社會保險覆蓋范圍廣,保險基金累積高,因此法國農(nóng)民完全能夠應(yīng)付養(yǎng)老、殘疾等問題。大約一半的保險金來自于政府資助。法國農(nóng)民的社會保險有三個特點(diǎn):第一,它是一項綜合性的社會保險制度,不僅包括養(yǎng)老保險,還包括醫(yī)療、工傷、生育保險,不僅有基本保險項目,還有補(bǔ)充保險項目;第二,農(nóng)民社會保險項目是在互助基礎(chǔ)上發(fā)展起來的,在歷史上與工會組織存在著緊密聯(lián)系;第三,跟德國不同,法國農(nóng)村社會保險制度不僅包括農(nóng)場主,還包括農(nóng)場工人。2005年,有135萬人領(lǐng)取退休金,其中,農(nóng)場主約63萬人,農(nóng)業(yè)工人約72萬人。

    4.3日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

    日本政府致力于建立多層次,多類別的社會養(yǎng)老保險體系。日本農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行的是雙層結(jié)構(gòu)年金制。第一層國民年金制(基礎(chǔ)年金),1959年日本制定《國民年金法》要求全國20歲以上60歲以下所有日本居民都必須參加。第二層包括農(nóng)民年金、國民養(yǎng)老金基金和共濟(jì)基金。農(nóng)民年金制度是國民年金制度的重要補(bǔ)充,于1971年實施。在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上辦理,是屬于農(nóng)民的附加年金,目標(biāo)在于穩(wěn)定農(nóng)民老年生活的前提下,提高福利水平;國民養(yǎng)老基金制度于1991年實施,農(nóng)民可以自愿參加,在繳納“附加保險費(fèi)”后可以獲得“附加養(yǎng)老金”;共濟(jì)保險屬于民間互助組織,不屬于贏利性質(zhì),但很多地區(qū)都有這類組織。

    五、國外經(jīng)驗借鑒及政策啟示

    5.1加快新農(nóng)保立法進(jìn)程

    無論是德國,法國還是日本,在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中都建立在一套完整的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律體系之上。在以法律形式明確規(guī)定了參保范圍,參保條件,繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及支付標(biāo)準(zhǔn),對農(nóng)村養(yǎng)老保險工作起到重要的支撐和保障作用。目前,我國農(nóng)村養(yǎng)老保險立法工作比較滯后,無論是中央還是地方都沒有相關(guān)的法律法規(guī)出臺,這導(dǎo)致部分地方政府對此項工作不夠重視,拖慢了新農(nóng)保的推廣速度。同時也導(dǎo)致新農(nóng)保工作無法可依,無章可循;使基金管理缺乏必要的約束,存在一定風(fēng)險。另一方面,我國部分農(nóng)民由于受教育水平不高,堅守傳統(tǒng)觀念,對于養(yǎng)老保險意識不強(qiáng);為了保證養(yǎng)老保險的覆蓋面,應(yīng)該在推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的過程中帶有一定的強(qiáng)制性。通過法律法規(guī)的強(qiáng)制性保證新農(nóng)保的實施,給全部農(nóng)民帶來實惠和保障。法律法規(guī)的強(qiáng)制性也可起到對地方政府的鞭笞和約束作用。因此,我國應(yīng)該盡快出臺農(nóng)村養(yǎng)老相關(guān)法律法規(guī)。

    5.2商業(yè)保險參與基金管理

    《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中明確指出,“試點(diǎn)地區(qū)要按照精簡效能原則,整合現(xiàn)有農(nóng)村社會服務(wù)資源,加強(qiáng)新農(nóng)保經(jīng)辦能力建設(shè),運(yùn)用現(xiàn)代管理方式和政府購買服務(wù)方式,降低行政成本,提高工作效率。”這就為商業(yè)保險機(jī)構(gòu)參與到新農(nóng)保試點(diǎn)工作中提供了重要政策依據(jù)。同時,在很多地區(qū)已實施的政策性農(nóng)業(yè)保險中,具體辦理業(yè)務(wù)的就是商業(yè)性保險公司,這也為商業(yè)公司協(xié)辦農(nóng)村養(yǎng)老保險提供了經(jīng)驗。試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)本地實際情況,按照政策業(yè)務(wù)市場運(yùn)作的方式,挑選合適的保險機(jī)構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)。政府與保險公司制定制度,做好工作分工,以切實降低建立健全新農(nóng)保制度的行政成本,讓農(nóng)民享受更為優(yōu)質(zhì)的社會養(yǎng)老保險服務(wù)。

    5.3建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系

    據(jù)專家測算,當(dāng)養(yǎng)老金替代率(勞動者退休時的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率)低于50%的時候,老年的生活將會變得困難。我國還是發(fā)展中國家,從人均來看整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高;另外,地區(qū)間經(jīng)濟(jì)水平差異較大,農(nóng)村地區(qū)更是千差萬別。我國短期內(nèi)建立一種保障水平較高的社會養(yǎng)老保險制度是不可能的。因此,國家只有在保障農(nóng)村居民基本生活的基礎(chǔ)上,構(gòu)建以新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、家庭和個人養(yǎng)老為第一層次;商業(yè)保險、土地養(yǎng)老、社會福利、社會救助等為第二層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系,以更好地保障和提高農(nóng)村老年居民的生活。

    5.4建立惠農(nóng)工作平臺,做好新農(nóng)保與其他政策的協(xié)調(diào)

    近幾年,黨中央對于農(nóng)村工作高度重視,中央政府出臺了很多惠農(nóng)政策,比如:取消農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)、農(nóng)技補(bǔ)貼、新合作醫(yī)療等。在基層調(diào)研時,工作人員反映,這些政策手續(xù)很繁瑣,每項政策都要建立相應(yīng)的臺賬,在處理具體事務(wù)時工作量很大。因此,建議建立統(tǒng)一的惠農(nóng)政策平臺,以家庭或者農(nóng)戶為單位建立信息庫,既方便工作人員高效處理日常事物,又允許農(nóng)戶對相關(guān)政策落實情況跟蹤查詢,提高工作效率和工作質(zhì)量。另外,在試點(diǎn)期間,各地實施方案不盡相同,要將成功經(jīng)驗向其他地區(qū)推廣,也需要將信息進(jìn)行整合。所以,要盡早建立全國統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng),在試點(diǎn)的期間就完成信息的整合。

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