中國(guó)建立混合型巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制的利與弊

摘 要：中國(guó)是世界上遭受自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，每年造成的經(jīng)濟(jì)損失都給中國(guó)財(cái)政與保險(xiǎn)業(yè)帶來(lái)了巨大的壓力，如何全面發(fā)揮巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制的作用是中國(guó)目前迫切需要解決的問(wèn)題。首先，對(duì)中國(guó)巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀進(jìn)行總體描述；其次，闡述混合型的巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制概況；最后，深入討論了中國(guó)建立混合型巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制的利與弊。

關(guān)鍵詞：混合型；巨災(zāi)；利；弊

中圖分類(lèi)號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）13-0101-02

在高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)背景下，城市地區(qū)人口越來(lái)越密集，財(cái)產(chǎn)總值越來(lái)越大，社會(huì)財(cái)富集中度也變得越來(lái)越高，自然災(zāi)害造成的損失也越來(lái)越大。巨災(zāi)不僅給中國(guó)造成了非常巨大的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡，也阻礙中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和人們生活的安定。

一、中國(guó)巨災(zāi)損失補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

中國(guó)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家，政府的財(cái)政收人總量是很有限的。由財(cái)政預(yù)算安排的災(zāi)害救濟(jì)支出只是財(cái)政支出計(jì)劃中的一小部分。在巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，財(cái)政預(yù)算安排的救災(zāi)基金相對(duì)于災(zāi)害所造成的損失只是杯水車(chē)薪。

1.人民對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)意識(shí)差。中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)盡管每在災(zāi)害面前都積極賠付，但適合保險(xiǎn)賠付金額尚不及損失總額的百分之一。2010年4月14日發(fā)生的青海玉樹(shù)地震，該次地震與海地地震、智利地震、巴基斯坦水災(zāi)、俄羅斯熱浪一起被聯(lián)合國(guó)確定為2010年五大最大災(zāi)難之一。最終僅有智利地震獲得了較高的賠付。事實(shí)表明，中國(guó)國(guó)民的巨災(zāi)保險(xiǎn)意識(shí)還非常薄弱。究其原因，不是保險(xiǎn)標(biāo)的沒(méi)有獲賠，而是人們沒(méi)有投保。

2.缺乏應(yīng)對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的專(zhuān)項(xiàng)基金。由于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，損失巨大，因此，設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金是很有必要的。然而，中國(guó)目前巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失專(zhuān)項(xiàng)基金的來(lái)源渠道比較單一，主要還是政府財(cái)政撥款，慈善基金以及巨災(zāi)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入。

3.直接保險(xiǎn)市場(chǎng)分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力有限。由于巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，完全商業(yè)化的運(yùn)作使得經(jīng)營(yíng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司的償付能力受到巨大挑戰(zhàn)。

4.再保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展滯后。再保險(xiǎn)市場(chǎng)是原保險(xiǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移市場(chǎng)，其承保的一般是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)或劣質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)再保險(xiǎn)市場(chǎng)起步較晚，市場(chǎng)主體少，資金不足，承保能力有限。

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理理論，人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施主要包括風(fēng)險(xiǎn)自留、風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。而對(duì)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)這類(lèi)發(fā)生頻率小，但損失極大的風(fēng)險(xiǎn)我們應(yīng)該進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。其中最有效的方法就是建立混合型巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制。

二、混合型的巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制概況

面對(duì)日益嚴(yán)重的巨災(zāi)損失，中國(guó)在面臨巨災(zāi)損失時(shí)主要是由國(guó)家財(cái)政來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。毫無(wú)疑問(wèn)，財(cái)政支出因此承受了巨大的壓力，也導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算的紊亂和吃緊。因此在 2003 年 3 月全國(guó)的“兩會(huì)”上，全國(guó)政協(xié)委員戴鳳舉呼吁必須盡快建立起中國(guó)的巨災(zāi)保障制度，而不能僅僅依賴(lài)政府的財(cái)政補(bǔ)償。2006年7月國(guó)家“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要也提出，要“建立國(guó)家支持的農(nóng)業(yè)和巨災(zāi)再保險(xiǎn)體系”。 2006年11月中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師鄭秉文提出，在自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的發(fā)展中國(guó)家，我們應(yīng)建立一個(gè)混合型的巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制。

混合型的巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制，即同時(shí)發(fā)揮國(guó)家與市場(chǎng)、政府與機(jī)構(gòu)的雙重作用的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制架，發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)的綜合作用和國(guó)家的信用，避免以往單方面主要靠國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助。解決恢復(fù)生產(chǎn)的單方補(bǔ)償局面。具體思路是，或可以先從建立行業(yè)性的強(qiáng)制巨災(zāi)再保險(xiǎn)機(jī)制起步（例如煤礦），以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的行業(yè)巨災(zāi)危機(jī)事件引發(fā)的巨額損失；或可以先行試點(diǎn)建立區(qū)域或社區(qū)性質(zhì)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度（如沿海臺(tái)風(fēng)），在理算出合理保險(xiǎn)費(fèi)率的基礎(chǔ)上，強(qiáng)制性要求該區(qū)域居民參保，并將匯集的再保險(xiǎn)基金運(yùn)作于國(guó)內(nèi)外的資本市場(chǎng)；或中央政府可發(fā)行政府巨災(zāi)債券，通過(guò)聯(lián)合商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)主體形式，將風(fēng)險(xiǎn)損失在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的更大范圍內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移?；旌闲蜑?zāi)后補(bǔ)償機(jī)制包括政府補(bǔ)償、巨災(zāi)保險(xiǎn)、巨災(zāi)債券以及慈善救助，有效協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系、比重，降低政府面臨的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，增大保險(xiǎn)、債券及慈善的責(zé)任，讓新體系可以在災(zāi)后重建工作中發(fā)揮最大的作用。

三、建立混合型巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制的利端

近年來(lái)，保險(xiǎn)公司在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了數(shù)據(jù)及相關(guān)信息資料的儲(chǔ)備和積累，可以為中國(guó)混合型巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供良好的技術(shù)支持。同時(shí)，政府有關(guān)門(mén)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)逐步深化，人民群眾的風(fēng)險(xiǎn)和保險(xiǎn)意識(shí)也普遍增強(qiáng)。近年來(lái)中國(guó)大型自然災(zāi)害頻發(fā)，人民群眾生產(chǎn)生活因?yàn)?zāi)受到巨大影響。各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)日益認(rèn)識(shí)到，需要充分發(fā)揮政策的調(diào)控作用，調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資源參與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，使巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)能夠在更廣更大的范圍內(nèi)分散和承擔(dān)，從而使得建立混合型巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制在政策方面更容易溝通與協(xié)調(diào)。隨著中國(guó)市場(chǎng)化改革的不斷深化，居民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)逐漸提高，尤其是目前住房日益成為家庭財(cái)產(chǎn)主要表現(xiàn)形式，居民尋求家庭財(cái)產(chǎn)安全，轉(zhuǎn)移地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的需求將日益擴(kuò)大，這為擴(kuò)大巨災(zāi)保險(xiǎn)覆蓋面、建立混合型巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。

巨災(zāi)再保險(xiǎn)是一種證券化的再保險(xiǎn)產(chǎn)品，通過(guò)發(fā)行巨災(zāi)債券、巨災(zāi)期權(quán)、巨災(zāi)期貨等金融手段，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)在資本市場(chǎng)的分散，由保險(xiǎn)人、再保險(xiǎn)人、投資者共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。分出人須有相當(dāng)份額的風(fēng)險(xiǎn)自留，分入人僅承擔(dān)有限責(zé)任。在各類(lèi)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化交易中，最為活躍和最具代表性的巨災(zāi)債券是迄今為止運(yùn)用最為廣泛和成熟的非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移（ART）工具之一。它是由獨(dú)立于保險(xiǎn)公司的特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV）發(fā)行的收益率直接取決于該公司或整個(gè)行業(yè)巨災(zāi)損失狀況的特殊債券。與普通債券不同的是，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)債券本金的返還與否取決于特定事件的發(fā)生。若預(yù)先規(guī)定的觸發(fā)事件（Triggering Event）不發(fā)生，投資者將得到比普通債券高的收益;若發(fā)生債券預(yù)先規(guī)定的觸發(fā)事件，債券發(fā)行人向投資者償付本金或利息的義務(wù)將部分乃至全部被免除。由SPV向保險(xiǎn)公司支付賠款，保險(xiǎn)公司再根據(jù)合同約定向投保人進(jìn)行理賠。相對(duì)于傳統(tǒng)的以再保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的方法，巨災(zāi)債券明顯存在一些源自制度設(shè)計(jì)的內(nèi)生優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，有效分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。將主要由政府和保險(xiǎn)公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)家到了整個(gè)資本市場(chǎng)，進(jìn)一步擴(kuò)大了保險(xiǎn)公司承擔(dān)巨災(zāi)的能力。其二，改善投資機(jī)會(huì)，穩(wěn)定投資收益。其三，降底信用風(fēng)險(xiǎn)。

通過(guò)加強(qiáng)慈善救助機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)捐助資金使用的科學(xué)、透明和高效性。使得更多的企業(yè)和個(gè)人捐款者愿意相信政府慈善組織和民間慈善機(jī)構(gòu)，提高對(duì)受災(zāi)人民的捐款力度。使得慈善救助成為巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制的一個(gè)部分，而不是在災(zāi)難發(fā)生后按著職務(wù)高低進(jìn)行捐款。

綜上所訴，混合型巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)的利端是取消現(xiàn)在政府在應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)上“事后”補(bǔ)救的消極模式，慢慢建立一種“事前”機(jī)制，把巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到一個(gè)更大的保險(xiǎn)系統(tǒng)中，甚至整個(gè)資本市場(chǎng)中。

四、建立混合型巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制的弊端

巨災(zāi)債券的發(fā)行可能會(huì)影響到中國(guó)證券資本市場(chǎng)的穩(wěn)定。一是由于來(lái)自巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)屬性和保險(xiǎn)費(fèi)率確定兩方面的技術(shù)障礙。目前國(guó)內(nèi)缺乏完備的關(guān)于巨災(zāi)發(fā)生頻率和損失的歷史統(tǒng)計(jì)資料，無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)損失和概率，這將是保險(xiǎn)業(yè)介入此項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性障礙。此外，國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)一般采取綜合投保方式，即使存在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)，其價(jià)格也無(wú)法從保費(fèi)中直接剝離出來(lái)。在此種情況下， SPV難以確定巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)格，因而難以確定擬發(fā)行債券的金額和利率。二是從目前看，中國(guó)尚不具備巨災(zāi)債券正常運(yùn)作所需的制度條件。為確保巨災(zāi)債券運(yùn)作的有序性，必須建立規(guī)范的制度。中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段，存在許多法律障礙。要克服這些法律障礙，將涉及到許多相關(guān)法律的完善，如公司法、信托法、證券法、稅法等。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化法制環(huán)境的完善就意味著對(duì)法律有關(guān)條款的突破，而修訂相關(guān)法律無(wú)疑將是一項(xiàng)復(fù)雜而浩大的工程。三是由于金融環(huán)境障礙。作為成熟的西方國(guó)家的保險(xiǎn)品種，巨災(zāi)債券在中國(guó)不可避免地會(huì)遇到環(huán)境不配套所形成的障礙。

五、建立混合巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制的建議

1.推動(dòng)國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展。政府應(yīng)該為巨災(zāi)保險(xiǎn)創(chuàng)一個(gè)良好的外部環(huán)境，給予巨災(zāi)保險(xiǎn)一些優(yōu)惠政策，同時(shí)保險(xiǎn)公司具有風(fēng)險(xiǎn)管理的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，能夠也應(yīng)當(dāng)在巨災(zāi)保險(xiǎn)方面有所作為。從保險(xiǎn)的社會(huì)管理功能來(lái)看，在構(gòu)建和諧社會(huì)的總體思路下，保險(xiǎn)公司在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起責(zé)任。

2.推動(dòng)國(guó)內(nèi)再保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展。首先，可以引進(jìn)國(guó)外再保公司。增強(qiáng)國(guó)內(nèi)再保險(xiǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力度，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。其次，培育國(guó)內(nèi)再保公司。在引進(jìn)國(guó)外再保險(xiǎn)公司和組織時(shí)，積極培育發(fā)展國(guó)內(nèi)再保險(xiǎn)公司，爭(zhēng)取把中國(guó)財(cái)產(chǎn)再保險(xiǎn)公司上市，以擴(kuò)大其資本規(guī)模和承保能力。

3.增強(qiáng)慈善救助的作用。政府要推出一系列實(shí)際可行的鼓勵(lì)監(jiān)管政策，對(duì)相關(guān)個(gè)人和組織進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。引導(dǎo)富裕階層承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，鼓勵(lì)富人積極參與慈善公益事業(yè)，擴(kuò)大捐贈(zèng)資金量對(duì)借慈善之名進(jìn)行違法行為的捐贈(zèng)人受贈(zèng)人進(jìn)行懲處等。對(duì)慈善組織來(lái)講，除了在稅收及財(cái)政政策上對(duì)其有所照顧外，還要對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督管理?？梢栽诿裾块T(mén)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的捐贈(zèng)管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保證善款善用，杜絕腐敗挪用現(xiàn)象。另外，還需要培育慈善文化，增強(qiáng)全民的慈善意識(shí)，在社會(huì)上營(yíng)造一種慈善的氛圍，激發(fā)、引導(dǎo)人們潛在的慈愛(ài)之心。最后，全社會(huì)要積極提倡正確的財(cái)富觀，積極引導(dǎo)人們，特別是富裕階層熱心于慈善捐贈(zèng)。

從各個(gè)角度來(lái)說(shuō)，探討建立混合型巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于推動(dòng)巨災(zāi)發(fā)生之后的經(jīng)濟(jì)重建，提高災(zāi)害造成的今年估計(jì)損失的補(bǔ)償程度以及災(zāi)害補(bǔ)償基金的使用效率，并且在一定程度上減輕政府的額外負(fù)擔(dān)、構(gòu)建和諧社會(huì)都有十分重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]