淺議審計(jì)招標(biāo)制在實(shí)踐中的缺陷與改進(jìn)措施

摘要：為了規(guī)范招標(biāo)委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事審計(jì)業(yè)務(wù)，促進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)招標(biāo)單位和投標(biāo)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的合法權(quán)益，公開(kāi)招標(biāo)方式委托事務(wù)所順應(yīng)而生。本文通過(guò)分析這一制度的由來(lái)，進(jìn)而對(duì)我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的審計(jì)招標(biāo)制及其存在的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)析，最后提出了一些改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：審計(jì)招標(biāo)；缺陷；改進(jìn)

一、審計(jì)招標(biāo)制的內(nèi)涵

早在1962年前，美國(guó)率先采用審計(jì)招標(biāo)制，英國(guó)、澳大利亞等國(guó)也是如此。從歷史來(lái)看，現(xiàn)代審計(jì)是在所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是資產(chǎn)所有者（委托人）為了解資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者（代理人）受托責(zé)任的履行情況，減少代理成本的一項(xiàng)制度安排。因此，審計(jì)委托關(guān)系由審計(jì)委托方（所有者或投資人），審計(jì)主體（注冊(cè)會(huì)計(jì)師）和審計(jì)客體（被審計(jì)單位）三方組成，所有者委托注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行審計(jì)。但現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)公司治理結(jié)構(gòu)健全，可通過(guò)董事會(huì)或股東大會(huì)的否決權(quán)來(lái)避免這缺陷，保證審計(jì)的獨(dú)立性。然而當(dāng)公司治理結(jié)構(gòu)不健全，董事會(huì)和股東大會(huì)不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)的作用，所有者或投資人的意志淡化，就保證審計(jì)的獨(dú)立性。

為減少在會(huì)計(jì)師事務(wù)所不正當(dāng)選擇，同時(shí)也減少審計(jì)費(fèi)用、提高審計(jì)質(zhì)量，因此審計(jì)業(yè)務(wù)招投標(biāo)應(yīng)運(yùn)而生。審計(jì)業(yè)務(wù)的招標(biāo)制，是企業(yè)在聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)時(shí)，以招標(biāo)方式選擇會(huì)計(jì)師事務(wù)所的一種項(xiàng)目管理制度。審計(jì)招標(biāo)可分為公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種方式。當(dāng)前我國(guó)的審計(jì)招標(biāo)主要是在非上市的國(guó)有企業(yè)中進(jìn)行，具體由企業(yè)主管部門(mén)或委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦理招標(biāo)事宜

二、審計(jì)招標(biāo)制的實(shí)踐

我國(guó)于2001年在江蘇南通首次采用招標(biāo)形式確定會(huì)計(jì)師事務(wù)所，近幾年來(lái)，審計(jì)業(yè)務(wù)招標(biāo)日漸普及。2011年6月27日，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在第11屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第21次會(huì)議上，作了《關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)報(bào)告》。報(bào)告披露了審計(jì)署對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)2010年預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況進(jìn)行審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的5個(gè)問(wèn)題。審計(jì)報(bào)告指出，上述問(wèn)題違反了財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定和程序，均屬于操作層面的問(wèn)題，不存在任何貪污腐敗、違法犯罪問(wèn)題。

而2011年中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)陷入信任危機(jī)，引起重視是在“中國(guó)海洋局公開(kāi)招標(biāo)律師事務(wù)所”一事發(fā)生后，經(jīng)過(guò)多次論證，紅十會(huì)采納“公開(kāi)招標(biāo)審計(jì)服務(wù)”。2012年3月13日，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)，在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)發(fā)布審計(jì)服務(wù)招標(biāo)公告，正式啟動(dòng)審計(jì)服務(wù)會(huì)計(jì)師事務(wù)所招標(biāo)工作。這是中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)首次面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)審計(jì)服務(wù)，目的是進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)審計(jì)工作，推動(dòng)財(cái)務(wù)收支工作的公開(kāi)和透明。

此次，北京華盛中天咨詢有限責(zé)任公司，曾為財(cái)政部等多部委做過(guò)招標(biāo)代理，經(jīng)驗(yàn)豐富，因而成為中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)的委托方，就其審計(jì)服務(wù)入圍項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。與此同時(shí)，紅十字會(huì)總會(huì)擬通過(guò)招標(biāo)選聘5家會(huì)計(jì)師事務(wù)所為其提供為期3年的年度審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)、離任審計(jì)等審計(jì)服務(wù)。此次招標(biāo)包括招標(biāo)公告、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)公示和簽訂審計(jì)服務(wù)入圍協(xié)議5個(gè)階段。此次公開(kāi)招標(biāo)，是紅會(huì)推動(dòng)“兩公開(kāi)兩透明”（捐贈(zèng)款物公開(kāi)，招標(biāo)采購(gòu)公開(kāi)，財(cái)務(wù)管理透明，分配使用透明）的又一舉措。

三、審計(jì)招標(biāo)制的缺陷

從實(shí)踐看，實(shí)行招標(biāo)制度，對(duì)于掃除審計(jì)市場(chǎng)進(jìn)入障礙、降低審計(jì)費(fèi)用有重要的意義。但同時(shí)當(dāng)前的審計(jì)招標(biāo)也暴露出了許多弊端，如招標(biāo)投標(biāo)程序不規(guī)范、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)有缺陷、重視審計(jì)收費(fèi)、輕視審計(jì)質(zhì)量、行招標(biāo)之名無(wú)招標(biāo)之實(shí)等問(wèn)題。另外，我國(guó)當(dāng)前審計(jì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中還存在一些特殊問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：一、招標(biāo)人虛假招標(biāo)，私泄標(biāo)底，投標(biāo)人賄賂投標(biāo)、尋租現(xiàn)象嚴(yán)重。二、政企不分，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的行政干預(yù)過(guò)多。三、行政監(jiān)督體制不順，職責(zé)不清，妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)。四、會(huì)計(jì)師事務(wù)所缺乏必要素質(zhì)和能力，加劇了會(huì)計(jì)師事務(wù)所之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，我國(guó)審計(jì)招標(biāo)制的有以下幾點(diǎn)缺陷：

主要有以下兩個(gè)方面的不足：

（1）對(duì)招標(biāo)方而言，目前中國(guó)的招標(biāo)方主要是政府部門(mén)和國(guó)有企業(yè)。對(duì)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，更注重是政績(jī)，企業(yè)的業(yè)績(jī)是次要因素。所以，政府部門(mén)審計(jì)招標(biāo)常常流于形式，其審計(jì)報(bào)告缺乏一定的真實(shí)性、可靠性。而國(guó)有企業(yè)，由于股權(quán)分散，只能有管理部門(mén)選擇注冊(cè)會(huì)計(jì)師，進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)表的審計(jì)。因此，會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)獨(dú)立性也會(huì)受到影響，利益相關(guān)者（如股東）的利益也可能受到損害。

（2）對(duì)投標(biāo)方而言，目前國(guó)內(nèi)的事務(wù)所多數(shù)是中小型事務(wù)所，內(nèi)部控制不完善、審計(jì)質(zhì)量不高，審計(jì)招標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)其目的，很容易變成惡性競(jìng)爭(zhēng)。為了能中標(biāo)，某些中小型會(huì)計(jì)師事務(wù)所通常采取低價(jià)策略，從而獲得中標(biāo)機(jī)會(huì)，而那些信譽(yù)好、審計(jì)質(zhì)量高的會(huì)計(jì)師事務(wù)所就難以獲得公平機(jī)會(huì)。同時(shí)，收費(fèi)低的事務(wù)所中標(biāo)，也會(huì)給那些發(fā)布虛假報(bào)表的公司提供便利，也不利于注冊(cè)會(huì)計(jì)師的職業(yè)形象。

四、完善審計(jì)招標(biāo)制的建議：

結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我們可以從規(guī)范制定主體、規(guī)范制定程序、規(guī)范內(nèi)容等多個(gè)方面對(duì)審計(jì)招標(biāo)規(guī)范框架的建立提出了以下主要建議：

（一）建立信譽(yù)評(píng)價(jià)和行業(yè)準(zhǔn)入制度

確定參標(biāo)者，不能以報(bào)價(jià)水平為主要標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫@樣可能影響審計(jì)質(zhì)量；但是，如果僅僅是以質(zhì)量和信譽(yù)作為中標(biāo)依據(jù)，則招標(biāo)也無(wú)法科學(xué)的進(jìn)行。所以，應(yīng)該綜合的考慮，建立科學(xué)的信譽(yù)評(píng)價(jià)體系，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行定期的、權(quán)威的信譽(yù)評(píng)價(jià)，并確定信譽(yù)水平，同時(shí)將評(píng)估結(jié)果對(duì)外公布。信譽(yù)評(píng)價(jià)，主要是對(duì)事務(wù)所的審計(jì)質(zhì)量和誠(chéng)信問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)，一般由注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)參與實(shí)施。因此，當(dāng)企業(yè)進(jìn)行招標(biāo)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)由招標(biāo)機(jī)構(gòu)確定其信譽(yù)等級(jí)等級(jí)，只有信譽(yù)等級(jí)符合時(shí)才可以投標(biāo)，這對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所形成一種無(wú)形制約，委托者評(píng)估服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而避免了惡性競(jìng)爭(zhēng)。

（二）成立專(zhuān)門(mén)的招標(biāo)委員會(huì)

為保證審計(jì)的獨(dú)立性，可以選擇一個(gè)獨(dú)立自由的招標(biāo)中介，成立專(zhuān)門(mén)的招標(biāo)委員會(huì)是非常必要的。我們應(yīng)包括會(huì)計(jì)、法律、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人士，招標(biāo)委員會(huì)最好是5人以上，專(zhuān)家應(yīng)大于三分之二，且不得與投標(biāo)人有利害關(guān)系。目前的可行方案是：所有待招標(biāo)的企業(yè)，當(dāng)將招標(biāo)事宜委托給專(zhuān)門(mén)的招標(biāo)機(jī)構(gòu)。招標(biāo)機(jī)構(gòu)選定中標(biāo)的事務(wù)所之后，企業(yè)若無(wú)明確的理由不得隨意拒絕聘該事務(wù)所。通過(guò)成立專(zhuān)門(mén)的招標(biāo)委員會(huì)，可減輕招標(biāo)單位對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所可能存在的威脅。

（三）采取合理的中標(biāo)報(bào)價(jià)，確定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)

傳統(tǒng)的商品采購(gòu)或工程招標(biāo)，有具體的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)去衡量商品或工程合格與否，所以在質(zhì)量有保證時(shí)，一般以低報(bào)價(jià)者作為中標(biāo)者。而在審計(jì)服務(wù)中，都需要審計(jì)人員進(jìn)行冷靜的判斷，缺乏客觀的標(biāo)準(zhǔn)。所以在審計(jì)招標(biāo)活動(dòng)中中，我們不能僅以報(bào)價(jià)做唯一的選擇依據(jù)，應(yīng)綜合考慮，建立一個(gè)科學(xué)合理的報(bào)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。招標(biāo)機(jī)構(gòu)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，同時(shí)結(jié)合物價(jià)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)所確定的審計(jì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，先確定一個(gè)簡(jiǎn)單的報(bào)價(jià)基礎(chǔ)，最后經(jīng)招標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行全面評(píng)估，在保證審計(jì)質(zhì)量時(shí)，則確定中標(biāo)對(duì)象。只有同時(shí)兼顧審計(jì)成本和審計(jì)質(zhì)量，才能有效的避免事務(wù)所的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

（四）完善立法、訂立相關(guān)法律法規(guī)

招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，在中國(guó)起步晚，適用的范圍很窄，目前僅有兩部法律是關(guān)于工程建設(shè)和政府采購(gòu)的，在其他服務(wù)業(yè)，如會(huì)計(jì)、保險(xiǎn)的相關(guān)立法極為缺乏。由于招投標(biāo)缺少法律法規(guī)，使招投標(biāo)的審計(jì)無(wú)法正常進(jìn)行。因此，完善立法，訂立相應(yīng)的法律、法規(guī)，使招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的當(dāng)事人進(jìn)入法律的管轄范圍內(nèi)，從而使審計(jì)招標(biāo)活動(dòng)的健康有序的開(kāi)展。