混合型巨災補償機制理論研究借鑒與比較

摘 要：隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，國民財富迅速增長，重大自然災害對于社會及經(jīng)濟的破壞力越來越大，僅憑政府財政救助難以解決巨災造成的巨災損失。借鑒巨災補償?shù)膰H模式，根據(jù)中國巨災補償現(xiàn)狀和存在的問題，中國巨災補償機制的構建，需要充分發(fā)揮政府的作用，同時制定適合中國國情的混合型巨災補償機制。

關鍵詞：混合型；巨災補償；機制；國際

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0103-02

據(jù)統(tǒng)計，2003年美國慈善機構所掌控的款項占全年GDP的9%，而中國只占0.1%。立足于中國國情，中國只是發(fā)展中國家，財政補償不僅補償?shù)某潭扔邢?，而且會在一定的程度上阻礙國家的經(jīng)濟發(fā)展。對此問題中國專家經(jīng)過研究提出，中國應充分發(fā)揮國家與市場、政府與機構的雙重作用的風險補償機制框架，發(fā)揮保險業(yè)的綜合作用和國家的信用。

一、中國巨災補償?shù)默F(xiàn)狀

中國當前的巨災補償主要采用的是一種以中央政府為主導、地方政府緊密配合、以國家財政救濟和社會捐助為主的模式，保險和慈善救助的作用非常有限。以政府為主的巨災損失補償模式雖然能夠在短時間內(nèi)舉全國之力籌集救災資金，但是受財力所限，各級財政救災支出與巨災損失之間的缺口依然很大，補償能力嚴重不足。以2008年南方雪災為例，其發(fā)生后，各級財政救災支出約50億元，僅占直接經(jīng)濟損失的2.5%左右，汶川地震后，政府救災支出約為550億元，但也僅占直接經(jīng)濟損失的8%。

從保險補償方面看：首先，中國至今沒有建立起巨災保險制度，國內(nèi)巨災保險尚是空白。專門針對自然災害的保險險種不多，產(chǎn)品開發(fā)程度很低，缺乏國際上廣泛開展的地震保險、洪水保險和臺風保險等險種。保險公司對于房產(chǎn)的保險項目中，絕大多數(shù)情況下會將地震列入免責條款，只有在部分家庭財產(chǎn)險和企業(yè)財產(chǎn)險中，地震會被列入附加擴展險，費率較其他附加險高很多，一般在10%左右。其次，保險賠付占中國自然災害損失的比重非常低：1998年，中國發(fā)生特大洪災，造成直接經(jīng)濟損失2 484億元，而保險業(yè)共支付水災賠款33.5億元，僅占1.4%左右；2008年，中國汶川大地震造成直接經(jīng)濟損失達8 451億元，但獲得來自保險業(yè)的賠付僅有18.06億元。

慈善捐助也是補償損失的一個渠道。但是中國的社會慈善事業(yè)不發(fā)達，雖然慈善捐助的總數(shù)增長很快，但在補償損失方面的作用依然很小。從1996—2002年，慈善捐贈總額約400億元左右，僅占同期自然災害造成的直接經(jīng)濟損失的2%。對于汶川地震發(fā)生后，社會各界慷慨解囊，捐款金額高達創(chuàng)紀錄的450億元，但也僅占直接經(jīng)濟損失的6.4%。

二、中國巨災補償存在的問題

1.財政投入是巨災補償?shù)牡谝坏婪谰€，政府承擔的風險過大。目前中國實行的是由國家財政支持的中央政府主導型巨災風險管理模式，由財政預算安排的災害救濟支出只是財政支出計劃的一小部分。在巨災發(fā)生時，財政預算安排的救濟基金相對于災害所造成的損失來講，只是杯水車薪。而且，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，災害事故發(fā)生頻率的增加，這種依靠政府財政救濟轉(zhuǎn)移巨災風險的作用有限，如果預算安排的巨災風險過多出現(xiàn)財政赤字，會影響財政支出的平衡和穩(wěn)定，財政赤字在數(shù)量上又要受到經(jīng)濟穩(wěn)定目標的制約。所以單純依靠財政補償難以應對日益嚴重的巨災風險。20世紀80年代國家財政提供的自然災害救濟款平均每年只有9.35億元，相當于災害損失的1.35%。到了20世紀90年代，財政提供的自然災害救濟款平均每年18億元左右，相當于災害損失的1.8%左右。

2.巨災保險缺位，巨災損失的保險補償機制不健全。目前，中國大災之后損失恢復基本上依賴國家財政和民間捐助，由于缺乏巨災保險制度，保險在災害預防、救助和災后恢復重建中的作用未得到充分發(fā)揮。保險業(yè)處于發(fā)展初級階段，尚難以滿足社會的保險需求，尤其是保險補償過低，滿足不了社會巨災保障需求。中國保險業(yè)發(fā)展滯后表現(xiàn)在保費收入、保險深度和保險密度等指標遠遠低于發(fā)達國家，甚至低于有些發(fā)展中國家。保險業(yè)發(fā)展與國民經(jīng)濟發(fā)展不相匹配，這不僅與保險業(yè)在中國經(jīng)濟生活中的地位不相稱，而且與世界其他國家的保險業(yè)發(fā)展趨勢及發(fā)揮作用嚴重不符。中國保險業(yè)在災害管理過程中存在問題：保險業(yè)整體實力不強，承保能力較弱：中國原保險市場的巨災風險分散能力以及市場供給能力非常有限；公司巨災風險的管理水平低，技術不成熟：首先，中國保險業(yè)尚未建立完備的風險數(shù)據(jù)庫，災害信息發(fā)布和統(tǒng)計不充分，相關信息不能夠?qū)崿F(xiàn)共享，對各類災害事故的認識不足，客觀限制了保險業(yè)防災抗災的能力，不利于保險業(yè)對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，也不利于對防災防損工作的指導。中國保險公司在擴展保險業(yè)務時，在承保前的風險評估能力不足，單純注重保費收入增長，而防災防損工作相對薄弱，特別是防災技術不足，專業(yè)人才缺乏。其次，中國尚未建立應對災害事故的保險制度，政府和保險業(yè)在災害管理中的地位和作用不明確，直接影響到保險業(yè)發(fā)揮災害管理作用。

3.慈善機構相對落后，巨災補償機制的“第三條腿”基本缺位。慈善事業(yè)作為第三補償機制，是不可或缺的，即國家、市場和慈善事業(yè)，在社保體制中應該是一個有機整體。但慈善事業(yè)在中國巨災補償方面，嚴格意義上說還只是個點綴而已，其影響因素有：慈善組織和機構數(shù)量少：目前，中國登記注冊的民間組織有28萬多個，其中有相當一部分不是慈善組織，真正具有影響力的慈善基金會更少。慈善機構募捐能力較弱：2002年，中華慈善總會接受的捐贈中，80％來自海外，來自國內(nèi)的只占20％。稅收政策的積極作用尚未得到充分發(fā)揮：對捐助者的稅收減免比例偏低。法律法規(guī)不健全：中國目前還沒有專門的“慈善事業(yè)促進法”，急需在法律上規(guī)范慈善事業(yè)的推入、評估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權界定與轉(zhuǎn)讓等行為。

三、巨災補償?shù)膰H模式

1.政府補償。在發(fā)達國家，政府補償也始終居于主導地位。1993年美國中西部的洪災，美國政府承擔約30%的損失；1994年的“北嶺大地震”，美國政府承擔了約20%的損失；1995年的“阪神大地震”，日本政府承擔了約50%實際損失；在意大利，一句法律規(guī)定，政府則需承擔絕大部分的巨災損失。

2.巨災保險。借鑒發(fā)達國家，就日本、美國、英國等為例，巨災保險模式由比較完善的法律法規(guī)制度、風險分散機制、巨災保險實施機制等構成，其中政府起著非常關鍵的作用。日本政府構建了一個比較完善的地震巨災保險法律法規(guī)體系，如：《地震保險法》、《地震再保險特別會計法案》、《地震保險相關法律》、《有關地震保險法律施行令》等法規(guī)法令；美國國會和美國聯(lián)邦政府構建了洪水巨災保險的法律法規(guī)體系：《聯(lián)邦洪水保險法》、《全國洪水保險法》、《國家洪水保險計劃》、《洪水災害防御法》、《國家洪水保險改革法案》。在此基礎上，各國根據(jù)自己的國情，分別實施了適合自己的風險分散機制：在美國，政府利用聯(lián)邦和地方財政、稅收、政府支持的再保險、特別緊急貸款、巨災保險風險債券化、證券化等有效措施和形式，用以降低巨災風險。在英國，由于再保險業(yè)的發(fā)達和成熟，保險公司與再保險公司單獨承擔巨災保險的風險，政府沒有向巨災保險業(yè)務提供直接的支持。但是，政府也通過提供巨災風險等級評估，通過公共產(chǎn)品服務，支持保險公司業(yè)務的開展。政府提供的防洪工程，使得巨災風險大大減少，降低了保險公司承保巨災保險業(yè)務的風險。其中，實施的方式有強制模式、自愿模式，也有自愿和強制實施相結合的模式。

3.慈善救助。在發(fā)達國家，NGO（非政府組織）是政府應對重大突發(fā)事件，特別是重大自然災害的重要合作伙伴。從民間機構的作用來看，在保障受災地區(qū)市場供應方面，歐美國家的非政府組織發(fā)揮了重要作用。根據(jù)1998年的一項調(diào)查，美國一共擁有超過160萬個非贏利性民間組織，其中包括73萬個慈善組織，12萬個社會福利組織，35萬個宗教組織。在組織發(fā)放食品和飲用水的過程中，紅十字會和宗教團體發(fā)揮了重要作用。

四、構建中國多層次的巨災補償機制

1.制定適合中國國情的巨災保險機制。對于中國的現(xiàn)狀，中國資金實力有限，沒有發(fā)達國家的保險市場和再保險市場，保險市場承擔風險的能力不足。因此，需要中央和地方政府參與，保險公司與社會力量協(xié)作，構建適合中國國情的巨災保險機制：建立全國性的巨災救救基金；完善的巨災保險的法律法規(guī)系統(tǒng)；有效利用中國的資本市場，通過巨災保險債券化和證券化實現(xiàn)巨災風險的分散；建立巨災保險基金的風險分散制度；利用國際再保險機構，分散巨災風險。

2.發(fā)揮慈善事業(yè)在巨災補償機制“第三條腿”的作用。慈善事業(yè)是一個單獨的“非利潤部門”，在許多發(fā)達國家其社會作用已與其他部門并駕齊驅(qū)，已成為一個重要的部門。但在中國巨災補償方面，嚴格意義上說還只是個點綴而已，沒有成為“三條腿機制”的一個部分?？墒墙?jīng)過國外的成功案例說明，慈善事業(yè)作為第三補償機制，儼然是不可或缺的。我們應優(yōu)化社會環(huán)境，制定有力的稅收政策，營造一個大力發(fā)展慈善事業(yè)和盡快促進慈善機構成長的法律環(huán)境、制度環(huán)境和人文環(huán)境。

3.建立中國的“混合型巨災補償機制”。中國保險業(yè)發(fā)展雖不平衡，但仍有實力擔當起補償?shù)牡诙C制。在自然災害頻繁發(fā)生的發(fā)展中國家，我們應建立一個混合型的巨災補償機制，即同時發(fā)揮國家與市場、政府與機構的雙重作用的風險補償機制框架，發(fā)揮保險業(yè)的綜合作用和國家的信用，避免以往單方面主要靠國家財政補助解決恢復生產(chǎn)的單方補償局面。

4.適當采用“公共采購”的作用。巨災風險是指可能突然發(fā)生的嚴重災害或災難，它將帶來巨大的損失，其特點是在非常短時期內(nèi)急速爆發(fā)，影響區(qū)域非常廣大，涉及人員非常普遍，造成的損失非常慘痛和巨大；巨災補償?shù)木戎顒右蟊仨毷茄杆俚摹⒍唐诘?、臨時的、果斷的、有效率的。適當?shù)牟捎霉膊少?，這樣可以使效率提高，運作的交易成本降低。

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