環(huán)境治理中政府行為失范的表現(xiàn)及原因

摘要：目前，環(huán)境污染仍然是影響和制約我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問題，環(huán)境污染根源于其強(qiáng)烈的外部性，政府介入干預(yù)是解決外部性的必要措施。然而，政府在環(huán)境治理中有許多不合理的行為，影響了環(huán)境問題的解決，本文從08年以來重大環(huán)境事件入手，簡述政府行為失范的表現(xiàn)，并驚醒原因分析，希望對政府未來環(huán)境治理的行為規(guī)范有所幫助。

關(guān)鍵詞：政府行為； 政府行為失范； 環(huán)境保護(hù)

一、環(huán)境治理中政府行為規(guī)范的表現(xiàn)

08年以來我國發(fā)生的重大環(huán)境事件

時間地點事件類型事件概述及影響

2008年3月廣州白沙村飲用水污染白沙村里一私營小廠使用亞硝酸鹽不當(dāng)，污染了該廠擅自開挖的位于廠區(qū)內(nèi)的水井，而該水井的抽水管和自來水管非法私自接駁，又導(dǎo)致自來水污染。41名村民在飲用了污染水源后出現(xiàn)不同中毒現(xiàn)象，被陸續(xù)送入醫(yī)院救治。

2009年6月江蘇東?？h有毒物質(zhì)傾倒該縣響水億達(dá)化工有限公司與徐某達(dá)成協(xié)議，為公司處理有毒化學(xué)廢棄物，徐某將9噸有毒化工廢物傾倒在臨近鄉(xiāng)村，造成重大環(huán)境污染事故。

7月20日山東沂南縣砷化物污染億鑫化工有限公司未取得生產(chǎn)許可證、工商、環(huán)保手續(xù)，非法生產(chǎn)阿散酸，20日深夜，將砷含量超標(biāo)2.7萬倍的生產(chǎn)廢水排放到涑河中，致使水體嚴(yán)重污染。

8月陜西鳳翔縣血鉛超標(biāo)該縣東嶺集團(tuán)冶煉公司緊鄰村莊，06年建成以來，廢氣廢水一直污染鄰近村莊居民，兩個村莊731名兒童接受血鉛檢測發(fā)現(xiàn)，615人血鉛超標(biāo)。市政府已啟動搬遷方案。

8月陜西漢陰縣礦庫塌陷由于持續(xù)降雨的影響，黃龍金礦礦尾礦庫排洪涵洞尾部相繼發(fā)生兩處塌陷，導(dǎo)致約8000立方米尾砂泄露，使的附近的青泥河水質(zhì)收到嚴(yán)重污染，并嚴(yán)重威脅漢陰縣自來水的水源。

2010年7月3日福建上杭縣銅酸水滲漏紫金山銅礦濕法廠發(fā)生銅酸水滲漏，9100立方米的污水順著排洪涵洞流入汀江，導(dǎo)致汀江部分河段嚴(yán)重污染，但紫金礦業(yè)卻將這起污染事故隱瞞9天才進(jìn)行公告，并因應(yīng)急處置不力，導(dǎo)致16日再次發(fā)生污水滲透。

2011年全國多地血鉛超標(biāo)1月，安徽懷寧縣高河鎮(zhèn)新山社區(qū)檢測出228名兒童血鉛超標(biāo)；3月，浙江臺州市路橋區(qū)峰江街道上陶村檢測出172人血鉛超標(biāo)，其中兒童53人。浙江湖州市德清新市的海久電池股份有限公司被曝造成332人血鉛超標(biāo)，其中兒童99人；5月，廣東省紫金縣的三威電池有限公司被曝造成136人血鉛超標(biāo)，其中達(dá)到鉛中毒判定標(biāo)準(zhǔn)的59人；9月，上?？禈虻貐^(qū)25名兒童被測出血鉛超標(biāo)。導(dǎo)致上述血鉛超標(biāo)的污染源，幾乎全是蓄電池企業(yè)。環(huán)境保護(hù)部2011年3月對388家鉛蓄電池企業(yè)進(jìn)行督察發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)中小企業(yè)存在各種環(huán)境違法問題，為此對鉛蓄電池企業(yè)進(jìn)行重點整治。

6月5日黑龍江哈爾濱市“三廢”污染中央電視臺曝光哈藥集團(tuán)制藥總廠長期違規(guī)排污：工廠周邊廢氣排放嚴(yán)重超標(biāo)，惡臭難聞；部分污水處理設(shè)施因檢修沒有完全啟動，污水直排入河，導(dǎo)致河水變色；大量廢渣要么不分地點簡單焚燒，要么直接傾倒在河溝邊上。對藥廠相鄰區(qū)域空氣質(zhì)量檢測結(jié)果顯示，硫化氫氣體超標(biāo)1150倍，氨氣超標(biāo)20倍。

7月1日四川什邡市反對鉬銅項目什邡市動工建設(shè)“宏達(dá)鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目”。這個項目被曝有極大的負(fù)面環(huán)境影響，導(dǎo)致大量群眾集會游行，以示抗議。什邡市政府當(dāng)局派出大量警察、武警、特警官兵前來維穩(wěn)的行動，引起了嚴(yán)重的警民沖突，并導(dǎo)致多人受傷[2]，當(dāng)局已經(jīng)決定停止建設(shè)此項目數(shù)據(jù)來源：08年以來網(wǎng)絡(luò)媒體關(guān)于環(huán)境污染事件的報道

自1996年來以來，環(huán)境突發(fā)性群體事件一直保持年均29%的增速。近年來，大型環(huán)境污染問題頻頻出現(xiàn)，如上表所示，2008年以來，國家環(huán)保部門收到的環(huán)境事件報告共1080起，重特大事件101起，其中2012年重大事件比上年同期增長130%，特別是重金屬、危險化學(xué)品和水污染事件呈高發(fā)態(tài)勢。環(huán)境問題加劇，說明我國政府在環(huán)境治理中的表現(xiàn)存在不足，我們通過對08年以來重大環(huán)境事件的歸納整理，發(fā)現(xiàn)政府行為失范的具體表現(xiàn)：

（一）環(huán)境保護(hù)流于形式

盡管國家重大政策中一再強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的重要性，但是實際經(jīng)濟(jì)運行過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策往往與國家政策背道而馳，許多困擾地方多年的環(huán)境問題總是遲遲不能解決，在實際工作中，對于環(huán)境問題的態(tài)度就是“何時污染何時治理”，能拖就拖，得過且過。對于興建中的環(huán)保工程，總是難以持久，最后敷衍了事。

例如近年來頻發(fā)的兒童血鉛事件，2009年時，就在昆明東川區(qū)、陜西鳳翔縣、湖北武岡市、河南濟(jì)源市等全國多個地方出現(xiàn)，由于媒體關(guān)注和民情憤慨，當(dāng)時各個地方均作出對污染企業(yè)停產(chǎn)整頓、政府官員免職、受害兒童及時救治等措施。當(dāng)這些事件影響暫時離開人們視線后，對這類企業(yè)污染行為的規(guī)范管制又被拋諸腦后。2010年江蘇大豐市、四川內(nèi)江市、云南大理市均有血鉛問題存在，直到2011年，全國7個地區(qū)因蓄電池企業(yè)違規(guī)排污不斷出現(xiàn)血鉛超標(biāo)情況，這一問題又被推向風(fēng)口浪尖。

（二）基層環(huán)保部門形同虛設(shè)

基層環(huán)保部門，既負(fù)責(zé)編制區(qū)縣環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和計劃，更要落實污染物排放指標(biāo)，肩負(fù)著進(jìn)行監(jiān)督檢查、組織區(qū)域環(huán)境質(zhì)量調(diào)查、對污染源進(jìn)行監(jiān)測并督促治理的重要責(zé)任。對于國家環(huán)保政策的施行與污染企業(yè)的治理有著舉足輕重的責(zé)任。近年來環(huán)境污染問題逐漸出現(xiàn)在農(nóng)村與偏遠(yuǎn)地區(qū)，然而環(huán)保部門的表現(xiàn)實在令人失望。

首先，疏于對轄區(qū)內(nèi)污染企業(yè)行為的監(jiān)督檢查，例如2010年陜西漢陰縣發(fā)生的尾礦塌陷事故，主要引發(fā)原因是因為連降暴雨，如果環(huán)境保護(hù)部門能夠注重平時的監(jiān)督檢查，及時提醒金礦企業(yè)改善基礎(chǔ)設(shè)施，就會避免這一災(zāi)害。污染企業(yè)在建廠之初大都沒有經(jīng)過嚴(yán)格的環(huán)境影響評價審查，相關(guān)手續(xù)違法。一些污染企業(yè)和工業(yè)園區(qū)，在沒有進(jìn)行充分環(huán)境評估的情況下，匆忙上馬。有的因污染嚴(yán)重而停產(chǎn)，隨后易地轉(zhuǎn)移重建再生產(chǎn)，屢遭群眾反對和驅(qū)趕。2007年，山東沂南億鑫化工有限公司成立之初并未取得生產(chǎn)許可證、工商、環(huán)保手續(xù)，卻一直非法生產(chǎn)阿散酸，無人問津，最終于7月20日將砷含量超標(biāo)2.7萬倍的生產(chǎn)廢水排放到涑河中，致使水體嚴(yán)重污染。

（三）環(huán)境保護(hù)過程存在腐敗問題

我國對環(huán)境保護(hù)日益重視，各級政府對環(huán)境保護(hù)的投入逐年遞增，據(jù)估算，近十年我國環(huán)境保護(hù)投入資金近4萬億，然而如此龐大的投資并未產(chǎn)生預(yù)期效果，其中重要原因之一是體制問題下產(chǎn)生的腐敗問題。由于缺乏合理科學(xué)的管理方法，數(shù)額巨大的環(huán)保經(jīng)費被各個部門瓜分，由中國國家審計署公布的報告顯示，從2008年到2012年，約20.03億元人民幣用于治理河湖污染的資金被官員挪用。另外，少征、挪用和截留污水處理費及排污費更是高達(dá)66.28億元人民幣。

（四）忽視民眾的知情參與權(quán)

2012年以來，寧波、什邡、啟東三地爆發(fā)大型突發(fā)環(huán)境群體性事件，盡管事件均在地方政府緊急停止污染項目后平息，但是民眾對環(huán)境權(quán)、生命權(quán)的強(qiáng)烈甚至暴力訴求前所未有的沖擊了各級政府的思維，對之前環(huán)境問題“不鬧不解決、小腦小解決、大腦大解決”的處理方式進(jìn)行反思。同時，這類大型環(huán)境群體事件的爆發(fā)結(jié)果是形成“多輸”的局面，地方經(jīng)濟(jì)失去合法、合規(guī)的項目，僅什邡項目損失4億多元，而寧波項目損失高達(dá)60億元，審批機(jī)構(gòu)的公信力遭遇挑戰(zhàn)，公眾的抗?fàn)幰膊⑽礌幍酶鼉?yōu)的環(huán)保效果。

（五）對環(huán)境污染犯罪的處罰力度不夠

污染企業(yè)有的無照經(jīng)營，有的沒有通過環(huán)保驗收，卻可以在“試生產(chǎn)”的名義下長期生產(chǎn)；通過環(huán)保驗收的企業(yè)也經(jīng)常為節(jié)省成本直接排污。有的違法企業(yè)被處以罰款，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，但很難執(zhí)行到位。有的投產(chǎn)時就未經(jīng)環(huán)保部門許可，因超標(biāo)排放被環(huán)保部門責(zé)令停產(chǎn)，但行政處罰執(zhí)行難，導(dǎo)致污染狀況繼續(xù)惡化。

二、環(huán)境治理中政府行為失范的原因

（一）地方政府存在雙重身份

我國實際經(jīng)濟(jì)生活中，地方政府一方面作為中央政府政策計劃的執(zhí)行者，是國家宏觀利益在地區(qū)的代言人與維護(hù)者，是國家宏觀管理的中堅力量；另一方面，作為一個地區(qū)的最重要的行政部門，地方政府又是該地區(qū)利益的最大受益者與責(zé)任人。因此，作為國家宏觀管理的樞紐，地方政府既要完成中央分配的計劃任務(wù)，又要全力改善本地區(qū)人民群眾的物質(zhì)需要，創(chuàng)造地方效益。最終結(jié)果是地方政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策時總是要在中央任務(wù)與自身利益之間進(jìn)行取舍，然而追求自身利益最大化是利益主體的最本質(zhì)特征，地方政府在與中央不斷地討價還價、擴(kuò)權(quán)放權(quán)中獲得了利益選擇的空間和條件，必然會傾向于追逐利益的行為。

（二）地方政府政績標(biāo)準(zhǔn)存在誤區(qū)

政績標(biāo)準(zhǔn)對于地方政府的經(jīng)濟(jì)行為具有十分明確的導(dǎo)向作用，然而長期以來，一直把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為地方政績的最重要指標(biāo)，其中最明確的衡量指標(biāo)莫過于GDP高低。同時，五年一屆的任期，催生了越來越多得地方政府行為的短期化、短視化，政績標(biāo)準(zhǔn)又直接與地方官員領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和晉升掛鉤，更加激勵了地方政府官員對于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的癡迷。更有甚者不惜利用地方保護(hù)來排擠打擊競爭對手來提高本地區(qū)的利益，這種政績標(biāo)準(zhǔn)最終導(dǎo)致了這些阻礙市場經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的行為的出現(xiàn)，在這些GDP至上的謬論中，環(huán)境治理這個需要長期持續(xù)投入且回報甚低的公共事業(yè)，被漸漸舍棄下來。

（三）環(huán)保資金投入運行機(jī)制難以落實

2006年到2011年，我國環(huán)保投入占GDP比例一直在0.7%左右徘徊，2008年的高比重很大一部分上由于SARS流行引起的投入增加。據(jù)推算，我國環(huán)保投入占GDP比重超過1.5%時，我國整體情況會有好轉(zhuǎn)，因此，環(huán)保投入資金不足，導(dǎo)致大部分環(huán)境建設(shè)落后。更嚴(yán)重的是，在現(xiàn)有的資金投入中，環(huán)保投入資金，政策落實不能準(zhǔn)時準(zhǔn)確到位，導(dǎo)致環(huán)境治理的執(zhí)行力度大打折扣。2011年我國治理投入僅占GDP的1.45%，離環(huán)境質(zhì)量有效改善的3%相差甚遠(yuǎn)。環(huán)保部評估顯示，我國環(huán)境質(zhì)量局部有所改善，整體還在惡化。

（四）環(huán)境和資源價值過低

“資源低價”就會過多使用和消耗資源，造成資源的浪費；“環(huán)境廉價”就會出現(xiàn)毫無節(jié)制的排放污染物，加劇環(huán)境污染趨勢。我國社會主義市場機(jī)制發(fā)育還不完善，計劃經(jīng)濟(jì)時期在資源與環(huán)境方面的政策影響依然長期大量存在。由于資源低價、環(huán)境廉價甚至無價，企業(yè)缺乏節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的內(nèi)生動力和外在壓力，其資源利用成本和環(huán)境污染成本往往被“社會化”或“外部化”，不僅引發(fā)了資源環(huán)境的危機(jī)，客觀上也助長了粗放型的開發(fā)方式、生產(chǎn)方式和消費方式。

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