農(nóng)村反貧困政策的綜合績效評估及實證研究

摘 要：農(nóng)村扶貧政策作用的大小、強弱與方向始終影響著貧困率的變動，科學地設計扶貧績效的評價體系，通過量化的方法對云南反貧困政策的綜合績效以及各構(gòu)成系統(tǒng)的動態(tài)演進行測度和分析，對于快速推進具有戰(zhàn)略意義。基于科學、系統(tǒng)全面、可操作性等原則設計云南農(nóng)村綜合扶貧績效評價指標體系和方法，利用時序主成分分析方法對云南農(nóng)村綜合扶貧績效的動態(tài)演進行評價，對云南農(nóng)村扶貧政策的績效評估，有助于判斷扶貧政策的實現(xiàn)情況，有效地檢驗政策的效果、效益和效率，為合理配置有限的政策資源奠定基礎，同時有助于正確的決定農(nóng)村扶貧政策走向，為決策者提供政策繼續(xù)、調(diào)整或重新制定的依據(jù)。

關(guān)鍵詞：績效評價；時序主成分分析；扶貧政策；農(nóng)村

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0030-05

引言

云南地處邊陲，社會經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，集邊疆、民族、山區(qū)、貧困為一體，它的貧困具有顯著的多樣性，即具有貧困面廣、貧困規(guī)模大、貧困程度深、脫貧致富難的特點，是中國扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一，立足云南實際，本文以云南省農(nóng)村反貧困政策的績效評價作為研究內(nèi)容，嘗試對績效評價進行全方位的評估，在選用技術(shù)方法上也應該構(gòu)成一個多層次多維度的技術(shù)方法體系，不僅要體現(xiàn)扶貧開發(fā)所取得經(jīng)濟效益，還要體現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境發(fā)展的協(xié)調(diào)性，所以只有通過定量和定性方法相結(jié)合的方式，才能構(gòu)建出一套科學全面的技術(shù)方法體系，實現(xiàn)扶貧的微觀效益與宏觀效益、經(jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)一進行了績效分析和綜合評價，并對進一步提出反貧困政策的調(diào)整思路。

客觀、科學、全面、穩(wěn)定的評估系統(tǒng)，可以及時提供全國以及部分地區(qū)的貧困規(guī)模、性質(zhì)、特征、分布等信息，從而改善扶貧項目的針對性和瞄準性，提高中國扶貧工作的潛力和成效，因此本文立足云南實際，以云南省農(nóng)村反貧困政策的績效評價作為研究內(nèi)容，嘗試對績效評價進行全方位的評估，在選用技術(shù)方法上也應該構(gòu)成一個多層次多維度的技術(shù)方法體系，不僅要體現(xiàn)扶貧開發(fā)所取得經(jīng)濟效益，還要體現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境發(fā)展的協(xié)調(diào)性，所以只有通過定量和定性方法相結(jié)合的方式，才能構(gòu)建出一套科學全面的技術(shù)方法體系，實現(xiàn)扶貧的微觀效益與宏觀效益、經(jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)一和綜合績效評價，并進一步提出反貧困政策的調(diào)整思路。

一、云南農(nóng)村綜合扶貧績效評價指標及體系

扶貧模式績效評估指標必須體現(xiàn)效率與公平并重、經(jīng)濟增長與社會發(fā)展同步的價值取向。這一體系應當成為一個科學的衡量系統(tǒng)，既包括扶貧指標，又包括社會經(jīng)濟發(fā)展指標、人文指標、生存環(huán)境發(fā)展指標，各種指標相互配合。建立全面、客觀和科學的效果評價體系，堅持用效果性指標衡量評估扶貧成就，將對扶貧的戰(zhàn)略、策略選擇產(chǎn)生良好的導向作用。

聯(lián)合國在1997年全球人類發(fā)展報告中，提出一個用來測定貧困程度的新指標:人類發(fā)展指數(shù)（HDI），主要測定人類生活中三個要素短缺情況，這三個要素是壽命、知識和生活體面程度，其中生活體面程度主要通過無法喝上安全飲用水的人、無法獲得醫(yī)療保險的人以及稍微和嚴重低體重兒童（5歲以下）所占的百分比。2000年9月聯(lián)合國峰會上提出了包括消除貧困、普及教育、促進教育和衛(wèi)生健康、可持續(xù)發(fā)展等8項目標的千年發(fā)展目標（MDG）。這些指標和目標擴展了貧困的概念，為多維度的衡量貧困程度和評價減貧效果提供了依據(jù)。

中國農(nóng)村全面建設小康指標體系可以成為扶貧評估指標體系的重要參考，這個體系包括6個方面18項指標。6個方面包括:經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、人口素質(zhì)、生活質(zhì)量、民主法制、資源環(huán)境。其中，經(jīng)濟發(fā)展方面的農(nóng)村居民人均可支配收入指標；社會發(fā)展方面的農(nóng)村居民基尼系數(shù)指標；人口素質(zhì)的農(nóng)村人口平均受教育年限、農(nóng)村人口平均預期壽命指標；生活質(zhì)量方面的農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)、農(nóng)民居住質(zhì)量指數(shù)、農(nóng)民文化娛樂消費支出比重、農(nóng)民生活信息化程度四項指標。

本文在參考以上這些指標設置的基礎上，考慮到數(shù)據(jù)資料的可得性與可比性，要體現(xiàn)農(nóng)村脫貧的最主要方面的效果性指標，同時還要便于操作性。因此本文在層次結(jié)構(gòu)設計上將綜合扶貧績效評價體系劃分為貧困基礎、社會經(jīng)濟、人文發(fā)展以及生存環(huán)境發(fā)展四大子系統(tǒng)作為一級指標，再將各子系統(tǒng)拓展為19個二級指標來反映云南省2001—2010年歷年的綜合扶貧進程（見表1）：

二、云南農(nóng)村綜合扶貧績效評價實證分析

基于上述指標體系，采用時序主成分分析法對我省綜合扶貧績效進行評價。這種選擇主要基于以下考慮，首先，時序主成分分析法能有效排除專家打分等主觀因素的影響，能夠完全客觀地動態(tài)的展現(xiàn)綜合扶貧績效的發(fā)展過程，其次，主成分分析在不丟失原指標信息的基礎上，通過提取有代表性的主要成分比較準確地分析問題，在操作中簡便易懂，具有很高的效率。

（1）數(shù)據(jù)獲得。2001—2011年《云南統(tǒng)計年鑒》、2003—2009年《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》、2003—2010年《中國統(tǒng)計年鑒》、2004—2010年《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》、2003—2009年《云南農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》。（2）2001—2010年云南綜合扶貧績效時序主成分分析。主成分分析對數(shù)據(jù)的要求不高，但是需要樣本個數(shù)大于指標的數(shù)量。在此問題中樣本數(shù)為10個，而指標為19個，因此采用兩步時序主成分分析。

在進行時序主成分分析前對原始數(shù)據(jù)進行一致化處理，而后，對各子系統(tǒng)貧困基礎、社會經(jīng)濟發(fā)展、人文發(fā)展、生存環(huán)境發(fā)展進行主成分分析，得到各子系統(tǒng)的得分，最后，對各子系統(tǒng)的綜合得分再進行一次主成分分析。下文主要是通過Spss分析軟件完成，最終得到歷年綜合扶貧績效的綜合得分。

（一）一步主成分—子系統(tǒng)綜合得分

1.對各子系統(tǒng)提取主成分

根據(jù)累計貢獻率大于90%的原則，對各子系統(tǒng)分別提取主成分。其中，對貧困基礎、社會經(jīng)濟發(fā)展、人文發(fā)展和生存環(huán)境發(fā)展分別提取兩個主成分，主成分累計貢獻率均90%大于（見表2）。

2.根據(jù)主成分矩陣（見表3）以及主成分貢獻率計算各子系統(tǒng)得分

具體分析方法下面以貧困基礎子系統(tǒng)為例，然后用提取的主成分comp_1、comp_2代替原來的五個指標，新指標值的線性組合為：

comp_1=（-0.964）*c11+（0.978）*c12+（-0.920）*c13+

（0.928）*c14+（0.780）*c15

comp_2=（-0.158）*c11+（-0.174）*c12+（0.342）*c13+

（-0.163）*c14+（0.620）*c15

最后，利用主成分貢獻計算貧困基礎系統(tǒng)歷年的得分為:

comp_1*0.84009+comp_2*0.11659

其他三個子系統(tǒng)的歷年得分計算方法相同，得到表4。

（二）二步主成分—歷年綜合扶貧績效

基本分析步驟同上，得到歷年綜合扶貧績效得分（見表5）。

結(jié)論與建議

本文在現(xiàn)有統(tǒng)計計量環(huán)境下對云南地區(qū)的扶貧績效狀況進行了階段性的評價，圖1反映了云南省在2001—2010年間，綜合扶貧效果上在整體上是呈現(xiàn)不斷改善的態(tài)勢。

通過各子系統(tǒng)在歷年綜合扶貧績效中的作用，根據(jù)時序主成分分析結(jié)果繪制演進圖（見圖2）。在2001—2010年間，我省在社會經(jīng)濟、生存環(huán)境發(fā)展、人文發(fā)展方面整體呈現(xiàn)逐年融合、改善的趨勢，而在貧困基礎方面逐漸走弱，說明云南農(nóng)村貧困基礎依然是厚重和原始的，貧困農(nóng)民的經(jīng)濟狀況依然是脆弱和單一的，生活質(zhì)量較差，處于提高中的低水平，體現(xiàn)在農(nóng)村居民收入水平不高、城鄉(xiāng)收入差距進一步加大，同時在貧困地區(qū)，貧困人口盼望的一些政策沒有及時足額落實到位，一些政策實際對貧困地區(qū)積極影響遠低于其他地區(qū)，事實上擴大了貧、富差距，還有一些政策較多損害了貧困地區(qū)貧困人口經(jīng)濟權(quán)益，加之貧困地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展條件先天不足，難以充分從現(xiàn)有政策獲利。

而根據(jù)相關(guān)經(jīng)濟理論，以下相關(guān)子系統(tǒng)的改善對綜合扶貧效果的實現(xiàn)均起正向作用，并且是四個子系統(tǒng)均衡作用的結(jié)果。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》的提出和實施，確立了新階段中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略目標:即“盡快解決極少數(shù)貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強貧困鄉(xiāng)村的基礎設施建設，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)社會、經(jīng)濟、文化的落后狀態(tài)，為達到小康水平創(chuàng)造條件”。 盡管云南扶貧開發(fā)使廣大農(nóng)村貧困地區(qū)的貧窮落后狀況明顯改變，但貧困農(nóng)戶的基本生產(chǎn)生活條件還沒有質(zhì)的變化，貧困地區(qū)社會、經(jīng)濟、文化落后的狀況還沒有根本改觀。水、電、通訊等基礎設施建設還需要進一步加快，貧困農(nóng)戶的基本生產(chǎn)生活條件還需要進一步改善。

要發(fā)展云南經(jīng)濟，同全國同步進入小康和現(xiàn)代化水平，云南省反貧困的任務依然是持久和艱巨的。同時我們也要看到現(xiàn)階段云南農(nóng)村反貧困政策存在的主要問題是：第一，貧困標準偏低，覆蓋面較窄，貧困農(nóng)戶收入水平低且不穩(wěn)定，自我發(fā)展能力差；第二，農(nóng)村反貧困政策實施效率出現(xiàn)“瓶頸”。包括兩個方面，一是貧困農(nóng)民本身的客觀條件。目前，貧困人口占有的自然資源和發(fā)展資本嚴重不足，加上自身素質(zhì)不高，導致消除貧困的難度加大；二是農(nóng)村反貧困的制度建設滯后，容易導致扶貧貼息貸款普遍存在“貸富不貸貧”的現(xiàn)象；第三，勞務收入是農(nóng)村貧困人口增收的主要（下轉(zhuǎn)46頁）（上接33頁）途徑，但是貧困地區(qū)還未建立完善的勞務市場為貧困人口提供技術(shù)培訓、信息等服務，用以提高貧困人口的人力資本素質(zhì)；第四，農(nóng)村社會保障制度建設滯后。由于自然災害和突發(fā)疾病，部分脫貧農(nóng)民極易返貧，一些農(nóng)戶則因貧病交加導致貧困惡性循環(huán)；第五，貧困主體的參與性不強。農(nóng)村反貧困政策往往具有“自上而下”的特征，在扶貧項目的選擇、扶貧資源的分配、管理機制以及利益分享等方面，貧困人口的參與意識不夠。

貧困地區(qū)要堅持以經(jīng)濟建設為中心，加快發(fā)展速度，逐步縮小與發(fā)達地區(qū)之間差距，貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展需要在經(jīng)濟增長中才能實現(xiàn)。第一，要加快云南貧困地區(qū)的整體脫貧步伐，一方面，只有在反貧困過程中不斷培育新的經(jīng)濟增長點、增加群眾收入、改善生產(chǎn)、生活條件、逐步形成、積累綜合發(fā)展能力，可持續(xù)發(fā)展才具有基礎與平臺，另一方面，反貧困必須是社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益的相互統(tǒng)一、短期開發(fā)與中、長期開發(fā)的相互統(tǒng)一，因此解決貧困地區(qū)的貧困問題不能以破壞自然、生態(tài)、環(huán)境為代價，并在此基礎上，走可持續(xù)發(fā)展之路；第二，農(nóng)村反貧困發(fā)展政策、措施必須直接面對窮人，使真正的窮人成為受益人；第三，政府是反貧困主體，建立政府起主導作用的反貧困體制、機制，必須把反貧困作為政府重要職能，強化政府在貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)中的主導作用，同時政府制定政策過程時必須充分考慮貧困地區(qū)貧困問題特殊性和復雜性，設計出貧困地區(qū)及窮人受益機制，并在實施過程中建立更有效監(jiān)督機制和政策實施效果評價體系，對政策實施情況進行及時分析和反饋；第四，逐漸加大反貧困資金投入，扶貧資金是扶貧工作能否順利實施并取得卓有成效的“血液”動力，從某種意義上講，它在扶貧運行過程中扮演著“成敗有否”的關(guān)鍵性角色，因此扶貧資金投資強度的大小對扶貧效果是否顯著具有重要作用；第五，充分認識反貧困過程是一個長期艱辛的歷史發(fā)展過程，反貧困政策、措施的最終價值目標是提高窮人生活水平、質(zhì)量，使窮人真正受益，而讓窮人直接參與反貧困進程，是達此價值目標的最有效方式。