完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度芻議

摘要：自2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)工作開展以來，獲得農(nóng)民的歡迎和肯定，但也存在一定不足。本文指出了新農(nóng)保的一些問題，并從國外幾種農(nóng)村養(yǎng)老保險模式出發(fā)，探討其成功之處，結(jié)合我國具體情況，找出其可供借鑒之處，為推進(jìn)我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善提出一些建設(shè)性意見和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險 政策建議 國外經(jīng)驗

一、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險概況

中國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會，養(yǎng)老問題是一個大的社會問題。由于我國經(jīng)濟(jì)二元體制，城鎮(zhèn)居民在上世紀(jì)末期已經(jīng)開始建立養(yǎng)老保險制度，而在人口占多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)一直缺乏完善的養(yǎng)老保險制度。國外發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家建立完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，并提供一定政府財政補(bǔ)貼。另外，大量年輕農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)村養(yǎng)老問題日益嚴(yán)重。中國農(nóng)村養(yǎng)老保險問題迫在眉睫，這才加速探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。我國在2009年開始全國范圍內(nèi)試點(diǎn)展開新型農(nóng)村養(yǎng)老保險（以下簡稱新農(nóng)保），新農(nóng)保堅持“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則。探索建立個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。新農(nóng)?；鹩蓚€人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費(fèi)。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得。國家依據(jù)農(nóng)村居民人均純收入增長等情況適時調(diào)整繳費(fèi)檔次。養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對于長期繳費(fèi)的農(nóng)村居民，可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶全部儲存額除以139（與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)相同）。參保人死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補(bǔ)貼外，可以依法繼承；政府補(bǔ)貼余額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。

二、新農(nóng)保實踐-以廣州從化市為例

廣東省從化市作為廣東省第二批新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作試點(diǎn)，自2010年10月開始，在廣東省、廣州市的大力支持下，大力推進(jìn)新農(nóng)保工作，取得了良好的成績。截至2011年6月30日，從化市16周歲以上農(nóng)村居民參保人數(shù)達(dá)25.11萬、覆蓋率達(dá)74%，而35周歲以上覆蓋率達(dá)100%，實現(xiàn)了新農(nóng)?！皬V覆蓋”、“全覆蓋”的目標(biāo)。至2011年5月止，從化市已向4.6萬名60周歲以上農(nóng)村居民發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金3618.89萬元。據(jù)統(tǒng)計，從化市參保農(nóng)民平均養(yǎng)老金待遇達(dá)637元/月，最高達(dá)1106元/月，每人每年養(yǎng)老金收入1560-13512元，進(jìn)一步提高了廣大參保農(nóng)村居民養(yǎng)老防老的生活保障水平，解除農(nóng)村居民的后顧之憂 。從化市鰲頭鎮(zhèn)一位72歲的村民自2010年11月開始繳交農(nóng)保費(fèi)，按新農(nóng)保的第七檔每月交130元，另外集體補(bǔ)助60元，政府補(bǔ)助70元。他在2011年1月就可領(lǐng)取到1108元養(yǎng)老金，每年養(yǎng)老金的收入達(dá)到1.3萬多元。從化市新農(nóng)保試點(diǎn)取得了成功，首先解決了農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂，改變了傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老模式；其次，能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；最后縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。目前僅僅是試點(diǎn)工作，當(dāng)養(yǎng)老保險全面推廣時，并不是所有地區(qū)都有如此優(yōu)越的條件能夠得到上級市與省的大力支持。因此，如何在條件相對比較差的地區(qū)順利推廣和完善新農(nóng)保是我們亟待解決的問題。

三、我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在問題分析

農(nóng)民的養(yǎng)老方式從延續(xù)幾千年的家庭養(yǎng)老，到舊農(nóng)保完全積累的個人賬戶制，再到現(xiàn)在新農(nóng)保國家財政全額提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這很大地減輕了農(nóng)民養(yǎng)老中由于實行計劃生育（家庭規(guī)模減?。淼募彝サ呢?fù)擔(dān)的增加。由此可見國家對于提高農(nóng)民生活水平的重視。然而我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在不少問題：

3.1保障水平較低

我國現(xiàn)行農(nóng)?；鹩蓚€人繳費(fèi)目前分每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次。若按月繳費(fèi)，則每月僅需8.4元、16.7元、25元、33.4元、41.7元。根據(jù)統(tǒng)計局的調(diào)查，2011年內(nèi)地農(nóng)村居民人均純收入有近七千元。由此可見，現(xiàn)行的個人繳費(fèi)各檔次占農(nóng)民的收入的比重最低僅百分之一點(diǎn)五，最高不足百分之七點(diǎn)二。雖然地方可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r增減檔次，但設(shè)置的門檻過低，部分農(nóng)村居民會因意識不到新農(nóng)保對于養(yǎng)老的保障作用而選擇低檔次的標(biāo)準(zhǔn)，妄圖以最少代價獲取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這樣一來，農(nóng)民就享受不到更高的保障水平，給家庭較大的負(fù)擔(dān)。近年來國內(nèi)物價急劇上升，未來很可能會有一個更高的物價水平，僅靠國家財政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金及政府的補(bǔ)貼，不一定能夠保障基本的生活需求。

3.2基金縣級統(tǒng)籌，層次低

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)工作以縣為單位開始，由縣級政府部門制定具體實施方案，統(tǒng)一統(tǒng)籌資金及管理。這種安排具有一定的靈活性，由地方根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r開展試點(diǎn)工作，因地制宜，更加適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民需求。但是也存在一些不足，一是行政成本高，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度剛開始試點(diǎn)，還在宣傳推廣階段，農(nóng)民參保率并不是很高。以縣為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，每個縣都要組成一個機(jī)構(gòu)，浪費(fèi)大量的人力物力財力，消耗數(shù)量眾多的行政經(jīng)費(fèi)。二是基本保值問題。某些縣的農(nóng)民參保率過低，基金形不成規(guī)模，很難實現(xiàn)基金增值保值。因此，建議以省為單位統(tǒng)籌資金及管理，后者像城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險一樣實行市級統(tǒng)籌，縣、鎮(zhèn)、村都只需設(shè)立一個簡單的代理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收繳保費(fèi)，支付養(yǎng)老金及提供地方情報等簡單工作。這樣能夠大大節(jié)約行政經(jīng)費(fèi)，而形成了規(guī)模的養(yǎng)老基金，交由專業(yè)投資工資管理，實現(xiàn)基金保值增值。

3.3一次性繳費(fèi)，靈活性不足

新農(nóng)保指導(dǎo)意見要求每年一次性繳費(fèi)，然而有些農(nóng)民不一定能一次性拿出足夠的錢去繳費(fèi)，這很有可能導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)民因流動性不足而選擇了最低檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)居民每個月的消費(fèi)內(nèi)容差別不大，而農(nóng)民消費(fèi)習(xí)性與城鎮(zhèn)居民不同，農(nóng)作物成熟就決定了農(nóng)民的獲得收入的時間，農(nóng)作物的種植季節(jié)也決定了農(nóng)民產(chǎn)生大數(shù)額支出的時間。應(yīng)充分考慮農(nóng)民的消費(fèi)習(xí)性，選擇當(dāng)?shù)剞r(nóng)民獲得收入而未產(chǎn)生大數(shù)額支出的時間收繳保費(fèi)。因此應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物一年收獲幾季，分期繳費(fèi)，甚至按月繳費(fèi)，減少收繳保費(fèi)對農(nóng)民正常生活的影響，如此才能更好地開展新農(nóng)保工作。

3.4基層管理能力較弱，集體補(bǔ)助水平低

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險管理平臺的建設(shè)長期滯后，不僅人員編制缺位、資金投入不足、管理設(shè)施落后，而且管理人員業(yè)務(wù)能力、政策水平嚴(yán)重不適應(yīng)，信息平臺嚴(yán)重滯后。要想新農(nóng)保達(dá)到更高的覆蓋率，順利推進(jìn)新農(nóng)保工作，達(dá)到預(yù)期政策效果，則新農(nóng)保制度推進(jìn)過程中加快管理平臺的構(gòu)建和提升管理能力是必然得要求。新農(nóng)保資金籌集由國家、集體、個人三方合理分擔(dān)，因此，集體補(bǔ)助是農(nóng)村養(yǎng)老保險的重要資金來運(yùn)。要使新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在我國發(fā)展相對落后的農(nóng)村推廣開來，不僅要從國情出發(fā)，合理設(shè)計國家補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，還要求集體補(bǔ)貼的及時到位。這樣才能提高保障水平。

四、國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)驗與借鑒

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是社會保障制度中的重要一環(huán)，國外發(fā)達(dá)國家起步早，在其擁有了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)后就開始探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。發(fā)達(dá)國家比我國積累了更多的經(jīng)驗，值得我國借鑒。德國是最早建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系的國家，而法國擁有著完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系，日本的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系建立比較晚，但是卻也取得了不錯的成就。

4.1德國農(nóng)村養(yǎng)保老險制度

德國是最早建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系的國家，從1886年5月《關(guān)于農(nóng)業(yè)企業(yè)中被雇傭人員工傷事故保險法》的公布和生效到現(xiàn)在，經(jīng)過一個多世紀(jì)的探索，其農(nóng)村社會保障體系已經(jīng)非常完善了。德國農(nóng)村養(yǎng)老保險是針對農(nóng)場主這一職業(yè)群體設(shè)立的，主要是給予投保的農(nóng)場主（包括其配偶），共同勞作的家屬以及遺屬出現(xiàn)年老時養(yǎng)老金形式的現(xiàn)金給付。大型農(nóng)業(yè)企業(yè)中被雇傭的員工不屬于農(nóng)村養(yǎng)老保險的范疇，而是投保于普通的工人或職員法定養(yǎng)老保險。德國農(nóng)村養(yǎng)老保險實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，資金部分來源于投保人繳納的保費(fèi)，大部分來自于聯(lián)邦政府資金。德國農(nóng)村養(yǎng)老保險中的養(yǎng)老金給付是以農(nóng)場主移交農(nóng)場為前提的。在2001年保險費(fèi)為346馬克，而養(yǎng)老金為每月929馬克。

4.2法國農(nóng)村社會保險制度

法國的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度是1952年才建立起來的，法國農(nóng)村社會保險覆蓋范圍廣，保險基金累積高，因此法國農(nóng)民完全能夠應(yīng)付養(yǎng)老、殘疾等問題。大約一半的保險金來自于政府資助。法國農(nóng)民的社會保險有三個特點(diǎn)：第一，它是一項綜合性的社會保險制度，不僅包括養(yǎng)老保險，還包括醫(yī)療、工傷、生育保險，不僅有基本保險項目，還有補(bǔ)充保險項目；第二，農(nóng)民社會保險項目是在互助基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，在歷史上與工會組織存在著緊密聯(lián)系；第三，跟德國不同，法國農(nóng)村社會保險制度不僅包括農(nóng)場主，還包括農(nóng)場工人。2005年，有135萬人領(lǐng)取退休金，其中，農(nóng)場主約63萬人，農(nóng)業(yè)工人約72萬人。

4.3日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

日本政府致力于建立多層次，多類別的社會養(yǎng)老保險體系。日本農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行的是雙層結(jié)構(gòu)年金制。第一層國民年金制（基礎(chǔ)年金），1959年日本制定《國民年金法》要求全國20歲以上60歲以下所有日本居民都必須參加。第二層包括農(nóng)民年金、國民養(yǎng)老金基金和共濟(jì)基金。農(nóng)民年金制度是國民年金制度的重要補(bǔ)充，于1971年實施。在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上辦理，是屬于農(nóng)民的附加年金，目標(biāo)在于穩(wěn)定農(nóng)民老年生活的前提下，提高福利水平；國民養(yǎng)老基金制度于1991年實施，農(nóng)民可以自愿參加，在繳納“附加保險費(fèi)”后可以獲得“附加養(yǎng)老金”；共濟(jì)保險屬于民間互助組織，不屬于贏利性質(zhì)，但很多地區(qū)都有這類組織。

五、國外經(jīng)驗借鑒及政策啟示

5.1加快新農(nóng)保立法進(jìn)程

無論是德國，法國還是日本，在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中都建立在一套完整的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律體系之上。在以法律形式明確規(guī)定了參保范圍，參保條件，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及支付標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村養(yǎng)老保險工作起到重要的支撐和保障作用。目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險立法工作比較滯后，無論是中央還是地方都沒有相關(guān)的法律法規(guī)出臺，這導(dǎo)致部分地方政府對此項工作不夠重視，拖慢了新農(nóng)保的推廣速度。同時也導(dǎo)致新農(nóng)保工作無法可依，無章可循；使基金管理缺乏必要的約束，存在一定風(fēng)險。另一方面，我國部分農(nóng)民由于受教育水平不高，堅守傳統(tǒng)觀念，對于養(yǎng)老保險意識不強(qiáng)；為了保證養(yǎng)老保險的覆蓋面，應(yīng)該在推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的過程中帶有一定的強(qiáng)制性。通過法律法規(guī)的強(qiáng)制性保證新農(nóng)保的實施，給全部農(nóng)民帶來實惠和保障。法律法規(guī)的強(qiáng)制性也可起到對地方政府的鞭笞和約束作用。因此，我國應(yīng)該盡快出臺農(nóng)村養(yǎng)老相關(guān)法律法規(guī)。

5.2商業(yè)保險參與基金管理

《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中明確指出，“試點(diǎn)地區(qū)要按照精簡效能原則，整合現(xiàn)有農(nóng)村社會服務(wù)資源，加強(qiáng)新農(nóng)保經(jīng)辦能力建設(shè)，運(yùn)用現(xiàn)代管理方式和政府購買服務(wù)方式，降低行政成本，提高工作效率。”這就為商業(yè)保險機(jī)構(gòu)參與到新農(nóng)保試點(diǎn)工作中提供了重要政策依據(jù)。同時，在很多地區(qū)已實施的政策性農(nóng)業(yè)保險中，具體辦理業(yè)務(wù)的就是商業(yè)性保險公司，這也為商業(yè)公司協(xié)辦農(nóng)村養(yǎng)老保險提供了經(jīng)驗。試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)本地實際情況，按照政策業(yè)務(wù)市場運(yùn)作的方式，挑選合適的保險機(jī)構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)。政府與保險公司制定制度，做好工作分工，以切實降低建立健全新農(nóng)保制度的行政成本，讓農(nóng)民享受更為優(yōu)質(zhì)的社會養(yǎng)老保險服務(wù)。

5.3建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系

據(jù)專家測算，當(dāng)養(yǎng)老金替代率（勞動者退休時的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率）低于50%的時候，老年的生活將會變得困難。我國還是發(fā)展中國家，從人均來看整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高；另外，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)水平差異較大，農(nóng)村地區(qū)更是千差萬別。我國短期內(nèi)建立一種保障水平較高的社會養(yǎng)老保險制度是不可能的。因此，國家只有在保障農(nóng)村居民基本生活的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、家庭和個人養(yǎng)老為第一層次；商業(yè)保險、土地養(yǎng)老、社會福利、社會救助等為第二層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系，以更好地保障和提高農(nóng)村老年居民的生活。

5.4建立惠農(nóng)工作平臺，做好新農(nóng)保與其他政策的協(xié)調(diào)

近幾年，黨中央對于農(nóng)村工作高度重視，中央政府出臺了很多惠農(nóng)政策，比如：取消農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)、農(nóng)技補(bǔ)貼、新合作醫(yī)療等。在基層調(diào)研時，工作人員反映，這些政策手續(xù)很繁瑣，每項政策都要建立相應(yīng)的臺賬，在處理具體事務(wù)時工作量很大。因此，建議建立統(tǒng)一的惠農(nóng)政策平臺，以家庭或者農(nóng)戶為單位建立信息庫，既方便工作人員高效處理日常事物，又允許農(nóng)戶對相關(guān)政策落實情況跟蹤查詢，提高工作效率和工作質(zhì)量。另外，在試點(diǎn)期間，各地實施方案不盡相同，要將成功經(jīng)驗向其他地區(qū)推廣，也需要將信息進(jìn)行整合。所以，要盡早建立全國統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，在試點(diǎn)的期間就完成信息的整合。

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