信任——公民參與中的薄弱環(huán)節(jié)

摘 要：在關(guān)于公民參與的研究中，管理者與公民之間的信任問題時常被忽視。如果沒有信任，那些倡導(dǎo)、授權(quán)、促進(jìn)公民參與的政策都無法得到有效的貫徹。而經(jīng)驗證明，管理者很難給予公民真正的信任，其原因是管理者對公民能力的質(zhì)疑以及公民參與的高成本、高風(fēng)險的預(yù)計。由于政府與公民之間的信任與否直接決定著公民參與的程度，而公民與社會之間的互動主要是通過個人、組織和社會三個方面實現(xiàn)的，所以要推進(jìn)公民參與就必須從個人、組織和社會三個方面尋找契機(jī)以促進(jìn)管理者與公民之間信任的提升。

關(guān)鍵詞：信任；公民參與；管理者；公民

中圖分類號：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0216-02

一、社會學(xué)中的“信任”

在社會學(xué)中，“信任”是理解社會關(guān)系和社會發(fā)展的核心概念。大多數(shù)的社會學(xué)家都認(rèn)可這樣的觀點：信任是社會結(jié)構(gòu)和社會文化的一個變量；信任需求是國家政權(quán)和專業(yè)人員權(quán)力膨脹的自然反應(yīng)；信任是對公共權(quán)力的一種社會控制機(jī)制。表面看來，這些判斷并不能推導(dǎo)出管理者對公民信任的充分條件，因為公民不具備某種實際權(quán)力來威脅政府及其代理機(jī)構(gòu)。

社會學(xué)家對信任進(jìn)行了多領(lǐng)域的研究，但就管理者對公民的信任方面的深入研究還很少。社會學(xué)家Offe指出了信任的四個維度：（1）公民彼此的信任；（2）公民對政治精英的信任；（3）政治精英間的信任；（4）政治精英對公民的信任。前三個維度在社會資本研究及政府信任研究中經(jīng)常被提及，但是第四個層面的內(nèi)容卻常常被忽視?？傮w來說，社會學(xué)家還沒有深刻認(rèn)識到政治精英對公民信任的重要意義。

二、信任的研究路徑與定義

對信任的研究有兩種路徑，一種是以Hardin和Williamson為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋，另一種是以Baier和Uslaner為代表的倫理道德解釋。

Hardin和Williamson以個人主義方法論為基礎(chǔ)對“信任”進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋。他們的假設(shè)前提是：（1）信任與被信任來源于對個人利益的有效激勵；（2）信任遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)和算術(shù)學(xué)的邏輯，個人信念、成本和收益是判斷的基礎(chǔ)；（3）信任是一種認(rèn)知，來源于對被信任者的承諾所做的評估；（4）信任是降低風(fēng)險的有效方法；（5）委托人通過獲取信息來決定是否繼續(xù)信任其代理人。這種經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋路徑存在著一定的缺陷，它的邏輯出發(fā)點是“信任”，但卻無法為自己進(jìn)行有效的舉證。理性行為者進(jìn)行風(fēng)險評估并計算預(yù)期收益，此時做出的“信任”決定是真實的嗎？“信任的核心理念應(yīng)該是：信任不是在自我理性判斷的基礎(chǔ)上建立起來的。當(dāng)信任來自預(yù)期的積極互利判斷時，信任就只是另一版本的經(jīng)濟(jì)利益交換活動。[1]”鑒于信任既是一種理性活動，也是一種道德責(zé)任，所以應(yīng)提倡用Baier和Uslaner的道德分析來彌補經(jīng)濟(jì)分析的邏輯缺陷。

Baier和Uslaner以倫理哲學(xué)為知識基礎(chǔ)對信任進(jìn)行分析，他們主張：（1）信任是由社會和道德關(guān)系決定的。信任是道德斷言的一種形式，與主體的自我定義、人格發(fā)展、道德判斷密不可分；（2）信任遵循一定的內(nèi)在邏輯，它往往是一種倫理選擇而不是個人效用的最大化策略；（3）信任是一種積極態(tài)度，與樂觀情緒、安全感和愿望相聯(lián)系；（4）信任與風(fēng)險感不共存；（5）信任是可以驗證的——如果我信任你，那么我會以信任的姿態(tài)來理解你的行為。

信任是具有多重內(nèi)涵的復(fù)合概念，可以進(jìn)行多學(xué)科、多視角、多維度的分析。但多數(shù)學(xué)者仍認(rèn)可有些固定內(nèi)涵存在于“信任”的概念之中：比如對未來的樂觀預(yù)期，以及對風(fēng)險和不確定承擔(dān)責(zé)任等。如Rousseau認(rèn)為，“信任意味著對他人的行為和意圖始終抱有樂觀的預(yù)期，信任是一種樂意接受被動狀況的心理狀態(tài)?！盵2]

在不同的環(huán)境背景下，對于不同的人來說信任有著不同的含義。而管理者對公民的信任的含義則更為復(fù)雜和深刻，因為“管理者”和“公民”本身就包含著復(fù)雜的意蘊。“公民”是一個復(fù)雜的群體，他們有著不同的背景和偏好，但是他們卻又是一個整體。而管理者對于公民的信任，不僅來自于他們工作中親身接觸過的部分公民，也包括他們的家人、朋友，以及他們通過教育機(jī)構(gòu)、媒體等得到的信任發(fā)展契機(jī)。

管理者對公民的信任可以定義為管理者的自信，即管理者相信那些受自己工作影響的公民參與到管理中來時他們能夠按照有序并有助于提高自己工作績效的方向發(fā)揮積極作用。這個定義中包含著管理者對公民的能力、正直、誠信的肯定。另外這個概念也包括了個人利益和組織利益，因為個人工作績效的提高不僅對管理者個人有利，同時對于公共利益也是有意義的。

三、政府與公民的信任關(guān)系以及對公民參與的影響

從多地的經(jīng)驗不難看出，公民與政府之間的信任關(guān)系并不十分融洽。社會學(xué)家Peel認(rèn)為公民對政府的不信任是對政府失信的理性反應(yīng)。“在所有關(guān)于公民權(quán)和公民參與的研究中，很少有人同意這樣的觀點，即弱勢群體可以為自己創(chuàng)造出美好的生活。所以，問題的關(guān)鍵不是弱勢群體對政治的冷漠態(tài)度……而是其他人無法容忍弱勢群體的智慧，以及不相信他們有能力提出問題的解決方案”[3]。政府要創(chuàng)造良好的信任氛圍，首先要付出信任。當(dāng)雙方都認(rèn)定交流是真誠的，那么信任就成為了一種大家都必須做到的義務(wù)。政府想贏得公民的信任，就必須先展現(xiàn)出對公民的信任和尊重。

然而，管理者對公民的信任是無法用規(guī)章制度和行為法則來規(guī)范的，這種信任與管理者的習(xí)慣、思維方式、宗教信仰等存在著密切的關(guān)系，所以很難在短時間內(nèi)建立起來。

管理者對公民的這種不信任直接阻礙了公民參與的發(fā)展。管理者認(rèn)為公民參與充滿了風(fēng)險，首先是機(jī)會成本無比高昂——公民參與過程中耗費的時間、金錢以及其他資源。另一個風(fēng)險是他們認(rèn)為公民獲得了某些信息后會擾亂正常的社會秩序、質(zhì)疑管理者的決策和服務(wù)。在這種消極態(tài)度的影響下，公民參與根本無法發(fā)揮積極作用，管理者和公民的關(guān)系也無法和諧，“幾乎每個公民都會不同程度地對抗政府，而官僚機(jī)構(gòu)也會做出對抗性的回應(yīng)，有的管理者甚至認(rèn)為，參與者是一群懶惰、冷淡、沒有行為準(zhǔn)則的人”[4]。在公民參與的過程中，有些管理者不把公民看做是服務(wù)的對象，而是把參與活動當(dāng)做不得不完成的行政任務(wù)，并因此產(chǎn)生了十分消極的態(tài)度。管理者對公民參與的抵觸主要來自于參與過程中種種不可控的問題，比如制度內(nèi)沖突加劇，政策受到否定以及社會平等遭到質(zhì)疑等等。

管理者對公民的信任在一定程度上表現(xiàn)為他們與公民分享權(quán)利的意愿，越是不信任公眾，他們就越想控制公民參與的過程，這是一個完全合乎邏輯的推理。由于政府授權(quán)程度的差異，公民參與在實際操作中產(chǎn)生了不同的形態(tài)——階梯形態(tài)。Sherry Arnstein在美國規(guī)劃師協(xié)會雜志上發(fā)表著名論文《市民參與的階梯》（A Ladder of Citizen Participation），她將公民參與階梯劃分為八個梯度：首先是操縱、訓(xùn)導(dǎo)，她認(rèn)為這兩個梯度是公眾的虛假參與；然后是告知和咨詢，這是公眾的表面參與；展示是高層次的表面參與；合作、授權(quán)、公眾控制被認(rèn)為是深度的公眾參與[5]。雪莉·阿恩斯坦的這個理論對公民參與的方法和技術(shù)產(chǎn)生了巨大影響。

四、有助于提升信任的因素

1.主體性格。個人的性格對實際生活中的信任水平是有影響的，這種影響往往表現(xiàn)為隱性的、非理性的，但卻是主體對他人產(chǎn)生信任的基礎(chǔ)。通常擁有幸福家庭、有愉快生活經(jīng)驗的人更容易表現(xiàn)出對他人的信任。

2.自信的程度。自信表現(xiàn)為對自己的綜合能力的認(rèn)可，包括對自我控制力、認(rèn)知力及應(yīng)變能力等的肯定。自信程度高的人會表現(xiàn)出較高信任傾向。管理者抵制公民參與，在一定程度上也反映出管理者對自身知識和能力的自卑。

3.生活背景。以往的經(jīng)驗會對主體的信任傾向產(chǎn)生重大影響，因為過往的經(jīng)驗正是信任產(chǎn)生的依據(jù)。管理者經(jīng)常會與不同的公民打交道，如果有過美好和諧的交流，那么就更容易對公民產(chǎn)生信任，反之，則很難做到真正的信任。

4.行政程序。行政工作中為了盡量減少非理性因素，行政程序把法律作為理性和規(guī)則的保障，將程序本身作為一種控制手段，把穩(wěn)定、可靠作為公共管理的首要價值，將普適化的處事原則作為公共服務(wù)的核心原則。而公民參與卻與以上原則相悖，它可能會造成政策制定與執(zhí)行的混亂和低效。在問責(zé)制壓力下的管理者無法忍受這種風(fēng)險，這必然不利于信任和公民參與的發(fā)展。

5.否定政府。對政府的否定通常都意味著公民對政府不信任，這種不信任會加劇政府對公民參與管理的恐懼。令人感到遺憾的是，即使公民滿意政府的服務(wù)，大多數(shù)的媒體和公民還是更傾向于批判政府而吝于表揚。這種批評會使管理者更加孤立和冷漠，甚至?xí)a(chǎn)生對公民的畏懼。在這種情緒下，管理者也無法對公民給予信任。

五、結(jié)論

為了使公共管理更為高效，信任應(yīng)該成為管理者的行為原則。在公民參與中，管理者應(yīng)給予公民信任，認(rèn)可他們的能力、自律以及誠信，除非有確鑿的事實證明公民缺乏這些品德。信任原則也同樣包含著對公民的要求，即公民應(yīng)該有良好的道德，認(rèn)真履行公民義務(wù)，增強(qiáng)社會責(zé)任感等。管理者與公民之間的信任可以通過多種方法加以改善，比如加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)、增加公民參與活動，發(fā)展強(qiáng)調(diào)公民價值的文化，塑造多元、和諧的社會。

參考文獻(xiàn)：

[1] March，Jams G.and Johan P.Olsen.Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics[M].1989.New York: Free Press.

[2] Rousseau，Denise M.，Sim B.Sitkin，Ronald S.Burt，and Colin Camerer.Not So Different After All: A Cross-Discipline View of Trust[J].

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[3] Peel，Mark.Trusting Disadvantaged Citizens[J].In Trust and Governance，edited by Valerie Braithwaite and Margaret Levi，1998.New

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[4] King，Cheryl S.，and Camilla Stivers.Citizens and Administrators: Roles and Relationships[J].In Government Is Us，edited by Cheryl

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[5] Arnstein，Sherry R.A Ladder of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners.1969，(4):216-224.

[責(zé)任編輯 王曉燕]