如何建立和完善國有企業(yè)內(nèi)部控制制度

摘 要：隨著國有企業(yè)的不斷發(fā)展與壯大，內(nèi)部控制的建立和規(guī)范已迫在眉睫。國有企業(yè)普遍存在著經(jīng)濟效益提高慢、造假行為比較嚴重、財務(wù)報告信息不真實、企業(yè)違法違紀現(xiàn)象等問題，造成這些問題的根本原因在于企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不健全，企業(yè)內(nèi)部各項控制制度不完善。根據(jù)國有企業(yè)目前存在的內(nèi)部控制的一些問題，結(jié)合國有企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范、企業(yè)內(nèi)部控制配套指引和國有企業(yè)內(nèi)部控制框架一書，對中國國有企業(yè)的內(nèi)部控制制度的落實、存在的問題及相應(yīng)的對策進行了討論。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；內(nèi)部控制；完善

中圖分類號：F272 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0020-02

一、加強內(nèi)部控制的必要性

一直以來，國有企業(yè)普遍存在著經(jīng)濟效益提高慢、造假行為比較嚴重、財務(wù)報告信息不真實、企業(yè)違法違紀現(xiàn)象等問題，造成這些問題的根本原因在于企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不健全，企業(yè)內(nèi)部各項控制制度不完善。為此，2008年5月財政部等五部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》，使中國企業(yè)有了內(nèi)部控制標準。2010年4月又聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，標志著“以防范風險和控制舞弊為中心、以控制標準和評價標準為主體、結(jié)構(gòu)合理、層次分明、銜接有序、方法科學、體系完備”的適應(yīng)中國企業(yè)實際情況、融合國際先進經(jīng)驗的中國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)目標基本實現(xiàn)。根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》和COSO框架，國資委出臺了《國有企業(yè)內(nèi)部控制框架》一書，對國有企業(yè)如何建立和完善內(nèi)部控制體系，建立有效的風險防范機制，保護國有資產(chǎn)的安全完整，進行了研究和探討。當前，我們正處在繼續(xù)有效應(yīng)對金融危機、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的關(guān)鍵點上。從國家出臺的一系列關(guān)于內(nèi)控制度的法律法規(guī)，說明國家開始加強企業(yè)內(nèi)控制度的推行力度，促進企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，強化應(yīng)對風險能力，不斷提高企業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力，內(nèi)控制度的重要性也彰顯無疑。因此，建立和完善企業(yè)內(nèi)部控制是當前國有企業(yè)急需解決的問題。

二、目前國有企業(yè)內(nèi)部控制制度普遍存在的問題

1.對內(nèi)控的重要性認識不足。內(nèi)部控制起源于西方，這一概念導入中國不過十幾年的歷史，在一定程度上講，內(nèi)部控制真正引起國資管理部門和國有企業(yè)管理者的重視不過近幾年的事情，許多企業(yè)管理者對內(nèi)部控制的認識還局限在內(nèi)部監(jiān)督上，認為企業(yè)內(nèi)部控制就是指有關(guān)企業(yè)成本、資產(chǎn)安全和資金控制等方面的會計控制，只注重短期利益，為了降低管理成本，不設(shè)或盡量少設(shè)內(nèi)控機構(gòu)，對通過內(nèi)部控制來完善企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)營效率并強化財務(wù)控制的目標認識不足。由于國有企業(yè)是從計劃經(jīng)濟時代逐步進入市場經(jīng)濟的，原有的規(guī)章制度已經(jīng)明顯不能滿足企業(yè)健康發(fā)展的需要，在規(guī)章制度的建設(shè)上很多企業(yè)出現(xiàn)了空白，但一部分人出于習慣，滿足于傳統(tǒng)的經(jīng)營管理方式，以前怎么做的，現(xiàn)在就照搬照抄，沒有可借鑒的，就由領(lǐng)導拍板定奪，根本不考慮是否適用，忽視了內(nèi)部控制的跟進和強化。而國家的一系列簡政放權(quán)，提高企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的措施，使企業(yè)負責人的權(quán)利不斷擴大，對企業(yè)一些重大經(jīng)營決策、重大財務(wù)活動缺乏必要的風險意識，又沒有有效的內(nèi)控制度可遵循，加之責任追究制度也很不健全，管理者容易產(chǎn)生個人說了算意識，決策稍不慎重，就會造成損失。

2.內(nèi)控制度制定的不完善。國有企業(yè)的運營時間大多很長，根據(jù)國家法規(guī)制定的規(guī)章制度比較多，但是制度之間缺少有效銜接，尤其是各部門站在各自角度上制定的制度有時難免和其他制度有沖突，制度和業(yè)務(wù)流程結(jié)合得不夠緊密，導致一些制度難以落到實處。有些企業(yè)雖有內(nèi)控制度，但是不夠全面，科學、嚴謹，僅僅把一些業(yè)務(wù)規(guī)章制度當做內(nèi)部會計控制制度，其職責劃分、獎懲標準不明確，稽核范圍過于狹窄，沒有覆蓋到企業(yè)所有的部門和人員，沒有滲透到企業(yè)的各個業(yè)務(wù)領(lǐng)域和管理流程中，達不到國家財經(jīng)法規(guī)和相關(guān)制度對內(nèi)控制度的要求。從企業(yè)現(xiàn)有的內(nèi)控制度來看，很多國有企業(yè)的內(nèi)控制度只局限于此項業(yè)務(wù)如何操作，流程是什么，監(jiān)督部門和責任追究制度往往欠缺。拿應(yīng)收賬款的內(nèi)控制度來說，銷售和發(fā)運的環(huán)節(jié)都制定得較詳細，執(zhí)行得比較順暢。而對回款和銷售退回的環(huán)節(jié)執(zhí)行得不好，對銷售退回貨物的檢查、驗收、清點及退貨原因、責任追究缺乏具體措施。只重視回款數(shù)量，而對三年以上應(yīng)收賬款形成的原因、責任沒有明確的懲罰制度，對造成損失要承擔的后果沒有明確的執(zhí)行制度。說明內(nèi)控制度制定得不完善。

3.執(zhí)行的力度和有效性不夠。有些企業(yè)雖然有內(nèi)控制度，但在執(zhí)行過程中，國有企業(yè)重人情、重過程、多變通的管理文化，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象仍然比較突出，不按內(nèi)控制度執(zhí)行，個人憑主觀意識做決定的事時有發(fā)生。某企業(yè)的銀行出納私自挪用40萬元的公款去炒股，長達多半年之久，竟無人發(fā)現(xiàn)，還是該出納害怕事情敗漏，責任重大，主動交代退回贓款才得以發(fā)現(xiàn)。追查原因，是由于以往對銀行未達賬項的同志由于生孩子，此項工作沒有移交給別人，使銀行出納鉆了空子，出現(xiàn)了上述事件。此事件說明了雖有內(nèi)控制度，但沒有嚴格去遵照執(zhí)行，造成內(nèi)控制度脫節(jié)。內(nèi)控制度執(zhí)行的是否有效也是一個關(guān)鍵點，如存貨的收發(fā)，庫管如果不嚴格按日期結(jié)賬，對出入庫料單進行匯總統(tǒng)計，就會使財務(wù)在核算成本時，出現(xiàn)材料成本的忽高忽低，與產(chǎn)成品的完工程度不匹配，影響產(chǎn)成品成本核算的準確性，使整個成本的內(nèi)控流程的有效性大打折扣。

4.后續(xù)監(jiān)督機制不健全。內(nèi)部控制體系運行的有效與否，要有專門的監(jiān)督部門進行檢查和評價，否則，內(nèi)控制度制定得再好，沒有執(zhí)行，也是白費。目前大部分企業(yè)制定了多項內(nèi)部控制制度，但是卻容易忽視責任落實這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒有專門的部門對企業(yè)內(nèi)部各部門的既定目標、計劃進行程度，查看相關(guān)記錄，對內(nèi)控執(zhí)行情況進行日常的監(jiān)督和檢查，會讓執(zhí)行者慢慢放松執(zhí)行尺度，或者干脆不按內(nèi)控要求執(zhí)行。有的企業(yè)缺乏有效的資產(chǎn)損失問責機制，損失責任不落實，缺乏必要的賠償和處罰措施，責任追究流于形式。一旦內(nèi)部控制過程某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，便難以落實責任。由于責任不落實，致使互相推諉、越權(quán)控制的現(xiàn)象比比皆是，最終導致整個控制系統(tǒng)失靈、失效。

三、怎樣完善國有企業(yè)內(nèi)部控制制度

1.建立健全內(nèi)部控制制度。面對當前嚴峻的經(jīng)濟形勢，企業(yè)應(yīng)積極清理整頓現(xiàn)有的內(nèi)控制度，對各項內(nèi)控制度和業(yè)務(wù)規(guī)章，機構(gòu)和崗位設(shè)置、決策和管理議事程序及操作程序進行一次全面檢查，找出問題和漏洞。在此基礎(chǔ)上，該建立的建立，該完善的完善。同時各企業(yè)在制定、完善內(nèi)控制度時，要注意適應(yīng)性、有效性、協(xié)調(diào)性，不能盲目地采用其他的工作方法，而應(yīng)根據(jù)企業(yè)自身的條件和特點，采用相適應(yīng)的內(nèi)控制度。

2.建設(shè)內(nèi)部控制的同時要完善基礎(chǔ)管理。要使內(nèi)部控制的作用得到充分的發(fā)揮，需要相對成熟，與內(nèi)部控制要求相適應(yīng)的管理基礎(chǔ)環(huán)境。內(nèi)部控制的運行需要管理軟基礎(chǔ)和硬基礎(chǔ)兩個層面的支撐。軟基礎(chǔ)主要是指治理結(jié)構(gòu)、公司管理層和員工的道德水準以及企業(yè)文化等，硬基礎(chǔ)主要是指有形的管理體系和工具體系，主要包括企業(yè)的核算體系、業(yè)務(wù)統(tǒng)計系統(tǒng)、計劃體系、預(yù)算管理體系、供應(yīng)商選擇與比價體系等。內(nèi)部控制的有效性，有賴于上述管理體系和管理工具的支撐，如果上述體系不完整有效，內(nèi)部控制的效用就會有比較大的折扣。

3.強化國有企業(yè)內(nèi)部控制的監(jiān)督機制，提高內(nèi)部控制的執(zhí)行力度。監(jiān)督體系是指對業(yè)務(wù)過程和政策程序與流程執(zhí)行過程的監(jiān)督，是內(nèi)部控制的重要組成部分，主要作用是發(fā)現(xiàn)經(jīng)營結(jié)果的偏差，威懾任何試圖扭曲內(nèi)部控制制度的沖動。監(jiān)督體系包括風險預(yù)警體系，內(nèi)部審計體系，外部審計行為，系統(tǒng)的考核制度以及責任追究制度。內(nèi)審作為內(nèi)部控制的組成部分之一，是經(jīng)濟監(jiān)督的再監(jiān)督，是企業(yè)改善經(jīng)營管理、提高經(jīng)濟效益的有效手段，也是強化內(nèi)部監(jiān)督的有效機制。要把內(nèi)審的主要職能從查錯防弊轉(zhuǎn)向?qū)窘?jīng)營管理進行分析，評價內(nèi)部控制是否完善，企業(yè)內(nèi)各組織機構(gòu)執(zhí)行職能是否高效并提出合理化建議。充分發(fā)揮國資委的股東代表作用，加強對國有企業(yè)高管層對內(nèi)部控制的受托責任的落實和考核，來提高國有企業(yè)內(nèi)部控制的執(zhí)行力度。促使企業(yè)不斷對內(nèi)控制度進行修復和改進，才能適應(yīng)企業(yè)快速發(fā)展的要求。

4.運用信息系統(tǒng)來加強內(nèi)控制度管理。 隨著信息技術(shù)的進步，特別是電子商務(wù)的發(fā)展，企業(yè)信息系統(tǒng)朝著集中與共享的趨勢發(fā)展，實施信息系統(tǒng)的作用越來越重要。通過信息化建設(shè)促進管理精細化、資源利用高效化，是企業(yè)降低成本，贏得競爭優(yōu)勢的有效途徑。企業(yè)信息化后，各種經(jīng)營行為被“記錄在案”，為管理者提供了良好的監(jiān)督條件，有利于各級管理者實施監(jiān)督，為內(nèi)控制度實現(xiàn)過程監(jiān)督提供了平臺。尤其是企業(yè)財務(wù)管理信息化系統(tǒng)的信息集成，不是簡單的信息共享，它主要表現(xiàn)為圍繞業(yè)務(wù)來組織數(shù)據(jù)和進行管理，業(yè)務(wù)處理范圍從財務(wù)部門擴充到業(yè)務(wù)部門，并在業(yè)務(wù)處理的同時通過與會計核算賬戶體系對應(yīng)的方式直接產(chǎn)生財務(wù)數(shù)據(jù)，大大減少了財務(wù)部門的核算量，將以前的事后核算，監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑耙?guī)劃、事中控制、事后分析，有效支持了財務(wù)管理由核算型向管理型的轉(zhuǎn)變。

內(nèi)部控制不僅僅是制度，更是體制和機制，是企業(yè)管理的抓手，過度控制會降低企業(yè)的創(chuàng)新性，使管理陷于僵化。國有企業(yè)處于深刻變革、高速成長階段，要按照“強支撐、短流程、高授權(quán)、大監(jiān)督”的內(nèi)控建設(shè)原則，立足企業(yè)自身的生產(chǎn)經(jīng)營特點，從企業(yè)銷售、采購、生產(chǎn)、工資、貨幣資金、籌資投資、固定資產(chǎn)和財務(wù)報告編制這八大常見的業(yè)務(wù)流程出發(fā)，建設(shè)適合企業(yè)發(fā)展的內(nèi)控制度。面對不斷變化的環(huán)境，企業(yè)內(nèi)控制度的流程應(yīng)盡量縮短，保持靈活性，但要用強支撐來彌補短流程的不足；提倡高授權(quán)，適應(yīng)變化，但不能出現(xiàn)沒有監(jiān)督的授權(quán)。只有這樣，才能保護國有資產(chǎn)安全，促進提高國有企業(yè)經(jīng)營管理水平和國有資本保值增值能力，以增強國有經(jīng)濟的活力、控制力和影響力。

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