我國食品安全法律法規(guī)的思考

摘要：“民以食為天，食以安為先?！边@句古語耳熟能詳，但從2008年“毒奶粉”事件到2010年的“地溝油”事件到最近的央視曝光的“明膠”事件，食品安全困擾每一個中國消費者。反映出我國一直以來重視經(jīng)濟利益增長，忽視人民身體健康的現(xiàn)狀。同時也暴露出我國食品安全法律體系存在嚴(yán)重問題：食品安全法律法規(guī)、責(zé)任主體、食品標(biāo)準(zhǔn)等。

關(guān)鍵詞：食品安全法；缺陷；完善和補充

一、概述

我國現(xiàn)有的食品安全方面的法律主要有《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》、《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》、以及《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等，還包括《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護法》、《農(nóng)業(yè)法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《刑法》、《傳染病防治法》、《進出口商品檢驗法》等配套的法律規(guī)章，在《食品安全法》的主導(dǎo)作用下與這些配套法規(guī)相互補充形成集合法群形態(tài)，構(gòu)成了我國當(dāng)前食品安全法律體系。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)的含義：對食品生產(chǎn)、加工、流通和消費（食品鏈全過程中影響安全和質(zhì)量的各種要素以及各關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行控制和管理）經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、共同使用和重復(fù)使用的一種規(guī)范文件。

食品安全管理的主體是政府食品安全管理相關(guān)部門，主要有：農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、食品藥品監(jiān)督管理局、質(zhì)檢局、工商局、商務(wù)部、環(huán)境保護等相關(guān)部門。國家設(shè)立食品安全委員會。在這其中農(nóng)業(yè)部門負責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品環(huán)節(jié)的監(jiān)督；質(zhì)檢部門負責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)督管理局負責(zé)對食品安全的總和監(jiān)管。

二、法律制度的缺陷

（1）回顧我國食品安全法走過的歷程：《食品安全法》2009年6月開始施行，同時廢止《食品衛(wèi)生法》。實施于1995年的《食品衛(wèi)生法》范疇僅限于“食品清潔”。而食品安全法是包括從農(nóng)田到餐桌整條生產(chǎn)鏈的管控來保障食品安全。2008年的“三鹿奶粉事件”暴露出實施了近十年的免檢制度的巨大漏洞，《食品安全法》以立法形式正式“宣布”這一制度的終結(jié)?，F(xiàn)行的法律體系也已基本覆蓋食品安全的各個環(huán)節(jié)。但由于受到指導(dǎo)思想、法律立法體制等方面的制約，法律之間相互抵觸和矛盾的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，很多法律制度在執(zhí)行的過程中不能完善到位，并且缺乏對其的監(jiān)管。食品安全管理體系的相關(guān)部門雖說是共同治理，但事實卻是相互扯皮、推卸責(zé)任。

（2）目前我國的食品安全市場準(zhǔn)入制度還不完善。通過對發(fā)生食品安全事故的原因進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，問題主要出現(xiàn)在食品生產(chǎn)和加工環(huán)節(jié)。例如毒牛奶事件就是在喂養(yǎng)奶牛的飼料中添加了三聚氰胺，致使奶牛產(chǎn)出的奶中含有過量的三聚氰胺，從而發(fā)生食品安全問題；另外還有一些含毒的飲料，也是由于生產(chǎn)制造需要的水源遭到了化學(xué)物質(zhì)的污染導(dǎo)致的。同時，初級食品市場的流通在我國還十分混亂，而許多食品的生產(chǎn)原料和初級產(chǎn)品幾乎都是來自幾億農(nóng)民自主分散經(jīng)營的小作坊，由于這些小作坊式的食品生產(chǎn)加工企業(yè)規(guī)模小，環(huán)境條件差，加工設(shè)備簡陋，技術(shù)力量薄弱等，因此在食品生產(chǎn)加工的過程中很容易被隨意的添加防腐劑、色素等一些對人體有害的化學(xué)物質(zhì)，再加上企業(yè)食品質(zhì)量安全意識淡薄，在食品生產(chǎn)過程中難以保證食品的質(zhì)量安全。雖然《食品安全法》對食品生產(chǎn)相關(guān)的很多方面都有做規(guī)定和說明，

但是我國的法律體系還存在一定的缺陷，尤其是對小作坊的管理方面。例如《食品安全法》第29條第3款規(guī)定：“食品生產(chǎn)小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對其加強監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會依照本法制定?！钡?，《食品安全法》里面的一些規(guī)定都是從宏觀或者全局性的角度來考慮的，還需要各地方制定詳細的細則來規(guī)定具體的法律法規(guī)說明和措施。由于小作坊具有隱蔽性、易轉(zhuǎn)移等特點，要真正解決小作坊的生產(chǎn)還需要在法律上做長期考慮。

（3）食品安全監(jiān)管體制是食品安全法立法中的難點：一些食品安全事故，存在著監(jiān)管部門監(jiān)管不到位、執(zhí)法不嚴(yán)、有的部門存在職責(zé)交叉，權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象。第61條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)可以自行對所生產(chǎn)的食品進行檢驗，也可以委托符合本法規(guī)定的食品檢驗機構(gòu)進行檢驗。”雖然這條規(guī)定對食品的檢測檢疫作出了要求，但是在具體分工上的規(guī)定還不夠詳細，公安、工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生等部門的職權(quán)不明確，易出現(xiàn)職責(zé)重復(fù)或疏漏的情況，管理十分混亂，這也使得檢疫檢測的工作在實際操作中很難規(guī)范和有序的進行，當(dāng)然食品安全就無法得到保障。

（4）新的《食品安全法》雖然有食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估，但現(xiàn)實的安全事故往往都是在食品安全事故或者媒體曝光之后，政府才采取補救措施，而可見食品安全預(yù)警制度效率低下。

（5）同時，還需要完善我國食品的檢疫和檢測制度，統(tǒng)一食品行業(yè)的檢測標(biāo)準(zhǔn)，改變行業(yè)、企業(yè)和地方各有標(biāo)準(zhǔn)的狀況，減少標(biāo)準(zhǔn)需檢測項目的數(shù)量。國家標(biāo)準(zhǔn)又分產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，基本形成了一個由基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)和檢驗方法標(biāo)準(zhǔn)組成的國家食品標(biāo)準(zhǔn)體系。但我國的食品標(biāo)準(zhǔn)，無論與是與國際食品安全基本標(biāo)準(zhǔn)還是與食品安全形勢的實際需求相比，都存在一定的差距。舉個例子，現(xiàn)在國內(nèi)人都買外國奶粉，德國奶粉的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)是按照生產(chǎn)藥品的標(biāo)準(zhǔn)來要求的。

三、補充和完善

（1）“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”是我國食品安全監(jiān)管部門執(zhí)法的一個頑疾，其中原因：行政人員法律法規(guī)理解運用能力不強，缺乏嚴(yán)密的內(nèi)部審批程序，人員追究機制，要強化執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督，大案要案集體決定制度，法律法規(guī)落到實處。法律的尊嚴(yán)是執(zhí)行出來的，不是制定出來的。解決食品安全的關(guān)鍵是統(tǒng)一立法，并不斷完善食品安全的法律體系。國家應(yīng)該結(jié)合我國的國情，加強對現(xiàn)有法律法規(guī)的立法工作，完善和整改在食品監(jiān)管內(nèi)容上存在漏洞的法規(guī)，廢止已經(jīng)不適用的法規(guī)，降低和避免立法和執(zhí)法上存在的沖突。只有在立法上有強有力的支撐，監(jiān)管才能得到有效地保障。

（2）國家食品安全委員會對地方各級食品安全委員會實行的是一種由食品安全委員會直接管理，而非籠統(tǒng)地協(xié)調(diào)的垂直管理機制。在縣級以上政府設(shè)立食品安全委員會，政府首長任主任，衛(wèi)生行政部門負責(zé)人為常務(wù)副主任，其他相關(guān)職能部門負責(zé)人為副主任；將衛(wèi)生部門設(shè)立為食品安全監(jiān)管主體，其他相關(guān)職能部門在監(jiān)管委員會的領(lǐng)導(dǎo)下開展配合工作。這樣的制度具有以下幾個優(yōu)點：一是突出衛(wèi)生部門在食品安全監(jiān)管中的主體地位，明確地方政府在食品安全監(jiān)管中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，發(fā)揮現(xiàn)有相關(guān)職能部門的監(jiān)管經(jīng)驗作用；二是通過這樣一個統(tǒng)一的監(jiān)管主體，可以讓衛(wèi)生部門主導(dǎo)的食品安全委員會協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門發(fā)揮積極作用，發(fā)揮分工協(xié)作的組織優(yōu)勢，減少當(dāng)前監(jiān)管模式中的推諉現(xiàn)象的發(fā)生；三是食品安全委員會由國務(wù)院垂直管理可以防止地方政府的政績沖動影響食品安全執(zhí)法，有效避免食品監(jiān)管職能與發(fā)展經(jīng)濟的沖突，還可以解決不同地區(qū)由于政府對食品安全保障程度不同和投入要素的不同而引起的問題。認真研究司法實踐中存在的取證難、定性難、定罪難等問題，推動有關(guān)法律的修訂，進一步細化明確食品安全違法犯罪的種類、罪名、罰則，使食品安全法律制度更加貼近實際、更具操作性。

（3）現(xiàn)有的法律法規(guī)中，導(dǎo)致我國食品安全態(tài)勢惡化的一個重要原因就是對食品安全違法行為的懲罰力度較弱。民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任是我國《安全法》中規(guī)定的食品安全違法者需要承擔(dān)的三種責(zé)任形式。以民事責(zé)任手段強化生產(chǎn)經(jīng)營者責(zé)任意識的規(guī)定偏少，總體偏重政府處罰的行政責(zé)任，而對刑事責(zé)任僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定依照《刑法》的規(guī)定追究，這種規(guī)定方式不但無法鼓勵社會公眾參與對違法者的監(jiān)督，反而助長了行政機關(guān)“以罰代管”的行為，甚至無法彌補受害人的損失。法律在責(zé)任形式上的設(shè)計應(yīng)該是以追究侵犯者的民事責(zé)任為主，將民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任三者相互銜接的責(zé)任體系。

四、結(jié)語

從近幾年頻頻曝光的食品安全事件來看，我國食品質(zhì)量的生產(chǎn)還達不到要求，食品質(zhì)量安全問題不容樂觀。這些問題不僅僅出現(xiàn)在濫用植物激素，農(nóng)產(chǎn)品種植上違規(guī)使用農(nóng)藥等生產(chǎn)環(huán)節(jié)，同時，混亂的食品市場流通秩序以及假冒、偽劣的生產(chǎn)加工達不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品都嚴(yán)重影響了食品安全問題，從而危害人們的身體健康。而根源是在立法不完整、監(jiān)管不力。食品安全事業(yè)任重而道遠。

參考文獻

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