對新《民訴法》確立公益訴訟的質(zhì)疑

摘要：雖然在我國現(xiàn)實的社會條件下加強對社會公共利益的保護(hù)是十分必要的，但采用在此次《民訴法》的修改中，對公益訴訟進(jìn)行簡單規(guī)定的做法，卻是值得研究的。

關(guān)鍵詞：《民訴法》修改；公益訴訟

2012年8月31日，全國人大常委會通過了關(guān)于修改《民事訴訟法》的決定，新修改的民訴法增加規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這被視為本次民事訴訟法修改的一大亮點，但規(guī)定內(nèi)容含混，不免有敷衍之嫌。

一、公益訴訟概述

公益訴訟發(fā)展歷史悠久，古羅馬帝國時期，就有“為保護(hù)社會公共利益的訴訟”，美國是最早實行公益訴訟的國家之一，也是目前世界上公益訴訟制度最完備的國家?？v觀公益訴訟的發(fā)展史，傳統(tǒng)的民事訴訟機制由于當(dāng)事人適格理論的限制無法有效的保護(hù)公共利益，而對新型權(quán)利和利益救濟(jì)程序的探索則是現(xiàn)代司法演進(jìn)的一大特征。我國當(dāng)前的現(xiàn)實情況也之類似，公民的權(quán)利保護(hù)意識和法律意識越來越強，理論界對在我國建立公益訴訟制度的呼聲也日益增高，但與此相對的是立法和司法領(lǐng)域的滯后，此次民事訴訟法的修改也體現(xiàn)對民間呼聲的官方回應(yīng)。

由于研究者視野和角度的不同，對公益訴訟研究的爭議比較大，就概念而言，一方面學(xué)者將其作為一種不言自明的概念頻繁使用，另一面對公益訴訟概念的界定則處于模糊不清的境地。從國內(nèi)研究來看，對公益訴訟概念理解和認(rèn)識的觀點主要有三種，即經(jīng)濟(jì)公益訴訟論、行政公益訴訟論和二元公益訴訟論。公益訴訟的概念具有很強的包容性和發(fā)展性，本文認(rèn)為公益訴訟不應(yīng)被限制或定格為某種固化的制度，把它作為以社會正義為主題、以維護(hù)社會公共利益為核心價值理念、全面審視和解決現(xiàn)行的法律與社會問題的方法論，或許更為貼近公益訴訟的本意。

二、新我國《民訴法》對公益訴訟規(guī)定的幾點質(zhì)疑

2012年我國通過的新《民事訴訟法》增加規(guī)定了公益訴訟的內(nèi)容，這是我國首次以立法的方式對公益訴訟作出的規(guī)定，但僅靠此規(guī)定，在我國目前的民事訴訟程序下似乎很難真正建立公益訴訟制度。

首先，我國并沒有形成公益訴訟統(tǒng)一的概念，但公益訴訟制度在性質(zhì)上乃是作為對公共利益進(jìn)行救濟(jì)的司法程序，立法上設(shè)置該制度的目的所要解決的基本問題與一般民事訴訟幾乎完全不同，我國《民事訴訟法》則是作為私權(quán)爭議的司法救濟(jì)的程序性法律，從解決私權(quán)爭議角度進(jìn)行設(shè)置規(guī)定的，奉行的是“無利益即無訴權(quán)的基本訴訟規(guī)則”，這與以維護(hù)公共利益為使命的公益訴訟在訴訟目的、功能以及程序機制及訴訟構(gòu)造都不盡相同，這體現(xiàn)在多個方面：

1、原告主體資格。我國傳統(tǒng)的正當(dāng)當(dāng)事人學(xué)說以管理權(quán)為當(dāng)事人適格為判斷基準(zhǔn)，要求正當(dāng)當(dāng)事人對自己的實體權(quán)利具有管理權(quán)。與傳統(tǒng)訴訟相比公益訴訟最大不同點是以維護(hù)社會公共利益為目的，這種訴訟目的的不同表現(xiàn)在具體訴訟技術(shù)方面就是公益訴訟對傳統(tǒng)訴訟中原告適格理論的修正和擴(kuò)展，即某些依據(jù)傳統(tǒng)的原告適格理論不具有起訴資格的私人或私人組織，在公益訴訟中享有起訴資格。本次新《民訴法》規(guī)定的“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”很難確定哪些機關(guān)或組織適格，需依靠進(jìn)一步的司法解釋來確定，另一方面并未包含公民個人提起公益訴訟。

2、訴訟時效。我國《民法通則》規(guī)定的一般訴訟時效為2年，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為3年。但上述訴訟時效是否適合公益訴訟？本文認(rèn)為是不適合的，公益訴訟在訴訟目的、損害發(fā)現(xiàn)的時間和難易程度上都與普通的私權(quán)訴訟存在很大差別。

3、證明責(zé)任。我國民事訴訟中的證明責(zé)任一般以“誰主張，誰舉證”為原則，并規(guī)定了舉證責(zé)任倒置的情形，而公益訴訟中，往往涉及特殊侵權(quán)領(lǐng)域，如果按照目前的證明責(zé)任分配原則顯然也是不合適。

4、訴訟調(diào)解與和解問題。我國民事訴訟法中明確規(guī)定當(dāng)事人雙方和解及法院調(diào)解的程序，由于公益訴訟與傳統(tǒng)民事訴訟存在很大差別，是否能同樣適用調(diào)解與和解？

其次，規(guī)定中的“社會公共利益”該如何界定？社會公共利益是一個極為抽象和模糊的概念。就學(xué)術(shù)界對于這一問題的討論而言，不僅不同學(xué)科的學(xué)者間因研究視角上的差異，存在著不盡相同的認(rèn)識與理解，而且即便是在民事訴訟法學(xué)的研究視角，對這一問題的理解也大相徑庭。

就目前的研究來看，對社會公共利益的已有表述大致分為兩類，一是認(rèn)為社會公共利益包括國家利益。第二種觀點認(rèn)為，社會公共利益和國家利益是兩個不同的概念，如孫笑俠教授認(rèn)為社會利益是與個人利益、集體利益、國家利益相并列的一種利益，它是公眾對社會文明狀態(tài)的一種愿望與需要，社會公共利益的主體是公眾，即社會公眾，既不能與個人、集體相混淆，也不能是國家所能代替的。學(xué)理上尚不能為公共利益提出一個確定的外延與內(nèi)涵，那法律法規(guī)在適用時又如何確定？

三、對我國民事公益訴訟的立法建議

公益訴訟不同于傳統(tǒng)意義上的民事訴訟，目前我國法律體系其內(nèi)容也不僅局限于民事訴訟法，在未來行政訴訟法的修改中也應(yīng)當(dāng)涉及到公益訴訟相關(guān)程序。在目前的民事訴訟框架下，對于公益訴訟僅用一條規(guī)定并不足以指導(dǎo)公益訴訟的實踐，其在規(guī)則、適用等方面都應(yīng)有其特別的程序。

從民事訴訟程序立法發(fā)展來看，現(xiàn)代民事訴訟程序設(shè)置最為明顯的趨勢就是由“大一統(tǒng)”的程序設(shè)置方式，向“分別設(shè)置、單獨立法”的程序設(shè)置方式轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的“大一統(tǒng)”民事訴訟程序立法方式，將所有的民事訴訟程序制度籠統(tǒng)地規(guī)定在同一個法典之中的立法體例，不僅十分龐雜，互不協(xié)調(diào)，且法典的編纂也缺乏技術(shù)性，而“分別設(shè)置、單獨立法”是指在程序制度的設(shè)置方式及其民事訴訟立法的立法體例上，將以爭訟為基本特征的審判程序與其他程序制度分別設(shè)置、獨立規(guī)定的立法體例與立法方式。這樣不僅有利于不同程序法律規(guī)范的適用，不同類型糾紛的解決，也有利于特定民事訴訟法律規(guī)范的編纂，并具有法律規(guī)范編纂上的科學(xué)性、合理性。

因此，我國可在民事訴訟法中為公益訴訟增設(shè)專門章節(jié)，從原告資格、特別程序等方面單獨規(guī)定，這樣就能保證公益訴訟制度的建立，又能防止濫訴。對于如何對公益訴訟進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，學(xué)者們也已經(jīng)提出來很多較為成熟的意見，國外有豐富的實踐經(jīng)驗可供借鑒，本文不再贅述。

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