專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金零散問(wèn)題探討及對(duì)策研究

摘 要：分稅制改革以來(lái)，中央以及省級(jí)財(cái)政加強(qiáng)對(duì)基層政府的補(bǔ)助力度，并將補(bǔ)助重點(diǎn)放在民生事業(yè)上。但是，由于各級(jí)政府職能劃分的不清晰，導(dǎo)致了云南省專(zhuān)項(xiàng)資金在使用過(guò)程中出現(xiàn)一系列的管理問(wèn)題，例如資金零星分散、專(zhuān)款挪用等問(wèn)題。通過(guò)實(shí)地調(diào)查研究專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金存在的問(wèn)題，并提出改革、規(guī)范與完善專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理的對(duì)策，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金；切塊到縣；西部某縣

中圖分類(lèi)號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）13-0007-02

一、中國(guó)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金構(gòu)成

專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金是上級(jí)政府下?lián)芙o下級(jí)政府的具有特定用途的財(cái)力性資金，很大程度上體現(xiàn)著上級(jí)政府的宏觀調(diào)控政策精神。就中國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付體系，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要形式有:（1）專(zhuān)項(xiàng)撥款（Earmark），是中央政府根據(jù)地方實(shí)際情況按項(xiàng)目確定的補(bǔ)助形式，通常具有特定用途，如支援農(nóng)業(yè)支出、基本建設(shè)支出、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出、重大自然災(zāi)害救濟(jì)支出等。（2）結(jié)算補(bǔ)助（或上解），是每個(gè)財(cái)政年度終了，上下級(jí)政府之間就某些事項(xiàng)的結(jié)算補(bǔ)助或上解、雙向財(cái)力轉(zhuǎn)移，如中央和地方企事業(yè)單位之間上解下劃結(jié)算、拖欠世界銀行貸款扣款結(jié)算上解、中央收入混入地方國(guó)庫(kù)專(zhuān)項(xiàng)上解等。（3）民族優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)移支付，民族地區(qū)，主要分布在中國(guó)的西部邊遠(yuǎn)地帶，自然條件較為艱苦，財(cái)政支出成本較高，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，人均財(cái)政收入水平低，一般都是體制補(bǔ)助地區(qū)，財(cái)力對(duì)財(cái)政收入的增長(zhǎng)彈性較差。

二、西部某縣專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用的現(xiàn)狀分析

1.總體情況分析。1994年以來(lái)，云南某縣的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模一直呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金從1994年的1 082萬(wàn)元增加到2009年的13 495萬(wàn)元，同時(shí)，增長(zhǎng)速度也不斷提高，尤其是2007—2009年之間，年均增長(zhǎng)率高達(dá)26%（如圖1所示）。

2.專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目點(diǎn)多面廣。專(zhuān)項(xiàng)資金的零星分散，尤其是小規(guī)模項(xiàng)目的大量存在，會(huì)加大上級(jí)政府對(duì)項(xiàng)目的管理難度，增加項(xiàng)目的管理監(jiān)督成本，降低項(xiàng)目資金的使用效率。上級(jí)劃撥專(zhuān)項(xiàng)資金分成0萬(wàn)元~5萬(wàn)元、5萬(wàn)元~10萬(wàn)元、10萬(wàn)元~20萬(wàn)元、20萬(wàn)元~50萬(wàn)元、50萬(wàn)元~100萬(wàn)元以及100萬(wàn)元以上六個(gè)資金段。

2007—2009年間，云南某縣的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目在個(gè)數(shù)數(shù)上以0萬(wàn)元~20萬(wàn)元為主，此資金段項(xiàng)目個(gè)數(shù)占總項(xiàng)目個(gè)數(shù)的73%，但是，0萬(wàn)元~20萬(wàn)元資金段的項(xiàng)目總補(bǔ)助金額占全部項(xiàng)目總補(bǔ)助金額的20%。以5萬(wàn)元以下的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金為例，5萬(wàn)元以下的項(xiàng)目個(gè)數(shù)占項(xiàng)目總數(shù)的40%以上，但是資金總額只占資金總數(shù)的3%~5%。同時(shí)，100萬(wàn)元以上的項(xiàng)目所占上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額比例雖然能達(dá)到45%左右，但是，云南某縣近三年的100萬(wàn)元以上的項(xiàng)目個(gè)數(shù)卻占項(xiàng)目總數(shù)不到5%的比例。

3.專(zhuān)項(xiàng)資金在部門(mén)間分散分布。專(zhuān)項(xiàng)資金的管理單位多，容易導(dǎo)致項(xiàng)目資金的重復(fù)申請(qǐng)和交叉使用，從而影響資金的管理與運(yùn)用缺乏效率。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目一般涉及到農(nóng)業(yè)、林業(yè)和水利三個(gè)部門(mén)，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目相對(duì)工業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目具有成本低、技術(shù)含量不高的特點(diǎn)，但是，如果同一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目資金分散度過(guò)高就會(huì)影響生產(chǎn)的順利進(jìn)行。2007—2009年期間，云南某縣農(nóng)林水項(xiàng)目資金的分布就表現(xiàn)出一定分散性（如表1所示），依舊以5萬(wàn)元的項(xiàng)目為例，2007—2009年該縣5萬(wàn)元以?xún)?nèi)的項(xiàng)目其平均補(bǔ)助額僅為2.6萬(wàn)元~3萬(wàn)元之間，并且這些資金還分布于農(nóng)林水三個(gè)部門(mén)，每個(gè)部門(mén)平均能享受到的項(xiàng)目資金補(bǔ)助額僅為0.9萬(wàn)元~1萬(wàn)元，如果部門(mén)之間存在事權(quán)不清晰或者信息不對(duì)稱(chēng)的情況，那么資金還會(huì)出現(xiàn)傾斜于某一個(gè)部門(mén)的情況。

三、關(guān)于專(zhuān)項(xiàng)資金分散現(xiàn)狀解決方法的建議

項(xiàng)目資金的分散，尤其是小規(guī)模項(xiàng)目資金的大量存在并逐年增加。一方面，加大上級(jí)政府對(duì)項(xiàng)目資金管理監(jiān)督成本，降低項(xiàng)目資金的使用效益，尤其是大型項(xiàng)目數(shù)目甚少，不利于當(dāng)?shù)卣M(jìn)行地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程的建設(shè)；另一方面，專(zhuān)項(xiàng)資金分散容易導(dǎo)致項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、資金交叉使用情況，資金的規(guī)模效應(yīng)難以實(shí)現(xiàn)。為此，需要在明確政府間支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。

1.明確政府間支出責(zé)任，厘清財(cái)政資金屬性。根據(jù)財(cái)力與事權(quán)相匹配的基本原則以及專(zhuān)項(xiàng)資金的屬性特征，界定財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金和財(cái)力性補(bǔ)助的范圍，通過(guò)嚴(yán)格的專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立條件，從源頭上避免專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立的混亂，為建立符合專(zhuān)項(xiàng)資金管理特征的制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

2.界定專(zhuān)項(xiàng)資金的范圍，部分納入財(cái)力性補(bǔ)助。在研究確定各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，重新確定上級(jí)政府事權(quán)內(nèi)的支出責(zé)任，明確專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助范圍，根據(jù)目前專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立中明顯存在財(cái)力性補(bǔ)助性質(zhì)的專(zhuān)項(xiàng)資金，以及專(zhuān)項(xiàng)資金支出方向、具體用途等狀況，將不符合專(zhuān)項(xiàng)資金性質(zhì)的納入財(cái)力性補(bǔ)助范圍。具體整合辦法如下：（1）將按照人均標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的省對(duì)下專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金，統(tǒng)一納入均衡性轉(zhuǎn)移支付的資金分配范疇，不再設(shè)立為專(zhuān)項(xiàng)資金；并相應(yīng)地建立有關(guān)機(jī)制，使中央下達(dá)的資金與省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法有效地銜接，避免工作脫節(jié)。（2） 將有明確項(xiàng)目支出方向，沒(méi)有規(guī)定資金具體用途，需要在執(zhí)行中根據(jù)項(xiàng)目申報(bào)情況下達(dá)的專(zhuān)項(xiàng)資金，統(tǒng)一納入均衡性轉(zhuǎn)移支付的資金分配范疇，不再設(shè)立為專(zhuān)項(xiàng)資金。

3.繼續(xù)深入推進(jìn)專(zhuān)款切塊到縣。按照“專(zhuān)款下放、權(quán)力下放、責(zé)任下放”的基本原則，適時(shí)調(diào)整專(zhuān)款切塊范圍和基數(shù)，逐步深入推行專(zhuān)款切塊到縣，加強(qiáng)對(duì)切塊資金使用情況的監(jiān)督檢查。采取將一定金額以下的專(zhuān)款劃定為零星專(zhuān)款，將其進(jìn)行整合，以因素法或基數(shù)法的方式，確定零星專(zhuān)款補(bǔ)助額度，明確資金使用方向，由各地按照有關(guān)規(guī)定自主安排用于急需的項(xiàng)目，這樣既能發(fā)揮資金使用效益，又可減少監(jiān)管成本。

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