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    農(nóng)村宅基地閑置問題探析

    2012-12-31 00:00:00康菲
    2012年23期

    摘要:隨著經(jīng)濟的發(fā)展和土地資源的日益稀缺,宅基地閑置問題成為社會關(guān)注的熱點。本文從宅基地閑置的現(xiàn)狀入手,分析了引發(fā)這一問題的諸多原因,包括整個宅基地使用權(quán)制度形成的歷史、社會原因,并有針對性的提出解決方案,完善相關(guān)制度。

    關(guān)鍵詞:宅基地;使用權(quán);閑置

    宅基地是農(nóng)民安生立命之所。我國法律規(guī)定,一戶只能擁有一處宅基地,宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體,農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)。然而,目前我國宅基地閑置問題日益嚴重,長此以往,將引發(fā)諸多社會矛盾。

    一、宅基地閑置問題現(xiàn)狀分析

    1、“一戶多宅”原因分析

    法律對人的行為具有指引和預(yù)測作用。通過法律規(guī)定,人們可以知道自己行為的后果,從而對自己的行為做出判斷和決定。按照我國法律的規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟成員可以無償取得宅基地使用權(quán)并且長期占有,而一旦出租、出賣宅基地上的房屋,根據(jù)“地隨房走”的原則就不得再次申請宅基地。這種制度設(shè)計更像是一場利益權(quán)衡的博弈。尤其在土地資源日益稀缺的今天,宅基地使用權(quán)取得的無償性本身必然會導(dǎo)致一種“白占”心理的滋生。于是法律設(shè)計了“一戶一宅”制度,以期實現(xiàn)社會公平。但是,法律并沒有對“戶”作出明確規(guī)定,具體的評價標(biāo)準(zhǔn)是什么,以什么為依據(jù),這些問題都沒有解決,概念不明晰導(dǎo)致在實際操作中存在漏洞。同時,法律規(guī)定農(nóng)村宅基地由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村委會管理,實際在宅基地的申請過程中,村干部起了決定性作用,“人情宅基”大量存在。基于上述原因以及繼承等因素,一戶多宅的現(xiàn)象普遍存在,雖然農(nóng)村人口呈下降趨勢,但宅基地的總量卻逐年增加。

    2、宅基地閑置的原因分析

    隨著我國城市化和工業(yè)化的加快,大量農(nóng)民涌入城市購房,在村內(nèi)需要規(guī)?;B(yǎng)殖或開小型企業(yè)的農(nóng)戶有的農(nóng)民大多選擇在村莊外圍建造房屋,因為村莊外部空地面積大,與外界聯(lián)系多,這些因素都導(dǎo)致了村內(nèi)住宅的空置。一方面,立法者為了保障農(nóng)民最基本的居住權(quán)利,用制度把宅基地置于法律的保護罩之下,宅基地使用權(quán)一旦放棄將不復(fù)存在,在沒有流轉(zhuǎn)市場的立法前提下,導(dǎo)致所有有新宅基或者已經(jīng)在城市購房的農(nóng)民寧愿將原來的宅基閑置。另一方面,農(nóng)民合法取得的宅基地使用權(quán)因為沒有使用期限,宅基地的管理者也沒有收回的法律依據(jù),只能任憑其閑置。

    3、宅基地閑置引發(fā)的問題

    筆者發(fā)現(xiàn),除去孤寡老人去世后的宅基地收歸集體外,只要批準(zhǔn)的宅基地即使閑置多年也無一收回。大量閑置的宅基地造成了土地這一寶貴資源的浪費,不符合民法上的物盡其用原則;廢棄的房子無人管理,破舊不堪,造成了農(nóng)村布局混亂,成為發(fā)展的阻力;另外,隨著農(nóng)村土地的日益緊張,必然會產(chǎn)生使用權(quán)的糾紛。

    二、現(xiàn)階段宅基地制度成因分析

    1、宅基地歸集體所有的原因分析

    生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系,也決定著生產(chǎn)資料的分配制度,以及保障這種分配秩序的法律,從而決定著人們的價值取向和行為選擇。我國是以公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家也是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果,包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)資料歸國家或集體所有正是所有制性質(zhì)決定的,進而在此框架內(nèi)制定法律規(guī)范。因此,宅基地作為一種生產(chǎn)資料歸集體所有是必然選擇。然而,隨著城市化的發(fā)展,對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的束縛受到了越來越強烈的沖擊,面對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)諸多的問題,有學(xué)者提出借鑒國外私有化的土地制度,將土地流轉(zhuǎn)市場完全放開。這種用私有制取代公有制的想法,雖然最能激發(fā)調(diào)動農(nóng)民的積極性,使土地獲得最大限度的保護和開發(fā)利用。但即使簡單從操作層面來看,必然會遇到諸多難以解決的問題,這種摧毀社會主義公有制的想法顯然是不切實際也不符合歷史發(fā)展規(guī)律的。

    2、限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原因分析

    在各國憲法中,生存權(quán)都被作為公民最基本也是最重要的權(quán)利加以保障。從原始社會至今,土地一直是人類賴以生存的重要資源,人民依靠土地耕耘繁衍,進化發(fā)展,尤其是在寸土寸金、人地矛盾日益突出的今天,土地更可以說是一種稀缺資源。在公平與效率的價值衡量之間,法律選擇了前者,用強制手段保障人民在土地上勞動和居住等基本的生存權(quán)利,符合公平原則。農(nóng)村宅基地歸集體成員共有,取得使用權(quán)必須具有集體成員資格,無償取得,長期占有,所以宅基地帶有一種社會保障功能。就目前我國的國情來說,人多地少是毋庸置疑的現(xiàn)狀,農(nóng)民還是弱勢群體,一旦開禁,農(nóng)民急于換取短期利益,開發(fā)商蜂擁而至,土地集中難以避免,隨之而來的也許還有社會秩序紊亂,糧食大幅減產(chǎn),農(nóng)民流離失所,兩極分化愈加嚴重,加之我國的社會保障體系暫不完善,農(nóng)民連最基本的生存權(quán)都無法實現(xiàn),這就完全背離了宅基地制度設(shè)計的初衷。正如孟勤國教授認為,農(nóng)村宅基地制度對維護農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的穩(wěn)定具有重要意義,農(nóng)村宅基地分配制度的重要組成部分就是禁止農(nóng)村宅基地交易,開禁與變相開禁不過是強勢群體的利益訴求,不具有正當(dāng)性和公平性。

    三、解決宅基地閑置問題的對策及建議

    1、設(shè)立宅基地的收回程序

    通過立法,將面積超標(biāo)、一戶多宅或者遷入城鎮(zhèn)的不同情況導(dǎo)致的閑置的宅基地進行收回,由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行統(tǒng)一管理。設(shè)立一定的激勵和懲罰措施,如對農(nóng)戶主動放棄合法申請的宅基地給予一定補償。

    2、完善宅基地登記制度

    首先,要明確宅基地使用權(quán)登記部門。應(yīng)設(shè)立一個唯一登記機關(guān),且“房地”證件合一;其次,嚴格落實對農(nóng)民分戶、立戶的監(jiān)督管理,加強戶籍制度建設(shè),防止部分農(nóng)民騙取宅基地。

    3、適當(dāng)放寬農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)政策

    現(xiàn)實情況表明,放寬農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要,通過立法,規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是大勢所趨,但同時我們也應(yīng)該看到,這是一個復(fù)雜而漫長的過程,要循序漸進,及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。

    4、規(guī)范審批程序,強化監(jiān)督制度

    建立全面的宅基地審批責(zé)任和過錯追究制度,做到有法可依,執(zhí)法必嚴。不僅要對審批程序進行監(jiān)督,也要對宅基地的占有和使用等各環(huán)節(jié)的情況進行監(jiān)督,規(guī)范宅基地的審批和使用,糾正審批和使用中的違法現(xiàn)象。

    參考文獻:

    [1]孟勤國.物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯[J].法學(xué)評論,2005,(04).

    [2]劉歡.對農(nóng)村宅基地騰退機制設(shè)立的法律思考[J].法制與經(jīng)濟,2011,(10).

    [3]胡傳景.宅基地使用權(quán)入市思考[J].理論探討,2011,(10).

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