法治視野下的“鄉(xiāng)”“村”關(guān)系分析

摘要：村民自治是中國特色社會(huì)主義民主政治制度在基層民主的重要政治實(shí)踐之一，自其推行以來產(chǎn)生了巨大的積極作用。然而不可忽視的是仍然存在諸多阻礙村民自治良性運(yùn)行的因素，而“鄉(xiāng)”、“村”關(guān)系問題十分突出，本文以《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》為依據(jù)，從法治視角分析當(dāng)前的“鄉(xiāng)”“村”關(guān)系，并就鄉(xiāng)黨委是否有權(quán)撤銷村主任這一具體問題進(jìn)行了分析，具有一定的理論意義與實(shí)踐參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：村民自治；民主決策；村民委員會(huì)組織法

一、“村民自治”語境中的“鄉(xiāng)”“村”關(guān)系概述

胡錦濤在黨的十七大工作報(bào)告中指出：“人民民主是社會(huì)主義的生命，發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。改革開放以來，我們積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，我國社會(huì)主義民主政治展現(xiàn)出更加旺盛的生命力?！倍迕褡灾问侵袊厣鐣?huì)主義民主政治制度在基層的重要政治實(shí)踐?！按迕褡灾巍奔词家娪?982年憲法，該憲法第111條第1款規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。”從此，具有自我教育、自我管理、自我發(fā)展功能的農(nóng)村村民委員會(huì)成為我國農(nóng)村的“準(zhǔn)政府”，成為廣大村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的重要渠道和平臺(tái)。為密切農(nóng)村黨群關(guān)系、維護(hù)和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、調(diào)動(dòng)農(nóng)民的政治參與熱情發(fā)揮了巨大作用。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，仍然存在著諸多不利于村民自治有效實(shí)施的因素，“鄉(xiāng)”“村”關(guān)系問題引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

我國現(xiàn)存的“鄉(xiāng)”“村”政治秩序是基于這樣一種政治邏輯的考慮，即鄉(xiāng)為國家政權(quán)，其作用對(duì)象乃是廣大村民，村民委員會(huì)是基于一種政府和民眾的委托代理人。國家要維持一個(gè)穩(wěn)定高效有序的統(tǒng)治秩序和社會(huì)秩序就必須通過各種方法和途徑加強(qiáng)對(duì)民眾的控制，也就是說國家必須建立一個(gè)暢通有效地傳導(dǎo)機(jī)制使體現(xiàn)國家意志（不管這種意志是產(chǎn)生于國家最上層還是由人民的意志上升而成，最終都會(huì)體現(xiàn)為國家的路線方針政策自上而下的傳導(dǎo)）的政策法令能夠及時(shí)有效的傳達(dá)到政策對(duì)象當(dāng)中去，從而使下層政權(quán)與中央保持一致，鞏固國家政權(quán)。這種村級(jí)“政權(quán)”雖然在形式上是一種社會(huì)自治組織，但是在本質(zhì)上在國家政治生活中事實(shí)上的充當(dāng)了國家政權(quán)代理人的角色，成為國家政權(quán)與普通民眾之間承上啟下的過渡代理人，是國家政策和民眾民意的轉(zhuǎn)運(yùn)中樞。這是理論上的“鄉(xiāng)”“村”關(guān)系，然而在實(shí)踐中村級(jí)“政權(quán)”組織即村民委員會(huì)被普通民眾認(rèn)為是一種國家政權(quán)的延伸。國家政權(quán)正是通過這樣一種機(jī)制使國家政權(quán)滲透到基層中去，實(shí)現(xiàn)與普通民眾之間的有效銜接。村級(jí)“政權(quán)”成為了國家政權(quán)塑造的具有權(quán)威性的政治象征。民眾認(rèn)為村民委員會(huì)是“鄉(xiāng)”的下派機(jī)構(gòu)，仍屬于國家政權(quán)，“鄉(xiāng)”也在一定程度上將“村”當(dāng)成自己的辦事機(jī)構(gòu)和政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而村民委員會(huì)在理論上屬于村民自治組織，卻在事實(shí)上處于十分尷尬的地位，這也是“鄉(xiāng)”“村”關(guān)系在現(xiàn)實(shí)生活中產(chǎn)生諸多問題的原因之一。

二、現(xiàn)實(shí)的沖突——鄉(xiāng)黨委是否有權(quán)撤銷村主任的職務(wù)

2010年湖南省湘潭市岳塘區(qū)霞城鄉(xiāng)某村村主任周某因?yàn)椴辉敢夂灐墩鞯貐f(xié)議》而被鄉(xiāng)黨委停職，消息一經(jīng)傳出，該村村民捧著500多人簽名的報(bào)告到村部辦公樓前請(qǐng)?jiān)?，希望上?jí)能撤銷鄉(xiāng)黨委暫停周偉宏村主任職務(wù)的決定。1999年陜西省榆林市清澗縣下二十里鋪鄉(xiāng)某村村主任某因?yàn)榕c原村支書因村務(wù)公開等問題多次發(fā)生爭(zhēng)吵，并對(duì)鄉(xiāng)政府的一些決策表示反對(duì)，結(jié)果未經(jīng)村民大會(huì)和任何法定程序，即被鄉(xiāng)黨委一紙公文“罷免”，引起廣泛社會(huì)各界廣泛關(guān)注。類似這樣的事件在中國大地上數(shù)不勝數(shù)，不勝枚舉。經(jīng)過民選的村民委員會(huì)主任隨隨便便就被鄉(xiāng)黨委撤職。然而，鄉(xiāng)黨委是否有權(quán)撤銷村民委員會(huì)主任的職權(quán)卻是一個(gè)廣受關(guān)注的問題。筆者在此以《中華讓你們共和國村民委員會(huì)組織法》為依據(jù)對(duì)此進(jìn)行一些分析。

現(xiàn)行的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》是1998年11月4日由第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過，在2010年10月28日經(jīng)第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂的，其目的在于為促進(jìn)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，切實(shí)保障農(nóng)村村民實(shí)施村民自治，由村民依照相關(guān)法律法規(guī)實(shí)行自我管理、自我教育與自我服務(wù)，通過實(shí)施民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督的辦法選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)，代表村民辦理自己的事情，發(fā)展基層民主，維護(hù)村民合法的政治權(quán)利和利益，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展。

三、和諧之路——合作治理的新型“鄉(xiāng)”“村”關(guān)系

（一）合作治理的路徑——基于善治的“鄉(xiāng)”“村”關(guān)系。治理是一種社會(huì)管理過程，善治理論最為核心與本質(zhì)的要求就是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系。我國的村民自治制度從制度設(shè)計(jì)與法理上位民眾真正實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我發(fā)展提供了保障，政府與民眾都應(yīng)基于這一理念真正參與到國家集體的事務(wù)中去，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的良性互動(dòng)，從而推動(dòng)村民自治的有效實(shí)施，鞏固和促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展成果。

（二）政府增強(qiáng)法治意識(shí)，建設(shè)法治政府?！耙婪ㄖ螄笔俏覈囊豁?xiàng)基本國策，對(duì)于推進(jìn)建設(shè)社會(huì)主義法治國家，構(gòu)建社會(huì)主義民主政治具有十分重要的作用。法律規(guī)范是一種社會(huì)規(guī)范與秩序，然而這種規(guī)范不能僅僅用于規(guī)范民眾，黨和政府應(yīng)該率先垂范，依法治國、依法施政。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和思想基本原則是我國的立國之本，不能隨意動(dòng)搖，依法施政可以讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

（三）增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)，培育現(xiàn)代公民。任何社會(huì)高度發(fā)展的前提都是擁有一個(gè)繁榮發(fā)展的公民社會(huì)。西方社會(huì)自文藝復(fù)興、啟蒙運(yùn)動(dòng)村民自治要得到發(fā)展成熟完善，村民自治的發(fā)展與完善最為關(guān)鍵最為根本的也是人們的公民意識(shí)政治意識(shí)的更新，所以有必要通過電視、廣播、雜志以及其他各種形式和途徑的活動(dòng)大力培育和發(fā)展公民的權(quán)利意識(shí)，培育現(xiàn)代公民，成為村民自治的后盾，如此一來，新型的“鄉(xiāng)”“村”關(guān)系就順理成章了。

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