中西方公共行政倫理比較分析

摘 要：近三十年來，中國社會正經(jīng)歷由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)、由人治國家向法治國家、特別是由等級身份性社會向公民社會的轉(zhuǎn)型。然而公共行政倫理轉(zhuǎn)型卻有所滯后，諸多社會矛盾直接拷問政府的公共行政倫理問題。從中西公共行政倫理的現(xiàn)狀入手，試圖以中西傳統(tǒng)核心觀念的分析為突破口，對由這些核心觀念而引發(fā)的中西方公共行政倫理建設(shè)的特點(diǎn)進(jìn)行比較，在中西傳統(tǒng)社會中探尋中國公共倫理缺失的深層原因并對轉(zhuǎn)型期中國如何加強(qiáng)公共行政倫理建設(shè)提出理性的建議。

關(guān)鍵詞：公共行政倫理；中國；西方

中圖分類號：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0224-02

一、中西公共行政倫理現(xiàn)狀

所謂公共行政倫理，指的是“在公共行政活動過程中，以實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值為目的而用來調(diào)節(jié)公共行政主體與公共行政客體之間特定公共行政關(guān)系的應(yīng)然性要求和倫理性規(guī)范”[1]，其實(shí)質(zhì)是處理“官”與“民”之間關(guān)系的倫理規(guī)范。當(dāng)前，世界各國日益重視公共行政倫理建設(shè)，因?yàn)楣残姓膫惱淼滦?、行政人員的道德水平直接影響到政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)、政治以及文化建設(shè)，并進(jìn)一步制約和影響社會建設(shè)和發(fā)展的方方面面。

西方的公共行政已有三十多年的歷史，“從最早期的法國政治家羅伯斯庇爾提出‘美德是政府的最高管束者’后來華盛頓倡導(dǎo)‘行或道德是民主政府之源’再到凱恩斯學(xué)說確立起‘德人政府’統(tǒng)觀，在調(diào)和階級沖突的原則下始終沒有滑離過倫理道德軌道”[2]。而在權(quán)力問題上，西方從不“侈談對人的信任”，而是倚重憲法的鎖鏈來約束行政官員的行為。建立在制度和法治之上，西方官民之間形成的是一種契約關(guān)系，“官”對“民”負(fù)責(zé)，以民為本。

而在中國，由于長期奉行重道德自律、輕制度外約的行政倫理教化模式，極大地制約了基本制度倫理優(yōu)勢的發(fā)揮，與此同時，對官員人性弱點(diǎn)正視不夠、制約不力而引發(fā)的倫理問題不斷加劇，官民矛盾進(jìn)一步惡化。而近三十年的“社會轉(zhuǎn)型期所帶來的規(guī)范‘真空’和追求財(cái)富正當(dāng)性的釋放，使中國公共行政官員更加陷于前所未有的行政倫理沖突或困惑之中”[3]。這幾年出現(xiàn)的暴力拆遷、官二代現(xiàn)象等現(xiàn)實(shí)問題直接拷問政府的公共行政倫理問題。

這些不得不引起我們的反思，那么中西公共行政倫理現(xiàn)狀差異背后的原因何在，本文試圖以中西傳統(tǒng)核心觀念的分析為突破口，對由這些核心觀念而引發(fā)的中西方公共行政倫理建設(shè)的特點(diǎn)進(jìn)行比較，在中西傳統(tǒng)社會中探尋中國公共倫理缺失的深層原因并對轉(zhuǎn)型期中國如何加強(qiáng)公共行政倫理建設(shè)提出理性的建議。

二、中西傳統(tǒng)公共行政倫理追溯

中國傳統(tǒng)公共行政倫理是植根于中國古代以農(nóng)耕為“本務(wù)”，以家庭為“單位”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的特殊的自然經(jīng)濟(jì)土壤之中的，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)長期占主導(dǎo)地位，商品經(jīng)濟(jì)很不發(fā)達(dá)，人們的生活圈相對集中，活動范圍較為固定，交往空間相對局限，人們形成以“血緣關(guān)系”為軸心的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，“血緣制下的氏族成員以一定的宗法上的身份出現(xiàn)，持有特定的稱謂和名分，在人之上有血親關(guān)系和‘禮’，人的行為是由‘禮’規(guī)范的”[4]，相應(yīng)也形成了與這種農(nóng)業(yè)性社會相適應(yīng)的以血緣人倫關(guān)系為基礎(chǔ)的宗法制度和倫理政治。血緣以及由此推展開去的私人關(guān)系和“面子”便成為中國行政倫理的重要組成部分，它是一種人情主義，而人情主義排斥公正、自由、平等的法治精神，其實(shí)質(zhì)就是以親緣等級為內(nèi)容的人治。

再者，“從西漢武帝的‘罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)’，力倡性善論，中經(jīng)魏晉南北朝時期的儒、佛、道三教的融合，至宋代理學(xué)產(chǎn)生，性善論成為中國人的普遍信仰”[5]。性善論強(qiáng)調(diào)人的本質(zhì)是善的，“只要不斷地進(jìn)行道德教育，不斷地進(jìn)行倫理規(guī)勸，就可使人性始終保持在‘至善’境界”[6]。此外，它也為“德治”的實(shí)施設(shè)計(jì)了一條“以德行仁”、“為仁由己，由己而人”的王道路徑，形成了“內(nèi)圣外王”的治國理念。這些觀念對人性表現(xiàn)出過于樂觀的自信，它們把社會調(diào)控的機(jī)制主要看做是人的仁心自覺與意志自律，認(rèn)為社會沒有必要設(shè)立防人之惡的各種規(guī)范，與其立法設(shè)刑，不如強(qiáng)化道德，從而忽視了制度建設(shè)的必要性，進(jìn)一步導(dǎo)致賢人政治，形成皇權(quán)與官吏崇拜，從而造就中國歷史上長期存在的人治傳統(tǒng)。

無論是血緣人倫關(guān)系基礎(chǔ)上的倫理政治還是對性本善的人性假設(shè)，事實(shí)上，中國的傳統(tǒng)公共倫理強(qiáng)調(diào)的都是一種仁政和禮治，是一種德治主義——以情理為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)“關(guān)系本位”的人情網(wǎng)絡(luò)而非法律上的公正平等性；以內(nèi)傾文化的挖掘?yàn)橹攸c(diǎn)，過于強(qiáng)調(diào)賢人政治，導(dǎo)致中國人長期以來對權(quán)力的崇拜，忽視了對最高權(quán)力進(jìn)行制度化、法制化的約束，權(quán)力信仰代替法律信仰；以親緣等級為內(nèi)容的人治抑制了契約意識的萌芽，“官本位”色彩濃厚，民眾缺乏個體的自我意識和獨(dú)立意識，尊卑有序的臣民意識阻礙了現(xiàn)代民主觀念的發(fā)展。

正是受中國這樣一種傳統(tǒng)公共倫理觀念的影響，現(xiàn)代的行政明顯缺乏法律規(guī)范和民主意識，“民本位”思想色彩黯淡，催生了很多社會問題。

與中國傳統(tǒng)行政倫理大相異趣，四通八達(dá)的海上便利交通條件，造就了西方較早商業(yè)貿(mào)易和發(fā)達(dá)的商品經(jīng)濟(jì)，受自由貿(mào)易、平等交換、互惠互利、尊重規(guī)則和慣例等市場精神的重要影響，人們崇尚個人的自由平等，崇尚民主和法治。與此同時，對于經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的計(jì)算及經(jīng)濟(jì)活動的安全性、可預(yù)測性關(guān)注，使人們更加感到法律是一種不可或缺的制度安排和技術(shù)設(shè)計(jì)，法律便成為人們的一種信仰，自然便產(chǎn)生了對自由、平等、權(quán)利及契約的法律保障意識，因此西方的傳統(tǒng)公共行政倫理是建立在法律的規(guī)范和契約關(guān)系之上的，公民與政府之間形成的是一種政治法律關(guān)系，而不是靠血緣的紐帶來維系的倫理關(guān)系。民主政治以個人為本位，以法律維護(hù)個人的權(quán)利和義務(wù)，而不為血緣、親緣情感所支配、誘導(dǎo)。

此外，西方文化傳統(tǒng)中對人性的認(rèn)識與中國傳統(tǒng)文化明顯不同，西方文化對人性的認(rèn)識基本上是性惡論的，他們認(rèn)為公權(quán)力的行使者在行使公權(quán)力的過程中必然也會暴露出其自身的“惡”性，正是對人性具有惡的一面有一種揮之不去的警覺，促使人們?nèi)ハ敕皆O(shè)法地完善各項(xiàng)法制，從外在約束人們的行為，讓人們受到他律。

總之，由商品經(jīng)濟(jì)建構(gòu)的契約意識和民主觀念以及基于性本惡人性假設(shè)上的法治觀念建構(gòu)了西方傳統(tǒng)行政倫理的基石，并由此衍生出法律制約權(quán)力，法律面前人人平等以及民本位思想等西方現(xiàn)代公共倫理的重要原則，是一種民主政治。

三、啟示與建議

通過對中西傳統(tǒng)公共倫理思想進(jìn)行對比我們可以發(fā)現(xiàn)，西方的民主政治及為政以法的思想對中國現(xiàn)代公共倫理建設(shè)具有很大的啟迪意義，然而西方的公共行政倫理缺乏中國傳統(tǒng)倫理“德治”文化所包含的人文情懷?；谶@種考慮，我們要做的是取其精華、去其糟粕，一方面要繼承中國傳統(tǒng)關(guān)于注重道德自律的合理成分；另一方面更要借鑒國外的法治精神，強(qiáng)化公共倫理制度的他律性。具體而言，主要可以從以下幾個方面加強(qiáng)中國的公共倫理建設(shè)。

首先，要加強(qiáng)在公共行政管理領(lǐng)域的倫理規(guī)范建設(shè)，建立專業(yè)的行政倫理管理機(jī)構(gòu)。一方面，我們要加強(qiáng)倫理立法，通過制定具體的公共行政倫理法規(guī)，加強(qiáng)倫理規(guī)范建設(shè)，使其規(guī)范化、法制化。另一方面，要建立專業(yè)的行政倫理管理機(jī)構(gòu)。中國至今沒有專業(yè)的行政倫理組織機(jī)構(gòu)，也沒有整合相關(guān)的力量，應(yīng)該借鑒西方各國經(jīng)驗(yàn)，建立專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)。如“日本在人事院設(shè)立國家公務(wù)員倫理審查會專門負(fù)責(zé)行政倫理事務(wù)”[7]；“英國則在內(nèi)閣辦公室建立了正當(dāng)性和倫理小組專門負(fù)責(zé)行政倫理事務(wù)，將倫理機(jī)構(gòu)設(shè)在內(nèi)閣辦公室。”[8]

其次，要重視行政官員的行政職業(yè)倫理教育和行政職業(yè)倫理意識的培養(yǎng)，實(shí)行公開、平等、競爭、擇優(yōu)的考試錄用制度，開展常規(guī)的培訓(xùn)工作，建設(shè)完整的績效評估體系，建立合理的晉升機(jī)制和薪酬制度，打造一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。尤其要重視對公務(wù)員的行政倫理培訓(xùn)，可通過倫理講座、專題討論、楷模示范、發(fā)放行政倫理手冊等多種方式，讓倫理道德內(nèi)化為公務(wù)員的個人操守。

最后，設(shè)立官方與民間的行政倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)督，推動權(quán)力沿著透明化的軌道運(yùn)行。除了自律和外律，權(quán)力的監(jiān)督和制約也是必不可少的。比如“加拿大就建立了監(jiān)察辦公室，任命具有獨(dú)立調(diào)查權(quán)的監(jiān)察官員，加之，信息披露和隱私方面的立法，強(qiáng)化對政府的有效監(jiān)督，對廉政建設(shè)和行政倫理建設(shè)都起到了良好的作用”[9]。當(dāng)然，監(jiān)督過程中最重要的還在于強(qiáng)化行政倫理監(jiān)督的獨(dú)立性。解決監(jiān)督的獨(dú)立性問題，是中國行政倫理建設(shè)和廉政建設(shè)至為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，尤其是對一把手的監(jiān)督。

四、總結(jié)與思考

通過中西傳統(tǒng)核心觀念的對比，總結(jié)而言，加強(qiáng)中國公共行政倫理建設(shè)應(yīng)該“內(nèi)外兼修”。從“內(nèi)”的話，應(yīng)該注重中國傳統(tǒng)公共倫理思想的傳承，為政以仁，為政以德，同時借鑒西方的契約意識和民本位的思想，加強(qiáng)行政人員職業(yè)道德的教育，使這樣一種教育和培訓(xùn)常規(guī)化、日?；皇强窟\(yùn)動式的“德性培養(yǎng)”。

但是，行政倫理規(guī)范的制定也應(yīng)當(dāng)重視把握“道德分寸”，不是要求越高越好，而是越切合實(shí)際越好。對公職人員道德要求應(yīng)實(shí)事求是，分層次提出不同的要求，維護(hù)政府官員和公務(wù)員的正當(dāng)權(quán)益，允許契合于群體利益的個體利益的存在，要兼顧個人、集體、國家三方面利益，既不能人為拔高，又不能混同于一般民眾，唯有這樣，中國的公共行政倫理建設(shè)才更具可行性。

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