高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)部控制研究

摘 要：近年來(lái)，高校建設(shè)規(guī)模的不斷膨脹和超越償還能力的過(guò)度負(fù)債，尤其是隨著還貸高峰期的相繼來(lái)臨，一些高校紛紛陷入巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之中，如處理不當(dāng)，極有可能牽一發(fā)而動(dòng)全身轉(zhuǎn)化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何尋求妥當(dāng)?shù)霓k法來(lái)化解高校債務(wù)，建立有效的高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制系統(tǒng)，促進(jìn)教育、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是當(dāng)前地方高校和政府面臨的重要任務(wù)。

關(guān)鍵詞：高校；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)部控制

中圖分類號(hào)：F235 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）13-0149-02

2007年7月，全國(guó)政協(xié)公布的一份高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查報(bào)告就警示:中國(guó)高校已陷入“群體性”的債務(wù)危機(jī)之中，部分高校存在著嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如處理不當(dāng)，極有可能牽一發(fā)而動(dòng)全身轉(zhuǎn)化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與控制工作，不僅關(guān)系到中國(guó)高等教育大眾化既有成果的鞏固和下一步推進(jìn)，而且關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和政治穩(wěn)定。

一、高校債務(wù)產(chǎn)生的背景及成因

高校債務(wù)成因的自身解讀，首先主要是緣于高校擴(kuò)招政策與政府資金投入不足催生了巨額債務(wù)。高校規(guī)模的急速增大伴隨著教育資源增長(zhǎng)緩慢，生均教育資源急劇下降，把高校債務(wù)推到了風(fēng)口浪尖上；其次是高校貸款資金管理機(jī)制的弱化，內(nèi)在約束不足，缺乏有效監(jiān)督控制體系是造成中國(guó)高校大興土木、圈地?cái)U(kuò)建等面子工程，形象工程以及資金濫用的主要根源；最后是高校財(cái)務(wù)核算制度存在著缺陷。目前中國(guó)高校普遍實(shí)行的是“收付實(shí)現(xiàn)制”的財(cái)務(wù)核算管理模式，其所形成的事實(shí)負(fù)債不能完全在財(cái)務(wù)報(bào)表中反映，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有潛伏期和隱蔽性，特別是學(xué)校的基本建設(shè)支出常不納入高校的財(cái)務(wù)報(bào)表之內(nèi)，這使得銀行貸款部門無(wú)法核算高校的真實(shí)財(cái)務(wù)狀況，高校自身也無(wú)法對(duì)財(cái)務(wù)執(zhí)行情況進(jìn)行準(zhǔn)確分析、核算，導(dǎo)致高校貸款的隨意性。另外，高校管理者對(duì)高等教育需求存在非理性預(yù)期，過(guò)于樂(lè)觀地推斷中國(guó)高等教育未來(lái)的供求關(guān)系，盲目擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模及貸款規(guī)模，從而使學(xué)校陷入過(guò)度債務(wù)的泥潭。高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)生成的根源是中國(guó)高等教育籌資模式、高校資源利用效率以及預(yù)算軟約束相互耦合作用的結(jié)果?！般y校合作”熱潮的興起意味著中國(guó)高校與銀行之間關(guān)系開始從淺層次的存儲(chǔ)關(guān)系和校辦企業(yè)貸款關(guān)系轉(zhuǎn)向了更為深層次的信貸合作關(guān)系，無(wú)論是合作的業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)重點(diǎn)，還是貸款規(guī)模都發(fā)生了很大的變化。正是由于這種變化，加之中國(guó)制度建設(shè)的相對(duì)滯后，才使得高校最終演變成一場(chǎng)迄今為止中國(guó)高等教育發(fā)展史上罕見(jiàn)的“債務(wù)危機(jī)”。

二、高等學(xué)校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制構(gòu)建

隨著高?！皞鶆?wù)危機(jī)”浮出水面，如何防范和控制籌資給高校帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)尤為重要。本文從以下幾個(gè)方面建立高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制框架：

（一）高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制環(huán)境

1.注重人的因素，以增強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行的自覺(jué)性，提高人員素質(zhì)。要突出以人為本，把思想教育放在首位，加強(qiáng)內(nèi)部控制管理文化建設(shè)。一是要嚴(yán)把用人關(guān)，對(duì)重要崗位的人員配備和管理人員的選拔，應(yīng)全面考查其德、能、才、績(jī)等綜合素質(zhì)，確保各崗位人員素質(zhì)的要求；二是要加強(qiáng)崗位培訓(xùn)，提高管理層和全體員工對(duì)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性、迫切性的認(rèn)識(shí)；三是采用適當(dāng)?shù)募?lì)手段，調(diào)動(dòng)職工工作的積極性和創(chuàng)造性，確保內(nèi)控制度有效地執(zhí)行

2.堅(jiān)持科學(xué)、民主的籌資決策程序。高校必須基于財(cái)力可能制定學(xué)?？傮w發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、師資隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃和校園建設(shè)規(guī)劃，在總體規(guī)劃之下，根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要和學(xué)校實(shí)際償還能力，確定貸款項(xiàng)目及適度的貸款額度。貸款項(xiàng)目和額度必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格、科學(xué)的可行性論證，充分征求廣大教職工意見(jiàn)，經(jīng)學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)集體研究決定。高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，它主要是由管理層的決策失誤造成的。

3.建立項(xiàng)目管理責(zé)任制。高校在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)之前，必須進(jìn)行大量的前期工作。學(xué)校的基本建設(shè)貸款是一種“消費(fèi)性建設(shè)”，而非“生產(chǎn)性建設(shè)”，只能以未來(lái)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)分期收入來(lái)償還。因此高校在進(jìn)行投資前必須用“保本分析法”進(jìn)行盈虧平衡分析，做到心中有數(shù)。貸款高校的校（院）長(zhǎng)是高校貸款項(xiàng)目的總負(fù)責(zé)人，對(duì)全部貸款資金使用的安全性、合理性和有效性負(fù)責(zé)，對(duì)確保按期償還貸款本息負(fù)責(zé)。

（二）高校債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

高校要優(yōu)化負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低資金成本。高校的負(fù)債籌資要考慮投資回收期，并科學(xué)、合理地安排債務(wù)結(jié)構(gòu)與投資方向。首先，高校要認(rèn)真研究資金市場(chǎng)的供求情況，根據(jù)資金市場(chǎng)、利率走勢(shì)和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度對(duì)資金的需求制定科學(xué)、合理的資金使用方案，合理預(yù)期利率，適時(shí)選用借款的種類，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，降低貸款成本，減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)應(yīng)制訂切實(shí)可行的還款計(jì)劃，要按照貸款本息歸還的時(shí)間、額度要求，合理安排資金，避免因準(zhǔn)備不足、資金周轉(zhuǎn)困難而出現(xiàn)延期還款損失。其次，合理確定資產(chǎn)負(fù)債率，嚴(yán)格控制負(fù)債規(guī)模。高校進(jìn)行投資建設(shè)貸款應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)需求、社會(huì)發(fā)展水平和學(xué)校的實(shí)際需要量力而行，適可而止。高校應(yīng)根據(jù)自身的辦學(xué)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施條件、經(jīng)費(fèi)劃撥渠道、收費(fèi)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額等因素綜合通盤考慮，測(cè)定本單位風(fēng)險(xiǎn)承受能力，合理控制負(fù)債規(guī)模。如果過(guò)度舉債，勢(shì)必使高校陷入債務(wù)困境，影響學(xué)校教學(xué)科研等日?；顒?dòng)的正常開展，給學(xué)校的發(fā)展帶來(lái)不利影響。為指導(dǎo)貸款高校加強(qiáng)貸款管理，提高風(fēng)險(xiǎn)控制能力，高校可研究確定本校合理的貸款控制規(guī)模，隨時(shí)掌握和了解自身的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，消除各種隱患，確保事業(yè)健康發(fā)展。最后，高校應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析系統(tǒng)，同時(shí)也有必要組織一些專門委員會(huì)，如法律咨詢小組、籌資決策委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)型評(píng)估向?qū)＜倚驮u(píng)估轉(zhuǎn)變。

（三）高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制活動(dòng)

1.高校管理層辨認(rèn)和分析風(fēng)險(xiǎn)后，應(yīng)針對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)出必要的指令?？刂苹顒?dòng)是確保管理層的指令得以實(shí)現(xiàn)的政策和程序，包括授權(quán)控制、不相容職務(wù)分離控制、文件記錄控制、資產(chǎn)與記錄保護(hù)控制和內(nèi)部稽核。其中，授權(quán)控制是對(duì)高校職能部門或教職員工處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的權(quán)限控制。在當(dāng)前執(zhí)行授權(quán)控制關(guān)鍵在于嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)收支審批制度，遵守“一支筆”簽字，完善院（系）黨政聯(lián)席會(huì)議制度，嚴(yán)禁超越權(quán)限，弄虛作假，濫用職權(quán)，違章辦事；不相容職務(wù)分離的控制是對(duì)高校內(nèi)部某些不相容的職務(wù)進(jìn)行分離。如授權(quán)與執(zhí)行職務(wù)的分離；執(zhí)行與復(fù)核職務(wù)的分離；執(zhí)行與記錄職務(wù)的分離等。在財(cái)務(wù)部門，還要加強(qiáng)職員的輪崗制度，嘗試關(guān)鍵崗位、重點(diǎn)崗位帶薪休假制度，重新梳理各個(gè)崗位的設(shè)置情況，以提高系統(tǒng)運(yùn)作的效率。資產(chǎn)與記錄保護(hù)控制是保證高校實(shí)物資產(chǎn)安全和完整采取的控制措施，實(shí)物資產(chǎn)控制主要包括限制接近控制，定期清查控制和使用情況控制。復(fù)核、稽核控制是對(duì)學(xué)校內(nèi)部每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)生，就其不同來(lái)源的資料進(jìn)行核對(duì)，保證賬賬、賬證、賬實(shí)相符，降低風(fēng)險(xiǎn)，避免差錯(cuò)和舞弊的發(fā)生，保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、可靠性。

2.加強(qiáng)高校預(yù)算管理。預(yù)算控制與管理是高校財(cái)務(wù)管理的一個(gè)重要組成部分，是高校進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的前提和依據(jù)。高校的預(yù)算是學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。學(xué)校的總體籌劃與資本預(yù)算之間存在著密切的關(guān)系，資本預(yù)算本質(zhì)就是總體籌劃在財(cái)務(wù)上的翻版，沒(méi)有充分籌劃的資本項(xiàng)目會(huì)給每一個(gè)學(xué)校帶來(lái)巨大的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。預(yù)算資金的籌集、分配和使用，對(duì)高校的事業(yè)發(fā)展有著直接的影響。依據(jù)預(yù)算編制的基本原則，高校編制預(yù)算需要堅(jiān)持“量入為出，收支平衡”的總原則，既要考慮高校事業(yè)發(fā)展和建設(shè)的需要，也要考慮到高校財(cái)力的可能，力爭(zhēng)少花錢多辦事。在實(shí)際辦理各項(xiàng)支出的過(guò)程中，財(cái)務(wù)部門要加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)支出的審核，嚴(yán)格辦理報(bào)銷手續(xù)。要盡快完善適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的財(cái)務(wù)制度體系，使財(cái)務(wù)支出在預(yù)算編制、執(zhí)行、檢查、監(jiān)督等活動(dòng)中規(guī)范運(yùn)行。對(duì)校級(jí)預(yù)算的編制和調(diào)整程序進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，保證預(yù)算的嚴(yán)肅性，減少其隨意性。

（四）高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的信息和溝通

內(nèi)部控制是與管理過(guò)程融合在一起，不斷發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題的循環(huán)往復(fù)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。高校必須及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地收集與學(xué)校相關(guān)的內(nèi)部和外部信息。并應(yīng)建立一個(gè)高效、開放、統(tǒng)一的信息溝通系統(tǒng)，通過(guò)校園網(wǎng)、座談會(huì)和民意調(diào)查、職工代表大會(huì)等擴(kuò)大知情權(quán)，調(diào)動(dòng)師生員工參與學(xué)校事務(wù)的積極性，使所有高校工作人員都能從高級(jí)管理層獲得清楚的信息，并取得在管理過(guò)程中所需的信息，明白各自在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度中的作用，明白個(gè)人的行為如何與他人的工作相聯(lián)系。會(huì)計(jì)內(nèi)部控制的效果最終將反應(yīng)在會(huì)計(jì)報(bào)表所體現(xiàn)的信息上，明細(xì)分類核算對(duì)任何一個(gè)單位內(nèi)部控制都是非常必要的，因此高校財(cái)務(wù)部門要充分利用核算型會(huì)計(jì)軟件，提供內(nèi)控所須的各項(xiàng)信息，使單位領(lǐng)導(dǎo)能夠及時(shí)了解學(xué)校各類收入支出實(shí)現(xiàn)情況，會(huì)計(jì)部門能更好地管理各部門的經(jīng)費(fèi)指標(biāo)，并可根據(jù)不同的用途分設(shè)各項(xiàng)費(fèi)用進(jìn)行核算，以滿足各部門對(duì)不同經(jīng)費(fèi)的管理要求。

（五）加強(qiáng)高校的內(nèi)部監(jiān)督控制

一個(gè)良好的內(nèi)部控制系統(tǒng)，需要對(duì)內(nèi)部控制建立和實(shí)施進(jìn)行恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，通過(guò)監(jiān)督活動(dòng)，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制系統(tǒng)的運(yùn)行效果和質(zhì)量。這種監(jiān)督往往是通過(guò)內(nèi)部審計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。首先，高校應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用。內(nèi)部審計(jì)部門通過(guò)監(jiān)督控制環(huán)境和程序的有效性，監(jiān)督各部門的內(nèi)部控制是否執(zhí)行并及時(shí)反饋有關(guān)執(zhí)行結(jié)果的信息，幫助各部門有效地實(shí)現(xiàn)預(yù)期控制目標(biāo)。同時(shí)要嚴(yán)格制定考核與獎(jiǎng)懲制度，以達(dá)到有效控制的目的。其次，高校應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門的評(píng)價(jià)職能。通過(guò)建立內(nèi)部控制自我評(píng)估系統(tǒng)指標(biāo)體系，全面評(píng)價(jià)高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的健全性和有效性，從制度上提高內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的效率和效果。內(nèi)部審計(jì)是高校強(qiáng)化內(nèi)部控制制度的重要環(huán)節(jié)。高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)主要是對(duì)其設(shè)計(jì)的合理性與運(yùn)行的有效性進(jìn)行的評(píng)價(jià)。高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的規(guī)定既要完備，又要注意制度設(shè)計(jì)的適當(dāng)性、可操作性以及經(jīng)濟(jì)性與有效性，要根據(jù)學(xué)校的規(guī)模及業(yè)務(wù)特點(diǎn)，選擇確定各項(xiàng)業(yè)務(wù)擬采取的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制方式，盡量避免復(fù)雜、不適用和浪費(fèi)。最后，高?？梢云刚?qǐng)有資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，聘請(qǐng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)本校的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，出具專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告，也可以借助政府審計(jì)出具審計(jì)報(bào)告，及時(shí)完善內(nèi)部會(huì)計(jì)控制中的薄弱環(huán)節(jié)，通過(guò)政府審計(jì)中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施監(jiān)督和約束。

總之，隨著高?；I資環(huán)境的日趨復(fù)雜化，高校應(yīng)積極主動(dòng)地參與到全面、系統(tǒng)、綜合的內(nèi)部控制系統(tǒng)中，使高校對(duì)各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、估測(cè)、評(píng)價(jià)和處理，并用最小的控制成本實(shí)現(xiàn)最大限度的安全保障，達(dá)到最理想的控制效果。

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