善政與控馭：趙爾巽與清末奉天警政改革

朱淑君

(中國石油大學(xué)(華東) 馬克思主義學(xué)院，山東 青島 266580)

清末新政期間，國家治理手段和路徑較之于以往發(fā)生了較大程度的變革，其中近代警察制度的引入就是這種變革的一種具體體現(xiàn)。警察制度是一種不同于中國傳統(tǒng)王朝社會(huì)控制手段的外來近代化體制，其在維護(hù)社會(huì)安全等諸多層面的優(yōu)勢很早就為一部分中國知識(shí)精英所欽羨，稱贊西方近代警察制度“禁止犯法，保護(hù)居民，實(shí)于地方民生大有裨益，誠泰西善政之一端也”，[1](P512)譽(yù)其“意美法良”。[2](P98)迄今為止，清末警政研究的成果已經(jīng)比較豐碩，[3](P63～67)但是大多數(shù)的研究僅僅關(guān)注于制度之創(chuàng)設(shè)沿革，對(duì)于警政背后所承載的社會(huì)功能缺乏多角度的分析。趙爾巽是清季重要的疆臣之一，他在擔(dān)任盛京將軍期間曾經(jīng)大力推動(dòng)了奉天地方警政的發(fā)展。目前，學(xué)界有關(guān)趙爾巽與清末奉天警政改革的研究論著尚屬寥寥。[4](P150～155)本文將從國家對(duì)社會(huì)控制方式及其效能轉(zhuǎn)型的角度，考察趙氏在奉天所進(jìn)行的警政建設(shè)和革新。

一、衛(wèi)生行政與城市控制

盡管從19世紀(jì)中葉以后，西式警察制度已為不少中國人所認(rèn)同，但是，一直到20世紀(jì)初，“警察”或“警政”依舊僅僅停留于知識(shí)精英的話題層面，實(shí)質(zhì)意義上的警察制度移植，則開始于清末新政時(shí)期。光緒二十七年七月三十日(1901年9月12日)，清廷明發(fā)上諭，在編練新軍的事務(wù)中提及“巡警”概念，鑒于“各省制兵防勇甚為疲弱”的現(xiàn)實(shí)，“著各省將軍、督撫將原有各營嚴(yán)行裁汰，精選若干，分為常備、續(xù)備、巡警等軍……”。[5](P4718～4719)從這個(gè)上諭的內(nèi)容看，清廷起初是將巡警視為一種軍隊(duì)性質(zhì)的武裝力量，而并不真正理解警察制度的社會(huì)功能。

在朝廷中樞尚不甚明了現(xiàn)代警政含義之時(shí)，部分疆臣就已經(jīng)開始嘗試移植這種現(xiàn)代治理方式。光緒二十八年七月初五日(1902年8月8日)，時(shí)為直隸總督的袁世凱，就“在保定省城設(shè)立警務(wù)局及試辦培養(yǎng)新式警察人才的警務(wù)學(xué)堂事宜”上奏清廷。

較之中樞廷臣，袁世凱能夠更明確地認(rèn)識(shí)到警察與軍隊(duì)的區(qū)別，“備軍所以御外，警兵所以清內(nèi)匪”。在袁氏看來，中國傳統(tǒng)治理體系中的保甲等制度，“防盜不足，擾民有余”。袁世凱說“查各國警察，為內(nèi)政之要圖，每設(shè)大臣領(lǐng)其事”，認(rèn)為要建立有效的現(xiàn)代社會(huì)治安治理機(jī)制，就必須“不得不改弦更張，轉(zhuǎn)而從事于巡警”。直隸的現(xiàn)代警政在是年四月就已經(jīng)開始試辦，袁世凱“查照西法，擬訂章程，在保定省城創(chuàng)辦警務(wù)總局一所，分局五所”。保定警政辦理效果顯著，“按照章程行之兩月，地方漸臻靜謐，宵小不至橫行，似已頗有成效”。為了將保定模式在直隸全省推廣，袁世凱擬設(shè)一所警務(wù)學(xué)堂，進(jìn)行現(xiàn)代警政人才的培養(yǎng)，“庶將來可逐漸推廣，由省會(huì)而遍及外府州縣”。[6](P604～605)

從袁氏奏議的內(nèi)容看，直到此時(shí)真正意義上的警政建設(shè)才得以開始。袁世凱的建議很快得到清廷的贊同，光緒二十八年九月十六日，朝廷發(fā)布上諭，肯定了袁世凱在直隸的警政建設(shè)方案，并且諭令全國其他省份仿照直隸模式，創(chuàng)辦本省警務(wù)，“著各直省督撫依照直隸章程奏明辦理”，強(qiáng)調(diào)“不準(zhǔn)視為緩圖，因循不辦”。[7](P4935)

奉天地方的警政建設(shè)開始于日俄戰(zhàn)爭前后，光緒二十八年(1902)三月，盛京將軍增祺于奉天省城東華門外設(shè)警察總局。[8](P3323、3325)當(dāng)時(shí)，由于日俄戰(zhàn)爭尚未結(jié)束，俄軍仍未撤軍，奉天警政也僅僅停留在紙面意義上的建立。光緒三十一年四月，增祺丁憂離任，朝廷命趙爾巽出任盛京將軍。趙氏未到任期間，盛京將軍由奉天府尹廷杰暫時(shí)署理。廷杰為穩(wěn)定奉天局勢，積極推行警務(wù)改革，但由于時(shí)間倉促，僅屬草創(chuàng)階段。

光緒三十一年六月，趙爾巽抵任奉天，就任盛京將軍。趙氏就任之后，奉天警政改革事業(yè)才真正進(jìn)入實(shí)質(zhì)發(fā)展階段。趙爾巽到任之后，在奉省原有警政基礎(chǔ)之上，仿照京師工巡總局，改設(shè)奉省工巡局。同年，朝廷又將工巡總局改為巡警部。光緒三十二年，趙爾巽將奉省工巡局改為巡警總局，以東邊道張錫鑾總管總局事宜。[9](P939)至此，奉天警政建設(shè)走上了制度化和規(guī)范化的道路。張錫鑾改革巡警總局機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)立警務(wù)、書記、裁判、衛(wèi)生、工程、調(diào)查、偵探、消防、出納、庶務(wù)十科。[8](P3323)在此需要指出的是，奉省警政將傳統(tǒng)意義上并不屬于警政管轄的衛(wèi)生行政納入其中，這一點(diǎn)凸顯了西式制度的移植。近代中國警政制度最初引進(jìn)之時(shí)，其職能并非僅僅局限于治安功能，衛(wèi)生行政權(quán)力也包含其中。正如余新忠在相關(guān)研究中指出，晚清中國的現(xiàn)代意義的公共衛(wèi)生行政制度師法于日本，與日本相似，“而相對(duì)更具德國式的強(qiáng)制干預(yù)主義色彩”，與警察權(quán)力緊密結(jié)合，和英法等國的“環(huán)境主義的防疫策略”有很大不同。[10](P52)所謂的德國式的國家強(qiáng)制干預(yù)主義，就是衛(wèi)生權(quán)力與強(qiáng)制性的警察權(quán)力密切結(jié)合，成為警察權(quán)力的一部分，衛(wèi)生成為政府對(duì)社會(huì)管制或控制的一種途徑。與警察權(quán)緊密結(jié)合的衛(wèi)生行政事務(wù)，帶有濃厚的強(qiáng)制色彩，不可否認(rèn)，近代的衛(wèi)生行政制度遠(yuǎn)勝于中國傳統(tǒng)，的確是一種“善政”，而伴隨著警察權(quán)力的“善政”則成為國家對(duì)社會(huì)進(jìn)行控馭的新路徑。

從中央層級(jí)的警政機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，衛(wèi)生行政權(quán)也是警察權(quán)的一個(gè)重要組成部分。光緒三十一年(1905)，清廷于巡警部警保司下設(shè)立衛(wèi)生科，作為中央層級(jí)的衛(wèi)生行政權(quán)力機(jī)關(guān)，“掌考核醫(yī)學(xué)堂之設(shè)置，醫(yī)生考驗(yàn)、給照，管理清道、檢疫，計(jì)劃及審定一切衛(wèi)生、保健章程”。[7](P5118)光緒三十二年(1906年)，清廷進(jìn)行中央官制改革，巡警部改為民政部，依然掌警政權(quán)力，而衛(wèi)生科也隨之升格為衛(wèi)生司。[11](P306～320)趙爾巽到任之后，所設(shè)立的巡警總局及其衛(wèi)生科正是對(duì)應(yīng)中央巡警部(民政部)衛(wèi)生司的職能部門，其主要的職責(zé)是管理省城衛(wèi)生事宜，同時(shí)也監(jiān)管防疫、清道，食物和藥品安全問題也是其監(jiān)查范圍，隨著近代化醫(yī)院的建立，醫(yī)院管理也是衛(wèi)生科的職責(zé)之一。

這個(gè)初建不久的奉省警政衛(wèi)生機(jī)關(guān)制定了《奉天全省警察廳局所管理衛(wèi)生章程》，這是一份對(duì)奉天省城警政衛(wèi)生行政管理進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃的文件。根據(jù)章程規(guī)定，以東西走向?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，奉天省城被分為內(nèi)城和外城，巡警總局衛(wèi)生科所轄的衛(wèi)生清道隊(duì)有明確的清掃范圍和責(zé)任，專管的衛(wèi)生弁長和巡警則依照章程對(duì)清掃工作進(jìn)行監(jiān)督。奉天巡警總局有著明確的衛(wèi)生責(zé)任，首先是協(xié)助市政機(jī)關(guān)維護(hù)一般市容清潔秩序和公共健康的責(zé)任，勸導(dǎo)督促指揮民眾參與公共衛(wèi)生事業(yè)的建設(shè)；其次是管理職能，奉省巡警總局對(duì)于奉天全省官民所經(jīng)辦的各種公共衛(wèi)生事業(yè)均有管理之責(zé)任和權(quán)力。[12](P3)

事實(shí)上，在趙爾巽出鎮(zhèn)奉天之前，奉天的警政衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的建立已經(jīng)開始了。光緒三十一年二月，盛京將軍廷杰設(shè)立奉天衛(wèi)生所。但是，事屬草創(chuàng)，并未能收到實(shí)際效果。[13]趙氏到任之后，即飭令“將衛(wèi)生所歸由警察局兼管”，并“委令東邊道張錫鑾經(jīng)理”。趙爾巽對(duì)省城衛(wèi)生狀況很是憂慮，“前將軍廷杰自設(shè)衛(wèi)生所雇傭人夫車輛建設(shè)廁所，日事掃除，漸臻潔凈，而高下崎嶇之處，仍所不免一春融解凍，夏雨積潦，行者苦之”。而且，“值師旅饑饉之余，深恐疫氣流傳致為民害?？蛙娢闯?，尤宜先事防維”。因此，趙爾巽“現(xiàn)亦飭將醫(yī)官病藥等項(xiàng)趕即預(yù)籌期敷查疫治疫之用”。[14]從這里可以看出，在趙爾巽的衛(wèi)生行政規(guī)劃中，衛(wèi)生防疫是其中一項(xiàng)重要職能。

經(jīng)過一番大力投入，奉天省城的公共衛(wèi)生狀況得到很大改觀。在沒有建立近代衛(wèi)生行政管理制度之前，即便是奉天省城，一至夜晚，市內(nèi)街道也不見一盞路燈，整個(gè)城市陷入黑寂之中。趙爾巽到任以后，將市政衛(wèi)生納入警政管理，奉省警政當(dāng)局規(guī)定，入夜之后，每家每戶要在門前點(diǎn)一盞燈，以備行人夜間出行照明之用。同時(shí)，當(dāng)局也投入資金對(duì)市政建設(shè)進(jìn)行投入，在奉天省城開始了現(xiàn)代化的市政建設(shè)，省城主要街道均架設(shè)路燈，交通要道也設(shè)立警察崗?fù)?，中國城市治理，尤其是治安治理的模式逐漸步入現(xiàn)代化。與以往混亂不堪的城市衛(wèi)生不同，經(jīng)過建設(shè)和整治之后的奉天省城，衛(wèi)生狀況得到很大改善，夜晚也是燈火通明。對(duì)于奉天省城市政衛(wèi)生環(huán)境的變化，當(dāng)時(shí)的社會(huì)媒體輿論給予了高度評(píng)價(jià)，日本背景的《盛京時(shí)報(bào)》將整治前后的奉天賦予現(xiàn)代化意義上的“新舊”轉(zhuǎn)型，所謂的“舊奉天”，即傳統(tǒng)治理模式中的奉天，是“城郭不完、宮室茍簡”，甚至稱其“何一非古時(shí)部落之蛻跡”；移植現(xiàn)代警政衛(wèi)生治理模式的奉天被稱為“新奉天”，城市市容和衛(wèi)生環(huán)境有了較大改觀。[15]《盛京時(shí)報(bào)》所謂的“新”“舊”，其實(shí)喻指的就是中國傳統(tǒng)和西方近代兩種公共市政衛(wèi)生管理模式，從媒體的輿論評(píng)價(jià)，可以看出中國傳統(tǒng)的市政衛(wèi)生管理與近代化的市政衛(wèi)生管理模式存在著很大的差別，其優(yōu)劣判然，這也體現(xiàn)了中國舊制度在西制面前的頹敗之勢。公眾媒體對(duì)于“新”“舊”的這種價(jià)值判斷，已經(jīng)預(yù)示了奉天城市社會(huì)對(duì)西式近代的公共衛(wèi)生管理模式的認(rèn)同，這種城市新式衛(wèi)生治理模式實(shí)踐的成功也意味著國家控馭社會(huì)新手段的成功。

不僅是省城如此，奉天境內(nèi)其他城市，趙爾巽也是高度重視其公共衛(wèi)生事業(yè)。1906年至1907年前后，趙爾巽飭令奉天各城均著創(chuàng)辦官辦的衛(wèi)生局，負(fù)責(zé)街道清掃、垃圾處理等公共衛(wèi)生工作。以鐵嶺為例，該城于1907年1月創(chuàng)設(shè)衛(wèi)生局，負(fù)責(zé)城市公共衛(wèi)生工作，其效果明顯，衛(wèi)生景觀很快得以改善。據(jù)《盛京時(shí)報(bào)》報(bào)道，鐵嶺城“不第到處潔凈可觀”。鐵嶺城也仿照省城設(shè)立衛(wèi)生清掃隊(duì)，所以大雪過后的市面街道清雪工作也很及時(shí)，“無積雪礙路之處，至夜則各區(qū)路燈齊炯炯，然如寒星，大有文明氣象”。[16]值得重視的是，此間奉省的衛(wèi)生行政與警察強(qiáng)制權(quán)力是緊密結(jié)合的。對(duì)鐵嶺衛(wèi)生隊(duì)擁有市政管理處罰權(quán)，媒體也有所報(bào)道：“鐵嶺城廂內(nèi)外，近來穢污不堪，日昨見衛(wèi)生隊(duì)挨戶傳知打掃潔凈，翌日即進(jìn)行檢查，如再有堆積污穢，將進(jìn)行懲罰?！盵17]從衛(wèi)生隊(duì)有懲罰之權(quán)來看，這種衛(wèi)生行政是一種借助警察權(quán)力為后盾而推行的強(qiáng)制權(quán)力，而從當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置看，衛(wèi)生行政管理是警政權(quán)力的一部分，也屬于當(dāng)時(shí)城市治理模式改革的組成部分。

從報(bào)章輿論的評(píng)價(jià)來看，趙爾巽到任之后，奉天的公共衛(wèi)生事業(yè)得到了長足發(fā)展，城市衛(wèi)生環(huán)境改觀很大。在當(dāng)時(shí)的行政制度設(shè)計(jì)之下，公共衛(wèi)生權(quán)力屬于警政權(quán)力的重要一環(huán)。由官方主導(dǎo)建立的公共衛(wèi)生管理體系是現(xiàn)代國家的一個(gè)重要標(biāo)志。正如一些學(xué)者所言，從現(xiàn)代化的視角而言，國家強(qiáng)制警察力量主導(dǎo)下的現(xiàn)代公共衛(wèi)生體系相較于舊式的中國傳統(tǒng)城市衛(wèi)生管理方式，無疑有著更大的優(yōu)勢，其科學(xué)性和有效性是顯而易見的，“它體現(xiàn)了人類文明的進(jìn)步”。但是，這種舶來的“優(yōu)越”制度又往往伴隨著西方的炮艦，“也毫無疑問被打上了深深的帝國主義、殖民主義的烙印”。[18](P183)但是，當(dāng)這種公共衛(wèi)生體系的推進(jìn)者變成中國政府的時(shí)候，又被賦予了強(qiáng)烈的民族主義情緒和主權(quán)意識(shí)色彩。譬如趙爾巽在奉天的公共衛(wèi)生建設(shè)，也彰顯著強(qiáng)烈的民族主義特性。

清末的公共衛(wèi)生事業(yè)是國家警政建設(shè)的重要部分，帶有很大的強(qiáng)制性，故而也是國家對(duì)社會(huì)控制強(qiáng)化的重要手段。清末公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，既是國家治理手段進(jìn)步在城市公共衛(wèi)生領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是政權(quán)擴(kuò)展和政府職能泛化的過程，是官方權(quán)力的觸角進(jìn)一步向基層社會(huì)滲透的過程。近代意義公共衛(wèi)生機(jī)制的建立，在某種程度上說是擴(kuò)大了政府的職能范圍，是傳統(tǒng)意義的政府向近代意義政府轉(zhuǎn)型的一部分，也是傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的一種微觀體現(xiàn)。這種轉(zhuǎn)型在很多國家都有所體現(xiàn)，正如學(xué)者所言，很多國家的公共衛(wèi)生制度，從19世紀(jì)以來，就漸漸發(fā)展為國家“政體重要的構(gòu)成部分”。[19](P5)近代以來，中國人移植學(xué)習(xí)西方近代意義的公共衛(wèi)生體系，在這個(gè)過程中，體現(xiàn)的不僅是治理機(jī)制的進(jìn)步，更是現(xiàn)代國家權(quán)力不斷向社會(huì)擴(kuò)展的過程，民眾在這個(gè)過程中“完全融入國家體制”。[20](P190)趙爾巽在奉天的警政衛(wèi)生建設(shè)，正是這種過程的體現(xiàn)，奉省的警察權(quán)力通過衛(wèi)生事業(yè)的進(jìn)步也逐步滲透到社會(huì)(尤其是城市社會(huì))的基層空間，城市的地方自治在警察權(quán)力的擴(kuò)張與滲透之下，也真正得以發(fā)展，這也是清末國家對(duì)社會(huì)控制手段轉(zhuǎn)變和強(qiáng)化的一種方式。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警與鄉(xiāng)村控制

盡管近年來，“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)觀點(diǎn)遭到越來越多的質(zhì)疑，很多個(gè)案研究都試圖證明清代縣以下存在官方正式的治理機(jī)構(gòu)。但是，從宏觀上看，從宋代王安石“差役法”改革之后，國家正式權(quán)力從縣以下地理空間的退出是個(gè)基本事實(shí)，縣以下是代理人的半官方統(tǒng)治。清代沿襲前代舊制度，一般而言，縣以下沒有正式官方權(quán)力機(jī)構(gòu)的存在。瞿同祖先生在《清代地方政府》中認(rèn)為，清代的正式行政機(jī)構(gòu)止于州縣，“在州縣級(jí)以下沒有任何類型的正式政府存在”。[21](P5)在清王朝的國家治理體系的制度設(shè)計(jì)之中，縣以下的統(tǒng)治主要是依賴與科舉制緊密結(jié)合的士紳群體，以及依附于官方權(quán)力的吏役人員，這種代理人的統(tǒng)治模式是清代國家權(quán)力在基層實(shí)現(xiàn)的主要形式。

對(duì)于士紳治理的問題，與本文主旨關(guān)系不大，筆者暫不涉及。吏役系統(tǒng)是清代基層治理的重要手段，其中里(社)甲是重要的組織形式，而這種組織的建立最早可以追溯到清初。順治十七年(1660年)，清廷頒布政令，在全國(主要是北方)縣級(jí)以下鄉(xiāng)村社會(huì)建立里社組織，于是“則有里長社長之名”，具體方案是以一百一室戶為一里，推舉丁口最多之家為里長，“歲役里長一人，管攝一里之事”。[22](P5046)“里甲、里社”之名多見于清廷官方文書，但是部分學(xué)者基于對(duì)地方文獻(xiàn)的研究，發(fā)現(xiàn)“里甲、里社”的名稱多是北方，而南方更多的則稱為都圖。[23](P37)事實(shí)上，“里甲、里社”及“都圖”不過是不同地域文化下同質(zhì)體制的地方性表達(dá)而已，其本質(zhì)都是國家權(quán)力在基層社會(huì)的延伸，其基本的制度依托則是嚴(yán)密的戶籍制度。

清初的里甲、里社組織最主要的職能是協(xié)助州縣官執(zhí)行國家財(cái)政職能，譬如協(xié)助政府征收調(diào)集賦役，如調(diào)查田糧丁數(shù)、編造賦役冊(cè)籍、催辦征收錢糧等，可以視作國家治理職能在基層社會(huì)的執(zhí)行末梢，盡管這個(gè)末梢是經(jīng)制之外。從行政地位和身份看，“里長、甲首”這些人并非國家正式職官，他們與秦漢時(shí)代“三老”之類鄉(xiāng)官不同，屬于職役體制中的代理人。但是，晚清有人對(duì)“里甲”身份有官方化的認(rèn)定，認(rèn)為依附于州縣政府的里長、甲首這些人是“聽命于知縣，而佐助其化理者也”。[24](P2637～2638)現(xiàn)代也有部分學(xué)者持類似看法，譬如張研先生就認(rèn)為“里甲社首有如國家最低級(jí)的半官職人員”。[25](P21)

“里甲”和“都圖”都是替代政府執(zhí)行基層一般治理職能的職役組織，主要側(cè)重的是民政、財(cái)政職能。在清代傳統(tǒng)基層治理框架中，鄉(xiāng)村社會(huì)的治安職能則是通過編制保甲的手段來履行。保甲制度在清初就已經(jīng)實(shí)施，“順治元年即議力行保甲”。[26](P5051)康熙四十七年，朝廷對(duì)于保甲編制的辦法有著明確的規(guī)定：無論是州縣城關(guān)，還是四鄉(xiāng)村落，都要準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)戶數(shù)，納入嚴(yán)密管控管理之中，“戶給印信紙牌一張，書寫姓名、丁男口數(shù)于上”，用于查驗(yàn)，對(duì)于“面生可疑之人”，如果不查驗(yàn)清楚，“不許容留”。在戶口數(shù)目精確統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，則建立更為嚴(yán)密的保甲制度，“十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長”?！氨＜住钡穆毮苁侵伟残再|(zhì)的治理職責(zé)，“無事遞相稽查，有可互相救應(yīng)”。保甲是州縣政府治安職能在基層社會(huì)的延伸，要對(duì)州縣官負(fù)責(zé)，“月底令保長出具無事甘結(jié)”，如果執(zhí)行怠慢，則會(huì)受到官方懲處。[27](P5051)

保甲制度在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，確實(shí)是鄉(xiāng)村社會(huì)維系治安控制的有效手段。但是，時(shí)至晚清，由于社會(huì)的劇烈變動(dòng)，保甲制度的效能愈來愈低，而且單從保甲制度的定制來看，也并不能直接體現(xiàn)出國家強(qiáng)制權(quán)力的存在。在清末警政建設(shè)中，一部分疆吏開始提出建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)警察制度，以彌補(bǔ)國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治安控制的缺失。

清末奉天鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的創(chuàng)辦實(shí)際開始于趙爾巽到任奉天之前。因日俄戰(zhàn)爭導(dǎo)致東北地方社會(huì)秩序失控，奉天省城四鄉(xiāng)不寧，盜賊蜂起。光緒三十一年(1905年)五月，署理盛京將軍廷杰奏請(qǐng)于奉天省城四鄉(xiāng)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警，仿照日俄兩國的警察制度，委任承德、興仁縣知縣為總辦，“名曰官督紳辦”。最初設(shè)立分局兩處，而后經(jīng)整合，將兩縣地域統(tǒng)一劃分為五路，共設(shè)分局37處，每分局設(shè)局董一人，正副巡長各一，警兵30名至40名，局董和巡長都由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村社會(huì)公舉。[28](P29)

趙爾巽抵任奉天之后，對(duì)原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警設(shè)立情況進(jìn)行了調(diào)查。他調(diào)查得知，“奉天從前通飭各州縣舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警，按地畝抽捐”，“雖有初基，而流弊日見滋長，控告之案無日無之”。趙爾巽認(rèn)為造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警流弊滋生的原因就在于其經(jīng)費(fèi)的籌措方式，“巡費(fèi)出自按地抽捐，地方官委之民捐民辦，不曾選擇正人，亦未聲明約束，以致猾而貪，虎而苛者群起把持，捐則額外多收，餉則任意扣發(fā)，甚至私設(shè)公堂，詐財(cái)斃命，利未見而害已形”。在趙氏看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警籌辦的經(jīng)費(fèi)籌措權(quán)力交由地方紳士把持，而官方權(quán)力也不介入，就會(huì)導(dǎo)致諸多弊端日益增多。在所謂劣紳把持鄉(xiāng)鎮(zhèn)警務(wù)的情況下，“地方公正紳民相率袖手，不敢出而任事”。趙爾巽認(rèn)為這種籌款方式“縱使取濟(jì)一時(shí)，亦斷難持久”，不利于奉省鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的發(fā)展，更不利于國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制。所以，趙爾巽到任之后，實(shí)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的擴(kuò)充和改革政策，設(shè)立奉省統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警總局,“特委奏調(diào)分省補(bǔ)用道陳希賢專辦省城鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警”，仍然以承德、興仁兩縣為試點(diǎn)，參照袁世凱在直隸推行的警政建設(shè)方案，根據(jù)奉天地方實(shí)情，“城內(nèi)設(shè)總局一，四鄉(xiāng)設(shè)分局五，又分局為四十二區(qū)，每區(qū)各練馬巡二十名，益以巡弁、巡長、號(hào)手、護(hù)兵之屬，統(tǒng)計(jì)五路弁兵近千人”。趙爾巽對(duì)巡警人員的構(gòu)成非常重視，特別強(qiáng)調(diào)皆用土著，“不許馬賊溷充”。為了防止辦事人員染指經(jīng)費(fèi)等腐敗問題，趙爾巽又規(guī)定了辦事人員與經(jīng)費(fèi)收支分開的原則，“局任委員、區(qū)任紳董，該紳董之經(jīng)收捐款者不得問發(fā)餉之事，發(fā)放餉款者，不得問收捐之事，以委員監(jiān)視其間，但司接收轉(zhuǎn)交，凡巡費(fèi)一切收發(fā)，委員又無從干預(yù)”，如此則“權(quán)限分明，弊混自除”。總分局員弁薪用則參照北洋定章，由奉省財(cái)政總局撥發(fā)，“不染民捐絲毫”。通過對(duì)巡警經(jīng)費(fèi)的規(guī)范，收到了良好的財(cái)政效果，“從前抽捐而猶不足。今則抽捐少而有余，并能以其余資購置槍械又推廣各鄉(xiāng)師范體操”。此外，針對(duì)奉天鄉(xiāng)村地廣人稀、馬賊肆虐的情況，趙爾巽裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警中的“步巡各歸各屯，互相守衛(wèi)，專設(shè)馬巡以多數(shù)聚于五分局，少數(shù)四出周巡，無事則操練，有事則救應(yīng)”?！袄頂?shù)月控告已無，疊破巨案，似已實(shí)覩成效?！?/p>

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的創(chuàng)辦與鄉(xiāng)村社會(huì)士紳精英群體的權(quán)力關(guān)系，趙爾巽充分重視士紳在官方控制社會(huì)系統(tǒng)中的作用，他認(rèn)為“紳首得人即為鄉(xiāng)官自治之本”，要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政建設(shè)的順利進(jìn)行，所以他建議朝廷“嗣后辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警，無論官紳商民，著有成績者，隨時(shí)奏明，懇按照異常、尋常給獎(jiǎng)，以資鼓勵(lì)，其官委員弁薪餉應(yīng)請(qǐng)做正開銷”。[29]

趙爾巽在奉天的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警規(guī)劃在其任期內(nèi)得以初步實(shí)現(xiàn)。光緒三十二年(1906年)四月，朱慶瀾出任鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警總辦，添設(shè)清鄉(xiāng)委員，分往各路，進(jìn)行清鄉(xiāng)，剿除胡匪。[28]趙爾巽離任之后，時(shí)至宣統(tǒng)元年(1909年)四月，東三省總督錫良裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警總辦員缺，“委任承德縣事都林布監(jiān)督辦理”，改名為鎮(zhèn)鄉(xiāng)警務(wù)局，設(shè)置警務(wù)長一名。同年八月，警務(wù)局又改名為鎮(zhèn)鄉(xiāng)警務(wù)公所，四路分局改為分區(qū)，巡官改為區(qū)官，分區(qū)改為分駐所，各區(qū)主計(jì)一律裁撤，兩區(qū)合并，共收捐董事一員，專理收解警學(xué)畝捐事宜。[28]至此，清末奉天鄉(xiāng)鎮(zhèn)警察制度基本定型，趙爾巽是鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政建設(shè)的創(chuàng)始者，他的制度變革奠定了日后國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)控制力強(qiáng)化的基礎(chǔ)。

清王朝的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村控制一般都是依賴于職役組織充當(dāng)國家權(quán)力的代理人，國家正式機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村社會(huì)處于一種缺位狀態(tài)，鄉(xiāng)村治安職能的履行者也是職役性質(zhì)的保甲組織。這種非正式的治理模式往往導(dǎo)致了國家對(duì)基層社會(huì)控制力的不足。趙爾巽在奉天的鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政改革，事實(shí)上是將基層治安控制權(quán)力收歸官方，強(qiáng)化了政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警體制滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)，將國家權(quán)力的觸角延伸到以往未能有效管控的基層社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了官權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)更為有效的控馭。

三、警察教育與警政建設(shè)

清末的警察教育與警政事業(yè)之創(chuàng)辦一樣，從一開始就帶有很濃重的日本色彩。光緒二十七年(1901年)，北京尚是聯(lián)軍占領(lǐng)狀態(tài)之中，就著手開始了現(xiàn)代警察教育的起步工作。當(dāng)時(shí)，慶親王奕劻奉命與有日本軍方背景，且與滿蒙權(quán)貴交往甚密的川島浪速協(xié)商，簽訂以日本教官為主，建立培養(yǎng)中國新式警察的警務(wù)學(xué)堂新協(xié)議，合同約定限為三年。[30]盡管清廷意識(shí)到新式警察人才的重要性，但是一直苦于人才缺乏，與川島共商籌建的這個(gè)警務(wù)學(xué)堂就是用于訓(xùn)練新式警察，“以備警察建制之用”。[31](P7)不久之后，當(dāng)年4月，清政府以十分優(yōu)厚的條件聘請(qǐng)川島浪速出任尚在籌辦之中的京師警務(wù)學(xué)堂監(jiān)督。[32]

光緒二十八年(1902年)，在川島浪速的主導(dǎo)下，清廷擬定頒布《警務(wù)學(xué)堂章程》。這個(gè)《章程》正文之前有一個(gè)說明性質(zhì)的《警務(wù)學(xué)堂設(shè)立主旨》，對(duì)于警務(wù)學(xué)堂創(chuàng)設(shè)之緣由做了闡釋，這所學(xué)堂是“先應(yīng)大清國創(chuàng)辦警察之急需”，日后肯定會(huì)“擴(kuò)充進(jìn)步”。正是因?yàn)樘幱诓輨?chuàng)階段，學(xué)堂章程規(guī)定各項(xiàng)“未免涉于粗略”，待到京師警務(wù)有一定規(guī)模之后，再設(shè)高等警務(wù)學(xué)堂，培養(yǎng)高級(jí)警察人才，“以備大清政府推廣警察之用”。[30]

這部《警務(wù)學(xué)堂章程》盡管正如其所言的“粗略”，但它畢竟是中國最早的一部系統(tǒng)的警察教育規(guī)章制度，為當(dāng)時(shí)剛剛起步的京師現(xiàn)代警政及警察教育提供了制度條件。這個(gè)章程系統(tǒng)相對(duì)還是比較完備，主體內(nèi)容有8章46條，對(duì)學(xué)堂總則、職制、教科、學(xué)期、課程、入學(xué)、退學(xué)、考試、給與及貸與、賞罰等方面的問題都做了較為細(xì)節(jié)化的規(guī)定。在清廷厲行新政，銳意改革的背景下，盡管事屬草創(chuàng)，但是這個(gè)《章程》“還是得到了較好的貫徹執(zhí)行”。[33](P57)迫于當(dāng)時(shí)警務(wù)人才需要的緊迫性，京師警務(wù)學(xué)堂初期的培養(yǎng)“以短期培訓(xùn)為主”，[34](P145)但也的確為當(dāng)時(shí)的清政府培養(yǎng)了早期的近代警察和“具有一定素質(zhì)和相當(dāng)業(yè)務(wù)水準(zhǔn)的警政骨干”。[35](P87)

雖然京師警務(wù)學(xué)堂的成立很大程度上促進(jìn)了中國近代警察教育的發(fā)展，但是這個(gè)學(xué)堂畢竟為日本人川島浪速所控制，京師警政為外人把持，也不利于清廷中樞的安全。為了收回京畿警察教育權(quán)，朝野上下有不少人呼吁要自辦警察教育機(jī)構(gòu)，收回或取代京師警務(wù)學(xué)堂?；诜N種政治考量，光緒三十二年九月初十日(1906年10月27日)，清廷開辦“高等巡警學(xué)堂”，作為新設(shè)巡警部的衍生機(jī)構(gòu)。清廷自辦的“高等巡警學(xué)堂”不僅取代了原先川島控制的京師警務(wù)學(xué)堂，而且規(guī)模和正規(guī)化程度亦有所提高。根據(jù)章程，“高等巡警學(xué)堂”第一屆錄取學(xué)生540名，其中正式錄取者，即“正取”為240名，候補(bǔ)錄取者，即“副取”為300名，其中“正取”者按照專業(yè)方向被分為“正科”“簡易科”“?？啤钡确挚?。[36]

清廷自辦高等巡警學(xué)堂的成立，意味著原先控制在日本人手中的警察教育權(quán)轉(zhuǎn)移到清廷手中。從“管理全堂事務(wù)”的總理到分管學(xué)堂具體事務(wù)的提調(diào)、文案官、會(huì)計(jì)官、雜務(wù)官等行政管理崗位，悉數(shù)由中國官員擔(dān)任。以前的京師警務(wù)學(xué)堂，在川島浪速的主導(dǎo)下，學(xué)堂教學(xué)崗位皆以日本教習(xí)為主，而高等巡警學(xué)堂也將其改為受過西方現(xiàn)代警務(wù)教育的中國教習(xí)來承擔(dān)主要教學(xué)工作，很多留學(xué)日本學(xué)習(xí)警務(wù)的留學(xué)生承擔(dān)了警察專業(yè)課程的教學(xué)工作。

清末警察教育的日本背景沒有那么輕易消退，日本勢力不會(huì)輕易放棄對(duì)清廷現(xiàn)代治理改革的染指。在日本政府的運(yùn)作下，清廷迫于壓力繼續(xù)聘請(qǐng)川島浪速為高等巡警學(xué)堂的“監(jiān)督”，但對(duì)其職權(quán)也做一定約束，要他保證“不與總辦爭衡第”，僅僅“監(jiān)督教課事宜”并約束日本教習(xí)，不再擁有“辦理學(xué)堂一切事宜”之權(quán)力。[37]作為中國第一所真正意義上自辦的高等警察學(xué)堂，清廷的高等巡警學(xué)堂從創(chuàng)設(shè)到1912年清帝遜位，前后不過六年時(shí)間，但是一共培養(yǎng)學(xué)生1600余人，“對(duì)于清末民初警察人員的培育，貢獻(xiàn)殊巨”。[38](P47)光緒三十四年九月初九日(1908年10月3日)，民政部奏訂《高等巡警學(xué)堂章程》，將京師高等巡警學(xué)堂模式在全國推廣，要求全國各省在三月之內(nèi)普設(shè)高等巡警學(xué)堂。[39]

奉天的現(xiàn)代警察教育就是在清末整體警政教育改革的背景下開始的，而趙爾巽則是改革中的關(guān)鍵人物。奉天地域社會(huì)環(huán)境較為特殊，原有之警察流品復(fù)雜，胡匪招撫者有之，團(tuán)練人員有之，亦有少數(shù)在外省或日本學(xué)習(xí)過的警務(wù)學(xué)堂畢業(yè)生，可謂程度參差、良莠不齊。在奉省警察教育制度正式建立之前，奉天雖然建立了警政機(jī)構(gòu)，但是所用人員并不能擔(dān)當(dāng)警察重任。奉天警政開辦初期，奉天省城警察的主要來源是原有的八旗兵??；而四鄉(xiāng)郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)警察則將原有之保甲、團(tuán)練改為巡警。這些沒有經(jīng)過專業(yè)警務(wù)訓(xùn)練的人員，難以承擔(dān)警務(wù)重任。更有甚者，一些地區(qū)竟以胡匪馬賊充當(dāng)警察，“紳士之公正及擁厚資者皆畏馬賊，不敢任事，故聞?dòng)辛蛹澐耸壮溲查L者，巡兵中亦雜有匪類，鄉(xiāng)民養(yǎng)之，冀使不為患于本鄉(xiāng)，然亦不免者”。[40](P17)倘若繼續(xù)任用這些沒有經(jīng)過正式警察教育的人員充當(dāng)基層警力，那么建立新式警察機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)官權(quán)力對(duì)基層社會(huì)更為有效控馭的目的就難以達(dá)到。因而，以受過正規(guī)警察教育的新人取代原有之警務(wù)人員就成為重建政府權(quán)力對(duì)奉省社會(huì)控制的一種有效路徑。

在趙爾巽蒞任奉天之前，盛京將軍增祺和后期短暫署理過盛京將軍的奉天府尹廷杰就已經(jīng)開始籌備奉天現(xiàn)代警務(wù)學(xué)堂的建立和新式警察的培養(yǎng)事宜了。光緒三十一年(1905年)春，廷杰曾奏調(diào)曾經(jīng)留學(xué)日本，學(xué)習(xí)新式警務(wù)的四名旗員忠芳、德銓、興貴、世榮到奉天，充任教習(xí)，參與籌辦奉天新式警務(wù)學(xué)堂。但是，由于戰(zhàn)亂影響，這個(gè)籌劃中的警務(wù)學(xué)堂并未開學(xué)。趙爾巽蒞任之后，立即督飭開辦，并于當(dāng)年夏季開學(xué)。在趙爾巽的大力督飭下，至光緒三十三年(1907年)初，奉天警務(wù)學(xué)堂完成首批學(xué)員的培養(yǎng)工作，“共教成學(xué)生甲、乙、丙三班，吉林省附班學(xué)生一班。合計(jì)畢業(yè)生共得二百五十余名”。[41]奉省警務(wù)學(xué)堂雖屬草創(chuàng)，但是也能進(jìn)行相對(duì)正規(guī)的警察教育和培養(yǎng)，其畢業(yè)生“以之遣回吉林、分布本省，各任警務(wù)”。[42]這些接受過正規(guī)警察教育的警員充實(shí)到警務(wù)機(jī)構(gòu)中去，不惟有助于緩解警務(wù)人才之缺乏，亦對(duì)奉省各屬有一定的輻射影響。

趙爾巽不僅注重省城的警察教育機(jī)構(gòu)之設(shè)立，而且也十分重視將新式警察教育體制在奉天全省推廣，建立通省的新式警察教育機(jī)構(gòu)。光緒三十二年(1906年)春，朱慶瀾主持奉天鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警事務(wù)以后，就在全省各處巡警分局設(shè)立一所巡警學(xué)堂，“招考文理通順、身體精強(qiáng)學(xué)生六十名入堂肄業(yè)……各府州縣派員專辦”。[43]除了專門的警察學(xué)堂之外，趙爾巽還很重視對(duì)于現(xiàn)職警察的教育培訓(xùn)，光緒三十二年(1906年)年初，趙爾巽在奉天省城巡警總局附設(shè)警察教練所，[44]作為在職警察的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，學(xué)制為10個(gè)月，[45]分初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)三等訓(xùn)練警員，[46]奉天全省共有千余名警察報(bào)名入所學(xué)習(xí)。[47]為了完善中下級(jí)警官的培養(yǎng)體系，“兼補(bǔ)未習(xí)之學(xué)科”，趙爾巽還于奉天鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警局設(shè)立官長補(bǔ)習(xí)所，將以前沒有接受過新式警務(wù)教育的“巡弁、巡長”等基層警官選送至補(bǔ)習(xí)所，“歸中等班肄業(yè)，以就程度而重警務(wù)”。[48]在職未經(jīng)正規(guī)警察教育之巡警官弁，分甲、乙兩個(gè)班，輪流進(jìn)入警務(wù)學(xué)堂，研習(xí)新式警察學(xué)算術(shù)、操法，“(甲班)上堂則以乙班代理其事；乙班上堂甲班亦如之”。如此，日常警務(wù)與警察在職培訓(xùn)兩者互不干擾，“一切辦法頗有條理”。[49]

在趙爾巽的籌劃之下，奉天不僅建立了現(xiàn)代意義的警務(wù)學(xué)堂，而且也建立了不同層級(jí)，有針對(duì)性的警察教育模式，這相較于中央級(jí)和全國性的辦法而言更具備實(shí)操性和實(shí)際價(jià)值。趙爾巽在任期間的奉省警察教育改革應(yīng)對(duì)奉省治安治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型改革的需要，對(duì)于奉天現(xiàn)代意義的警政的推廣大有裨益?，F(xiàn)代意義的警察教育體制的建立以及實(shí)施，不僅能有效提高警員素質(zhì)，振興奉省警務(wù)，更深層次的效用則是能夠以真正的國家警察權(quán)力打破以往奉省基層社會(huì)各種習(xí)慣勢力的障礙，將國家權(quán)力真正延伸到基層社會(huì)。

結(jié) 語

警察制度是近代西方社會(huì)產(chǎn)生的一種治安控制模式，晚清時(shí)期，不少知識(shí)精英對(duì)之都有揄揚(yáng)和引介，真正意義上的警察制度移植則是在清末新政時(shí)期才得以實(shí)施。清廷對(duì)于警察制度的理解，也經(jīng)歷了一個(gè)從表象到實(shí)質(zhì)的過程，起初是將警察理解成一種軍事職能的承擔(dān)者，而后才真正理解了警察制度對(duì)于社會(huì)治安控制的真正意義。近代警政的建立是清末治安控制轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志，趙爾巽在其盛京將軍任上，大力舉辦警政事業(yè)，其中衛(wèi)生行政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警、警察教育是三項(xiàng)對(duì)于治安控制較為重要的問題。衛(wèi)生行政對(duì)于近代中國而言，是具有主權(quán)意義的行政權(quán)力，同時(shí)也與德日類似，衛(wèi)生行政不僅僅蘊(yùn)含環(huán)境主義的意味，更兼具強(qiáng)制性，是警察權(quán)力的一部分。趙爾巽通過整飭市容衛(wèi)生，建立一套具有強(qiáng)制性的衛(wèi)生警政體制，從而從一個(gè)層面實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)較為有效的控制。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村控制一般都是依賴于職役組織，充當(dāng)國家權(quán)力的代理人，國家正式機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村社會(huì)處于一種缺位狀態(tài)，鄉(xiāng)村治安職能的履行者也是職役性質(zhì)的保甲組織。這種非正式的治理模式往往導(dǎo)致了國家對(duì)基層社會(huì)控制力的不足。趙爾巽在奉天的鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政改革，事實(shí)上是將基層治安控制權(quán)力收歸官方，強(qiáng)化了政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制。近代警政的建立，離不開警察教育事業(yè)的發(fā)展，警政人才的培養(yǎng)是近代警政賴以運(yùn)行的條件。趙爾巽任職地方，認(rèn)真執(zhí)行了清廷建立警務(wù)學(xué)堂的政令，并根據(jù)地方實(shí)際情況，有所損益變革。在趙爾巽的大力督辦之下，奉天多層次警察教育體系迅速建立起來，為兩省的警政事業(yè)營造了較為良好的人力條件。