變革全球經(jīng)濟治理：新興經(jīng)濟體的角色

王 飛

(中國社會科學院 拉丁美洲研究所，北京 100007)

全球經(jīng)濟治理是全球治理最重要的組成，是指在沒有強力中央權(quán)威干預(yù)的情況下，以得到認可的法則、規(guī)范和制度所形成的框架為基礎(chǔ)進行全球經(jīng)濟的協(xié)商、合作、互動與規(guī)范，通過協(xié)調(diào)全球公共物品的供給，為世界經(jīng)濟發(fā)展提供制度保障。當前全球經(jīng)濟治理體系由二戰(zhàn)后主要大國倡導(dǎo)建立和發(fā)展演變而來，發(fā)達國家主導(dǎo)或占據(jù)絕對優(yōu)勢，新興經(jīng)濟體的話語權(quán)嚴重缺失。新興經(jīng)濟體群體性崛起后，全球經(jīng)濟治理“一超獨霸”及其治理機制固化老化的局面不利于民主化和和諧化的發(fā)展，全球經(jīng)濟治理體系需要變革。

2008年肇始于美國的全球金融危機以及2012年觸發(fā)于歐洲的全球經(jīng)濟“二次探底”導(dǎo)致全球性的經(jīng)濟衰退和國際力量的此消彼長，成為全球經(jīng)濟治理體系變革的兩次標志性事件，預(yù)示著世界經(jīng)濟格局以及全球經(jīng)濟治理體系可能會出現(xiàn)新的重要轉(zhuǎn)折。以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟體實現(xiàn)群體性崛起，在世界經(jīng)濟中的比重和對全球增長的貢獻不斷提升，全球經(jīng)濟陣營分化。新興經(jīng)濟體在國際貿(mào)易規(guī)則、國際金融改革、國際投資規(guī)則和國際金融機構(gòu)改革等議題上開始進行訴求表達。然而，由于國際制度“非中性”①即不同利益主體在同一制度框架中的收益不同。以及新興經(jīng)濟體自融入世界體系就是“被治理”的對象，秩序重建的速度和程度受限。發(fā)達國家主導(dǎo)下的現(xiàn)行全球經(jīng)濟治理體系保證了其既得利益者的地位以及全球治理最大份額的收益，如果新興經(jīng)濟體無法在制度變遷方面取得突破，制度化其訴求，則將延續(xù)其外圍國家的角色。

一、當前全球經(jīng)濟治理體系中的矛盾

經(jīng)濟和金融全球化深入發(fā)展，為資源的全球流動提供了便利，客觀上要求跨國家之間的政策協(xié)調(diào)和金融監(jiān)管。但是，由于全球經(jīng)濟協(xié)調(diào)的弱勢與全球化的無序性，世界經(jīng)濟長期暴露于失衡的風險之下，且不平等程度日漸加深。全球金融危機就是這一深層次矛盾的集中體現(xiàn)，說明舊的治理體系出現(xiàn)了問題。這體現(xiàn)在經(jīng)濟方面就是現(xiàn)存的國際經(jīng)濟制度本身出現(xiàn)問題，使經(jīng)濟制度的“不完全”和“非中性”暴露無遺，嚴重制約新興經(jīng)濟體的發(fā)展空間，全球經(jīng)濟治理需要轉(zhuǎn)型升級。

(一)物質(zhì)基礎(chǔ)松動

過去20多年，新興經(jīng)濟體通過“國家發(fā)展戰(zhàn)略”，經(jīng)濟增速一直高于發(fā)達國家(圖1)，在全球經(jīng)濟中的比重也不斷提高。2000年，新興經(jīng)濟體在全球GDP中的比重為42.9%，2015年則上升到57.6%。[1]與此同時，新興經(jīng)濟體的對外貿(mào)易和投資、對外金融實力以及外匯儲備等指標表現(xiàn)突出，推動其世界影響力快速上升。

2008年爆發(fā)的全球金融危機深刻地改變了全球經(jīng)濟格局。危機后全球經(jīng)濟“雙速復(fù)蘇”，新興經(jīng)濟體憑借“群體性崛起”后的動力，成為全球經(jīng)濟增長的主導(dǎo)力量。事實上，早在2001年，新興經(jīng)濟體對世界經(jīng)濟增長的拉動作用就超過了發(fā)達經(jīng)濟體，尤其在2005～2009 年間，貢獻率幾乎超過了三分之二，2009～2011年更是完全支撐了世界經(jīng)濟的增長。此后，新興經(jīng)濟體成為世界經(jīng)濟增長最主要的拉動力量。之后，雖然新興經(jīng)濟體的增長率連續(xù)5年下滑，但2016年增長4.2%，對全球經(jīng)濟增長率的貢獻還是超過75%。[1]

發(fā)達經(jīng)濟體與新興經(jīng)濟體之間的經(jīng)濟關(guān)系隨著雙方經(jīng)濟實力的變化出現(xiàn)新的特征，從單向支配轉(zhuǎn)為雙向依賴。新興經(jīng)濟體的崛起從國際貿(mào)易、國際投資、國際資本流動等方面改變了傳統(tǒng)的格局，使全球經(jīng)濟治理的物質(zhì)基礎(chǔ)松動。一是發(fā)達國家陷入危機。在20世紀后半期興起的新自由主義思潮的影響下，部分發(fā)達國家對金融監(jiān)管放松，導(dǎo)致虛擬經(jīng)濟擴張，最終爆發(fā)了金融危機。危機后的八年中，全球經(jīng)濟增長持續(xù)低迷，發(fā)達經(jīng)濟體長期內(nèi)低增長、低通脹，私人需求持續(xù)不振。發(fā)達經(jīng)濟體長期低通脹可能導(dǎo)致通脹預(yù)期失去支撐，進而導(dǎo)致預(yù)期的實際利率上升和支出下降，最終導(dǎo)致整體增長進一步疲軟和通貨膨脹率進一步下降。二是新興經(jīng)濟體的崛起。過去20年，新興經(jīng)濟體“群體性崛起”，在全球產(chǎn)出、貿(mào)易及金融中的份額迅速擴大。通過積極參與全球化，新興經(jīng)濟體在全球GDP中的比例擴大到38%，對全球經(jīng)濟增長的貢獻達到一半以上。經(jīng)濟總量方面，金磚四國加上印度尼西亞、墨西哥和土耳其組成“新七國集團”的GDP總量在2014年超過了G7；國際投資方面，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家所吸收的外資在2010年首次超過發(fā)達國家；國際貿(mào)易方面，新興經(jīng)濟體與發(fā)達經(jīng)濟體間的貿(mào)易量超過了發(fā)達經(jīng)濟體內(nèi)部間的貿(mào)易總和，而新興經(jīng)濟體之間的貿(mào)易量則是20世紀90年代初期的20倍；國際金融方面，2005～2013年，發(fā)達經(jīng)濟體的銀行增持了新興經(jīng)濟體的債券，風險暴露程度翻了一番；新興經(jīng)濟體國內(nèi)金融市場權(quán)益全球化和債券市場的資本化程度顯著提高，相較于20世紀90年代，新興經(jīng)濟體2015年的股票市值在全球的比重翻了一倍還多，而債券市場的資本化則增長了7倍之多。[2]

(二)制度基礎(chǔ)弱化

二戰(zhàn)后，西方國家在國際體系中取得了規(guī)則優(yōu)勢，是國際規(guī)則的提出者和制定者，并且能夠利用其強勢成為國際規(guī)則的裁判和執(zhí)行者。世界經(jīng)濟秩序以及全球經(jīng)濟治理體系正是建立在這一系列規(guī)則之上。新興經(jīng)濟體，特別是以中國為代表的亞洲國家崛起后對原先的規(guī)則形成挑戰(zhàn)。事實上，早在2008年之前，很多學者就已經(jīng)觀察到了全球經(jīng)濟治理機制在發(fā)生變化，權(quán)力在進行轉(zhuǎn)移。美國國家情報委員會也承認，二戰(zhàn)之后建立起來的國際體系到2025年將變得蕩然無存。[3]

在全球治理的方式上，歐盟與美國一直存在分歧。美國奉行單邊主義，領(lǐng)導(dǎo)世界是其歷屆政府的戰(zhàn)略目標。即使在全球金融危機中遭到重創(chuàng)，其他國家對美國經(jīng)濟的依賴使其認為維持超級霸權(quán)仍是決定國際格局的關(guān)鍵因素。歐洲的全球經(jīng)濟治理觀則更具實用主義特征，試圖把新興經(jīng)濟體納入現(xiàn)存的國際制度中，即促進現(xiàn)存國際制度的擴張或者擴大。[4]此外，歐盟內(nèi)部也并非鐵板一塊。以征收金融交易稅為例，德國和法國是支持者，但是英國認為對股票和金融衍生品交易將影響倫敦作為全球金融中心的地位而堅決抵制。隨著英國“脫歐”愈演愈烈，歐洲的治理模式也遭到前所未有的沖擊。

全球金融危機爆發(fā)后，G20峰會和金磚國家合作機制成為全球經(jīng)濟治理中的兩大最新發(fā)展，新興經(jīng)濟體利用這些平臺進行“集體發(fā)聲”。首先，G20成為全球經(jīng)濟治理首要平臺。2009年的匹茲堡峰會上，G20被確認為國際經(jīng)濟合作的首要論壇，開啟了G20機制化進程，同時標志著全球經(jīng)濟治理框架從量變向質(zhì)變的跨越。以中國為代表的新興經(jīng)濟體能夠更加公平、廣泛和深入地加入全球宏觀經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)之中，對全球經(jīng)濟恢復(fù)有積極作用，同時避免自身受到不利沖擊。其次，金磚國家合作機制加速發(fā)展。盡管G20成為全球經(jīng)濟治理首要平臺，但是相較于發(fā)達國家集體談判的G7和OECD等機制來說，新興經(jīng)濟體一直未能建立起一個獨立的合作平臺。自2009年金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第一次峰會以來，“金磚國家峰會”已經(jīng)在五個成員國完成了兩次輪回。以金磚國家開發(fā)銀行和外匯儲備庫為標志，金磚國家在推動國際金融體系改革等方面取得了突破性進展。

(三)溢出效應(yīng)反轉(zhuǎn)

經(jīng)濟全球化使各國經(jīng)濟相互依賴加深，一國宏觀經(jīng)濟政策的執(zhí)行和制定越來越受外部因素的干擾與制約。長期以來，發(fā)達經(jīng)濟體一直是全球經(jīng)濟溢出的源頭。但新興經(jīng)濟體在全球經(jīng)濟中的地位不斷提升之后，無論在區(qū)域?qū)用孢€是全球?qū)用妫屡d經(jīng)濟體已開始成為經(jīng)濟溢出效應(yīng)的產(chǎn)生者。

國際貨幣基金組織(IMF)使用全球VAR模型估計了發(fā)達經(jīng)濟體與新興經(jīng)濟體之間的相互溢出效應(yīng)。[注]模型使用1996～2013年經(jīng)過季節(jié)調(diào)整之后的GDP數(shù)據(jù)，根據(jù)AIC準則，選取2階滯后。具體參見IMF(2014)的第四章。實證結(jié)果顯示(表1)，發(fā)達經(jīng)濟體增長對新興經(jīng)濟體產(chǎn)生的溢出效應(yīng)達到52.8%，后者又會對前者產(chǎn)生回溢，比例為17.4%。而根據(jù)簡單時間序列模型的估計結(jié)果，新興經(jīng)濟體增速每下降1個百分點，發(fā)達國家將下降0.2個百分點。

表1 發(fā)達經(jīng)濟體與新興經(jīng)濟體之間的溢出和回溢

資料來源：IMF.2014 Spillover Report[R].July 2014.

新興經(jīng)濟體內(nèi)部經(jīng)濟沖擊對全球經(jīng)濟產(chǎn)生的溢出效應(yīng)逐漸增強，傳導(dǎo)渠道包括貿(mào)易、初級產(chǎn)品價格以及金融等。首先體現(xiàn)在貿(mào)易層面。新興經(jīng)濟體增長放緩將打亂全球供給鏈，日本和歐盟受到的沖擊最大。其次是初級產(chǎn)品價格。IMF估計，新興經(jīng)濟體GDP增速每下降1個百分點，發(fā)達經(jīng)濟體將萎縮0.2個百分點，初級產(chǎn)品價格將下跌6%。而如果發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)濟增速同樣下降1個百分點的話，全球初級產(chǎn)品價格下跌的幅度不會超過4%。[5]初級產(chǎn)品價格變化將影響全球貿(mào)易結(jié)構(gòu)和方向。最后，金融沖擊最為直接。新興經(jīng)濟體融入全球金融市場的程度提高、速度加快，傳統(tǒng)層面上的溢出效應(yīng)出現(xiàn)反轉(zhuǎn)，新興經(jīng)濟體遭受到的沖擊給發(fā)達經(jīng)濟體帶來的回溢效應(yīng)(spillback effect)明顯增強。根據(jù)IMF的估計，當前新興經(jīng)濟體匯市波動對發(fā)達經(jīng)濟體的外溢效應(yīng)最大(40%)；股票市場波動的外溢效應(yīng)為33%；由于全球債市波動主要受美國利率等全球因素影響，所以債券市場受到的外溢效應(yīng)尚不顯著。[2]

隨著金融一體化程度的提高，國際資本市場也發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，新興經(jīng)濟體內(nèi)部沖擊的金融外溢范圍擴大、傳導(dǎo)速度加快。首先，外國投資者成為新興經(jīng)濟體債務(wù)市場上的主要參與者。全球金融危機之后，新興經(jīng)濟體的資產(chǎn)因其收益率高而受到追捧，其中包含了相當數(shù)量的以本幣計價的主權(quán)債券和以硬通貨計價的公司債。由于債券流動更具活力，其受歡迎程度一度超過了股票投資，此舉被認為是投資者多樣化其投資組合的重要手段。[6]其次，流向新興經(jīng)濟體的資本主體從銀行變成基金(圖2)，風險暴露程度逐年提高。以占發(fā)達國家GDP的比重為衡量標準，投資于新興經(jīng)濟體的資產(chǎn)組合自1997年之后呈現(xiàn)快速上升趨勢，并且在2005年占比超過銀行，達到4%。2014年，發(fā)達經(jīng)濟體涉及新興經(jīng)濟體的投資組合占其GDP的比重達到10%左右，而銀行相關(guān)業(yè)務(wù)占比則為3.7%左右。再次，離岸美元基金市場飛速發(fā)展。據(jù)估計，超過三分之二的美元基金在美國境外。[7]上述三個新特點改變了金融溢出效應(yīng)的模式，共同基金成為最重要的溢出效應(yīng)傳導(dǎo)渠道。

溢出效應(yīng)最直接的體現(xiàn)是匯率和股市波動，巴西、墨西哥、波蘭、俄羅斯和智利是外溢效應(yīng)最強的五個國家。金融市場融入度、國家間風險趨同度以及金融市場規(guī)模是解釋溢出和回溢效應(yīng)的主要因素。全球金融危機后，新興經(jīng)濟體幣值的變動對全球經(jīng)濟外溢效應(yīng)加強，巴西、墨西哥和南非三國的匯率外溢效應(yīng)最大。其中，墨西哥比索幣值的波動對其他新興經(jīng)濟體匯率波動的影響接近3%。[2]巴西、智利、墨西哥、波蘭和南非的股票市場外溢效應(yīng)比中國和印度更大，因為后兩個國家的金融市場還存在一定的分割。但是，2015年8月11日，人民幣匯率形成制度改革后，中國股市大跌給全球股票市場造成一定的負面影響。8月24日，中國滬指盤中一度跌逾9%，收盤暴跌8.49%，新興市場[注]當天，菲律賓股市暴跌6.5%；恒生指數(shù)跌逾5%；臺灣加權(quán)指數(shù)跌近5%；日經(jīng)225指數(shù)跌4.61%；孟買SENSEX30指數(shù)跌逾5%，泰國綜指跌逾4%。和歐美國家股指全線下挫，美股更是遭遇了“黑色星期五”，創(chuàng)3年內(nèi)最差的單周表現(xiàn)。金融危機前后，新興經(jīng)濟體股票市場價格波動對發(fā)達經(jīng)濟體股市造成的沖擊效應(yīng)加強，平均提高了2個百分點。由于全球政策溢出出現(xiàn)反轉(zhuǎn)，發(fā)達經(jīng)濟體在制定經(jīng)濟政策時不得不將新興經(jīng)濟體的政策納入其政策框架，這就需要全球宏觀審慎政策的協(xié)調(diào)以及當前全球經(jīng)濟治理機制的改革。

二、新興經(jīng)濟體的參與實踐與訴求

路徑依賴效應(yīng)使某種制度形成之后便具有高度穩(wěn)定性。世界經(jīng)濟秩序形成于二戰(zhàn)后，盡管參與的國家數(shù)量越來越多，規(guī)則和機制也有一定調(diào)整，但本質(zhì)未變：由發(fā)達國家主導(dǎo)的國際貿(mào)易規(guī)則、以美元霸權(quán)為支撐的國際金融秩序、以發(fā)達國家公司為主體的國際投資體系、由發(fā)達國家支配的國際金融機構(gòu)都沒有根本性改變。經(jīng)濟實力的提高為新興經(jīng)濟體參與全球經(jīng)濟治理提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，全球金融危機則為新興經(jīng)濟體重建世界經(jīng)濟格局、變革全球經(jīng)濟治理體系提供了制度缺口，全球經(jīng)濟治理機制將從“西方治理”向西方與非西方“共同治理”轉(zhuǎn)變。[8]新興經(jīng)濟體既是全球化進程的重要參與者，也是國際體系權(quán)力轉(zhuǎn)移的主要方向，在全球經(jīng)濟治理各個方面提出了諸多訴求，并且在塑造著變革，體現(xiàn)出一定的責任擔當。當前全球公共產(chǎn)品供給不足以及全球資源配置扭曲，這種變革將為全球化提供更廣闊的空間，有利于形成一個更加多元、民主的國際社會。

(一)國際貿(mào)易規(guī)則

全球金融危機后，國際貿(mào)易環(huán)境日趨復(fù)雜，貿(mào)易保護主義升溫，國家間貿(mào)易爭端增多。尤為顯著的是，美歐等發(fā)達經(jīng)濟體由倡導(dǎo)自由貿(mào)易轉(zhuǎn)向了所謂的“公平貿(mào)易”。2008年至2016年10月底，美國對外實施600多項貿(mào)易保護措施，僅2015年就實施90項，位居各國之首，是德國、英國等國家的兩倍多。[9]多數(shù)發(fā)展中國家推行以出口為導(dǎo)向的外向型發(fā)展模式，從而成為全球貿(mào)易保護主義的最大受害群體。因此，面對世界經(jīng)濟格局和貿(mào)易格局的急劇變化，新興和發(fā)展中經(jīng)濟體積極推動國際貿(mào)易規(guī)則的改革。

首先，堅決支持WTO，反對貿(mào)易保護主義?，F(xiàn)行國際貿(mào)易體系以WTO基本協(xié)議條款為基礎(chǔ)，多邊貿(mào)易談判是促進貿(mào)易自由化目標的實現(xiàn)方式。但是，由于各國在國際貿(mào)易的目標、理念和方式上的訴求差異以及當前全球經(jīng)濟增長的低迷，各種形式的貿(mào)易保護主義并起。為防止各國采取“以鄰為壑”的貿(mào)易短視政策，金磚國家通過G20機制推動達成了在短期內(nèi)不采取新的貿(mào)易保護主義措施的政策承諾。第一次承諾是2008年的G20華盛頓峰會，承諾期至2013年底；第二次則是2013年的圣彼得堡峰會，承諾期至2016年底。但是，2015年10月至2016年5月，G20集團成員還是實施了145項新的貿(mào)易限制措施，月均新措施數(shù)量為2009年以來的最高水平。[9]

其次，積極維護自由貿(mào)易。多邊貿(mào)易體制來之不易，堅持世界貿(mào)易體制規(guī)則，雙邊、多邊和次區(qū)域開放合作，是新興經(jīng)濟體擴大各自利益匯合點、促進國際貿(mào)易規(guī)則進一步改革的具體要求。新興經(jīng)濟體力爭維護并促進其進一步完善，將使多邊貿(mào)易規(guī)則在全球貿(mào)易投資自由化、解決貿(mào)易摩擦以及反對保護主義等議題中發(fā)揮更大的作用。例如，在亞太地區(qū)，東盟10國發(fā)起了亞太區(qū)域經(jīng)濟合作與經(jīng)濟治理的機制(RCEP)，邀請中國、日本、韓國、印度、澳大利亞和新西蘭六個國家共同參加，通過削減關(guān)稅及非關(guān)稅壁壘，建立統(tǒng)一的市場，從而達到避免“意大利面碗效應(yīng)”等守則過多和操作混亂等情況。RCEP的談判內(nèi)容重點包括消除貿(mào)易關(guān)稅障礙、擴大服務(wù)貿(mào)易、撤銷外資進入服務(wù)貿(mào)易的限制、創(chuàng)造和完善投資環(huán)境、保護知識產(chǎn)權(quán)等。

(二)國際金融秩序

全球金融危機暴露出國際金融體系的嚴重缺陷，各國都開始對國際貨幣金融制度的合理性和有效性進行思考。美元本位制、浮動匯率和虛擬經(jīng)濟惡性膨脹是過去40多年來全球金融危機頻繁爆發(fā)的根本原因，是全球經(jīng)濟失衡的總根源。但是，囿于既得利益及路徑依賴，改革議程推行緩慢。實現(xiàn)群體性崛起的新興經(jīng)濟體提出了國際金融改革的目標：推動建立公平、公正、包容、有序的國際金融秩序，增加新興經(jīng)濟體在國際金融機構(gòu)中的發(fā)言權(quán)和代表性，加強國際金融體系的有效性。全球金融治理改革也因此成為歷次G20峰會的重要議題。

一是改革國際貨幣體系。美國次貸危機、歐債危機以及新興和發(fā)展中經(jīng)濟體的增長困境暴露了以美元為中心的國際貨幣體系的內(nèi)在缺陷，來自新興經(jīng)濟體的不滿和改革呼聲最為強烈。布雷頓森林體系創(chuàng)建后，美元主導(dǎo)及“特里芬難題”引發(fā)了國際貨幣體系的內(nèi)在不均衡和不穩(wěn)定，這就要求國際貨幣體系的三大組成部分——國際儲備貨幣、匯率制度和國際收支調(diào)節(jié)機制——進行必要的改革。首先，國際儲備貨幣需多樣化，需創(chuàng)造一種與主權(quán)國家脫鉤、并能保持幣值長期穩(wěn)定的國際儲備貨幣，避免主權(quán)信用貨幣作為儲備貨幣的內(nèi)在缺陷。其次，主要貨幣間匯率應(yīng)保持相對穩(wěn)定，以此規(guī)避匯率風險、競爭性貶值造成的不公平競爭，以及資本賬戶開放下的匯率政策選擇困境。再次，國際收支調(diào)節(jié)需機制化，必須在全球范圍內(nèi)建立特定的機制，從而在一國國際收支失衡時幫助其通過價格、匯率、利率等宏觀經(jīng)濟變量的自動調(diào)節(jié)重新實現(xiàn)均衡。

二是規(guī)范國際資本流動管理。自20世紀90年代以來，全球短期資本的流動規(guī)模迅速膨脹，與金融衍生品結(jié)合展開跨國金融投機，成為當代國際金融危機的重要推手。[8]經(jīng)濟全球化使國際資本流動更便捷，信息技術(shù)日新月異更使資金的流量和流速激增，進一步刺激了國際金融交易的發(fā)展。這在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時也增加了金融市場的復(fù)雜性和監(jiān)管難度，使金融危機的發(fā)生概率升高、破壞程度加重。新興經(jīng)濟體在經(jīng)歷了20世紀80年代以來一次又一次的金融危機后，[注]這就包括20世紀80年代的拉美債務(wù)危機，90年代的亞洲金融危機以及發(fā)生在多個新興經(jīng)濟體(墨西哥、俄羅斯、 巴西、阿根廷)的金融動蕩。產(chǎn)生了管理國際資本流動的訴求。尤其經(jīng)過G20杭州峰會在開啟制定全球?qū)用婧蛧覍用尜Y本流動管理規(guī)則有益嘗試后，增加短期資本流動透明度，通過征稅控制高頻短期資本交易，限制金融企業(yè)貨幣錯配以及特定時期嚴格限制短期資本流動都是新興經(jīng)濟體未來在國際資本流動全球管理中的訴求重點。

(三)國際投資規(guī)則

二戰(zhàn)后至21世紀前，發(fā)達經(jīng)濟體的資本輸出，一直是國際投資中的主角。新興經(jīng)濟體經(jīng)濟實力提高后，與發(fā)達國家在國際直接投資上的分歧在于習慣國際法所規(guī)定的東道國政府對外國投資產(chǎn)生不利待遇時應(yīng)給予的保護標準。發(fā)達國家認為應(yīng)遵循習慣國際法確立的最低待遇標準給予外資保護，并對財產(chǎn)征收給予“及時、充分、有效”的補償；新興經(jīng)濟體則相反，堅持對外國財產(chǎn)征收最多給予本國國民財產(chǎn)同樣的補償標準。[10]圍繞這一分歧，雙方在雙邊、區(qū)域和多邊層次就國際投資規(guī)則的目的、結(jié)構(gòu)和具體內(nèi)容進行反復(fù)的談判，逐漸形成了以雙邊投資協(xié)定(BITs)與特惠貿(mào)易和投資協(xié)定(PTIAs)為主體的雙邊、區(qū)域和多邊協(xié)定共存、相互區(qū)別又相互重疊的國際投資規(guī)則體系。[11]這些投資協(xié)定的迅速發(fā)展與擴大成為全球經(jīng)濟治理體系中的一個顯著趨勢，為促進投資自由化與便利化、加強投資者保護、優(yōu)化投資營商環(huán)境和化解投資爭端提供了重要的制度性保障。[12]

進入21世紀，國際投資格局深刻調(diào)整，流向和格局均發(fā)生了顯著變化。2012年，新興經(jīng)濟體外商直接投資流入量所占的全球份額首次超過發(fā)達經(jīng)濟體。與此同時，新興經(jīng)濟體的對外投資迅速崛起，世界投資流動模式呈現(xiàn)出雙向發(fā)展的趨勢。在跨國公司成為母國實現(xiàn)海外利益重要渠道的背景下，新興經(jīng)濟體的跨國公司對外直接投資受到一些國家設(shè)置的“國家安全”屏障而屢屢失敗。發(fā)達國家認為，新興經(jīng)濟體的政府在其跨國公司的經(jīng)營中扮演了重要角色，在一些具有戰(zhàn)略意義的行業(yè)形成一批由國家控股的大型國有企業(yè)。這些企業(yè)積極參與到海外并購中，表現(xiàn)出明顯的資產(chǎn)尋求動機，對發(fā)達國家主導(dǎo)的國際投資規(guī)則形成挑戰(zhàn)。[13]因此，許多發(fā)達國家通過采取新的標準，試圖建立新規(guī)則，對新興經(jīng)濟體的跨國公司直接投資進行限制。

相較于國際貿(mào)易和國際金融治理，國際投資領(lǐng)域當前還沒有一部全球性的投資協(xié)定，國際投資規(guī)則尚處于激烈變革期，世界主要國家競相提出自己的利益主張。[14]新興經(jīng)濟體崛起后的直接投資行為以及海外并購潮對現(xiàn)存國際直接投資規(guī)則形成改革訴求。另一方面，發(fā)達國家則認為，新興經(jīng)濟體的國有跨國公司經(jīng)營行為會引起不公平競爭，甚至威脅到國家安全。為此，美國在2012年提出了第4個雙邊投資協(xié)定范本(BIT)，[注]自1982年與巴拿馬簽署第一個BIT到2015年底，美國已經(jīng)達成了46個BITs(其中40個生效)。30多年中，美國先后于1984年、1994年、2004年和2012年發(fā)布了4個BIT樣本。試圖重塑全球投資規(guī)則，創(chuàng)造了以“負面清單”為基礎(chǔ)的投資市場準入方式。通過BIT項目，美國能夠為美國投資者提供核心利益保障，使其投資免于歧視性待遇、外匯管制和征收等威脅，改善締約國投資環(huán)境，保護美國投資者的海外利益。[15]鑒于此，新興經(jīng)濟體面臨的挑戰(zhàn)是爭取更加透明的負面清單，削減負面清單所涵蓋的部門數(shù)量與高度保護的投資措施。此外，在知識產(chǎn)權(quán)、國有企業(yè)、外資并購和爭端解決機制等方面擔當更多的責任。

(四)國際金融機構(gòu)架構(gòu)

國際金融機構(gòu)是全球經(jīng)濟治理的機制化產(chǎn)物，也是治理的踐行者。聯(lián)合國“2015年后可持續(xù)發(fā)展議程”強調(diào)在發(fā)展議程中采取綜合政策手段確保包容性經(jīng)濟發(fā)展、包容性社會發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，這就要求大量資源和資金的轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)在全球范圍內(nèi)的有效配置。世界銀行、IMF以及全球范圍內(nèi)成立的各個區(qū)域性多邊開發(fā)金融機構(gòu)在幫助新興經(jīng)濟體發(fā)展經(jīng)濟、提供政策建議、改善基礎(chǔ)設(shè)施等方面起到了積極的作用，并且積極承擔了維持國際金融秩序的責任。但是，由于絕大多數(shù)國際金融機構(gòu)被少數(shù)發(fā)達國家掌控，違背了其設(shè)立之初的宗旨，[注]例如，對金融危機國家的救助上，IMF堅持受援國緊縮財政和放松金融管制的附加條件，但這對存在金融脆弱性的新興經(jīng)濟體來說只會雪上加霜。新興經(jīng)濟體的地位提高之后，一直堅持不懈地追求國際金融的改革，增強其發(fā)言權(quán)和代表權(quán)，然而，這種努力卻一再被發(fā)達國家所限制。

以IMF改革為例，由于在IMF中少數(shù)發(fā)達國家掌握過多的份額和投票權(quán)，使其政策建議存在差別化待遇，在應(yīng)對全球金融危機中的措施被證明效果有限，成員國要求其改革的呼聲此起彼伏。[注]IMF成立之初，各國擁有250個基本投票權(quán)，是為了尊重各成員國地位，體現(xiàn)國家主權(quán)平等，避免其在決策時出現(xiàn)問題。但是，后來基本投票權(quán)變動違背了其最初原則，經(jīng)歷了較大幅度的起落，從11.3%增加到20世紀90年代的15%，2008年又變?yōu)?.1%。2008年，IMF曾進行了一次改革，目標是將基本投票權(quán)增加到750個，同時將比例控制在5.5%左右，并通過有效的機制保持該數(shù)量和比例的固定，但由于基本投票權(quán)在總投票權(quán)中的比例要發(fā)揮作用還取決于其他因素，因此不一定能維護“弱勢國家”的利益。此外，基本投票權(quán)5.5%的比例在實際表決時的作用太小，又被同時分給了發(fā)達國家和發(fā)展中國家，因此在表決時無法向發(fā)展中國家傾斜?；就镀睓?quán)的改革幾乎沒有效果。在新興經(jīng)濟體的不斷呼吁下，2010年，IMF再次進行份額與投票權(quán)改革，以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟體獲得了更高的份額和投票權(quán)(表2)，標志著國際貨幣體系開始重構(gòu)，美元霸權(quán)的制度基礎(chǔ)被削弱。此外，人民幣在2015年被批準加入SDR貨幣籃子是重構(gòu)國際貨幣體系的又一重要內(nèi)容。雖然美元在貨幣籃子中的權(quán)重只從41.9%降低至41.73%，但是人民幣獲得了10.92%的權(quán)重，將更好地支持人民幣的國際化，為將來進一步削弱美元霸權(quán)做準備。

國際貨幣基金組織的股權(quán)份額每5年調(diào)整一次，2010年的股權(quán)改革方案剛剛落實，馬上就面臨新的調(diào)整。鑒于此，以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟體開始尋求新的突破：金磚國家開發(fā)銀行、金磚國家外匯儲備庫、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等多邊開發(fā)性金融機構(gòu)相繼成立。2016年金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人果阿峰會期間，各國一致強調(diào)金磚國家新開發(fā)銀行將成為國際社會和開發(fā)機構(gòu)參考的標桿。在現(xiàn)有多邊國際金融機構(gòu)存在不足、全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資存在較大缺口的背景下，新興經(jīng)濟體所倡導(dǎo)的多邊金融機構(gòu)不僅為新興經(jīng)濟體提供融資支持，也為金融危機后低迷的全球經(jīng)濟帶來增長動力，這也是新興經(jīng)濟體承擔更多國際責任的體現(xiàn)。

表2 IMF份額與投票權(quán)改革前后對比

資料來源：IMF.

三、創(chuàng)新全球經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)：路徑與挑戰(zhàn)

雖然全球經(jīng)濟治理發(fā)生了重大變革，新興經(jīng)濟體的地位正逐漸從外圍走進中心，但是當前全球經(jīng)濟治理的結(jié)構(gòu)、規(guī)則和機制并未發(fā)生根本性變革，新興經(jīng)濟體在綜合實力與治理能力上與發(fā)達國家還存在較大差距，尚不具備大量提供全球公共產(chǎn)品的能力。以英國脫歐、特朗普上臺后實施的經(jīng)濟政策為例，發(fā)達國家拖延和抵制全球化的傾向加強，未來新興經(jīng)濟體面臨的全球競爭和挑戰(zhàn)將更加嚴峻。與此同時，新興經(jīng)濟體增長遇到困境，參與全球經(jīng)濟治理的能力受到限制。

(一)參與規(guī)范全球經(jīng)濟治理機制

舊國際經(jīng)濟秩序有眾多不合理的地方，隨著新興經(jīng)濟體群體性崛起和不斷努力爭取，不合理、不公平的部分逐漸被糾正，全球化紅利的分配也越來越趨于平衡。新興經(jīng)濟體從全球經(jīng)濟治理的邊緣走進中心，積極參與治理機制創(chuàng)新。參與方式有兩種：一是“適應(yīng)性融入”，尋求對現(xiàn)存西方主導(dǎo)的國際經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)進行改革；二是“另起爐灶”，尋求對現(xiàn)有國際體系的重構(gòu)。

推動僵化且復(fù)雜的全球經(jīng)濟治理體系改革并非易事，現(xiàn)有的霸權(quán)國家和既得利益群體會抵制或反對。發(fā)展中國家一直在國際經(jīng)濟秩序中不斷尋求獨立自主。例如，拉美結(jié)構(gòu)主義理論揭示了發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間不平等的國際分工，依附理論則認為發(fā)展中國家在資本主義世界經(jīng)濟體系下必然處于被剝削和被控制的依附地位。[16]根據(jù)中心—外圍理論，實行進口替代工業(yè)化戰(zhàn)略是外圍國家的唯一出路。只有改變自身過度依賴初級產(chǎn)品出口的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，才能實現(xiàn)現(xiàn)代化；而從依附理論得出的結(jié)論是發(fā)展中國家必須打破現(xiàn)有的國際經(jīng)濟體系，建立國際經(jīng)濟新秩序。換句話說，發(fā)展中國家如果不脫離世界資本主義體系，就不可能改變其依附關(guān)系。但是，資本主義從一開始就征服了世界，并將其劃分為主導(dǎo)的中心與被主導(dǎo)的邊緣并使之相互對立。[17]被治理的發(fā)展中國家想要“另起爐灶”難上加難。盧拉領(lǐng)導(dǎo)下的巴西，曾試圖將世界體系打造成一個由非霸權(quán)國家組成的新體系，而非“適應(yīng)性融入”，但卻不了了之。[18]

因此，以維系當前國際經(jīng)濟秩序為前提的“適應(yīng)性融入”是均衡的最優(yōu)解。從根本上說，新興經(jīng)濟體是現(xiàn)存國際體系的受益者。得益于跨國公司大規(guī)模的對外直接投資，新興經(jīng)濟體得以在全球產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的過程中獲得走上工業(yè)化道路的機會，提高生產(chǎn)能力的同時成為世界經(jīng)濟中的新興力量。作為經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)變動的推動者和更大程度外交認可的索取者，新興經(jīng)濟體參與結(jié)構(gòu)重塑具有歷史延續(xù)性，與其經(jīng)濟基礎(chǔ)相匹配。另一方面，發(fā)達國家也表達了將新興國家納入全球治理體系以緩和沖突的意愿，海利根達姆進程就是一種體現(xiàn)。2007年，德國作為主席國在G8峰會上啟動了海利根達姆進程，承認主要的新興國家應(yīng)該成為關(guān)鍵的伙伴來塑造全球治理，接受新興經(jīng)濟體的“適應(yīng)性融入”和“聯(lián)合治理”。[注]2007年6月，八國集團首腦會議在德國海利根達姆舉行。會議期間，八國領(lǐng)導(dǎo)人一致同意德國提出的加強與新興發(fā)展中國家合作的倡議。這意味著發(fā)達國家已經(jīng)開始考慮進行全球經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)的整合。

全球經(jīng)濟危機后，世界各國回歸個體理性，拋棄業(yè)已形成的國際經(jīng)濟聯(lián)系，對全球可持續(xù)發(fā)展造成威脅。新興經(jīng)濟體在“適應(yīng)性融入”的路徑下，應(yīng)聯(lián)合抵制個體理性行為，促進發(fā)達經(jīng)濟體回歸合作共贏的道路，致力于通過聯(lián)合開發(fā)國際產(chǎn)業(yè)鏈下端市場為新科技革命創(chuàng)造條件。隨著G20取代G7成為全球經(jīng)濟治理的平臺，更多的國家和地區(qū)能夠分享發(fā)展的果實。新興經(jīng)濟體應(yīng)立足該平臺，進一步提升代表性和發(fā)言權(quán)，規(guī)范全球經(jīng)濟治理的制度化發(fā)展。雖然英國脫歐、特朗普當選總統(tǒng)表現(xiàn)出發(fā)達國家的政治保守主義傾向，全球化出現(xiàn)階段性回落，但是，自由、平等的全球化趨勢不會逆轉(zhuǎn)。全球需求的復(fù)蘇不可能依賴“各自為政”的保護主義，全球資產(chǎn)配置和價值鏈分工與保護主義也不相容，新興經(jīng)濟體需要在更加平穩(wěn)和可持續(xù)的全球化進程中進一步優(yōu)化增長方式，提升在全球價值鏈中的地位。

(二)加強自身能力建設(shè)，避免“崛起陷阱”

2003～2007年，新興經(jīng)濟體實現(xiàn)了強勁增長，學術(shù)界一度出現(xiàn)“全球商業(yè)周期收斂”說，認為新興經(jīng)濟體的商業(yè)周期開始偏離發(fā)達國家的周期性波動，各種“經(jīng)濟崛起”層出不窮。但是，全球金融危機改變了這一觀點，尤其是2012年世界經(jīng)濟“二次探底”后，世界經(jīng)濟一直未能實現(xiàn)真正的復(fù)蘇，新興經(jīng)濟體的增長速度普遍下降，一些國家甚至陷入衰退。本輪新興經(jīng)濟體經(jīng)濟增速下滑表現(xiàn)出漸進性、同步性和長期性三個特點，凸顯出其在21世紀前十年的趕超增長模式的內(nèi)在缺陷和非持續(xù)性，面臨“崛起陷阱”。

新興經(jīng)濟體在全球人口和經(jīng)濟中的比重增大，但這并不意味著其擺脫了現(xiàn)有的世界體系，或者說走上了獨立的發(fā)展道路。各個國家在結(jié)構(gòu)性改革的道路上艱難前行恰恰說明后發(fā)經(jīng)濟體的經(jīng)濟趕超面臨各種制約。實際上，2003～2008年是這些經(jīng)濟體實現(xiàn)向經(jīng)典自由經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的絕佳契機，但是大多數(shù)依賴資源類產(chǎn)品出口的國家并未能將資源出口收入轉(zhuǎn)化成制度財富。即使在2008～2012年全球金融危機期間，新興經(jīng)濟體也面臨了機會，其銀行體系并未完全融入世界金融體系，次貸危機造成的影響并不大。再加上此前積累的財政和外匯儲備雙盈余，新興經(jīng)濟體依靠靈活的匯率制度成功實現(xiàn)了避險。只有在2012年全球經(jīng)濟“二次探底”后，風險從銀行體系完全傳遞至實體經(jīng)濟，新興經(jīng)濟體才真正受到了全球金融危機的影響，并且自2014年之后逐漸加深，但此時的改革為時已晚。

當前，大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化的科技革命尚未爆發(fā)，國際產(chǎn)業(yè)鏈頂端市場開發(fā)受到限制。與此同時，全球經(jīng)濟治理制度創(chuàng)新不足導(dǎo)致國際產(chǎn)業(yè)鏈下端市場開發(fā)不夠。國際產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)濟體系的正常運轉(zhuǎn)受到壓制，貿(mào)易保護主義盛行，矛盾不斷積累，新興經(jīng)濟體的增長前景堪憂。以巴西為例。2014年巴西經(jīng)濟陷入“滯脹”，2015年世界經(jīng)濟繼續(xù)“新平庸”，大宗商品價格持續(xù)走低，國際貿(mào)易陷入低谷，使巴西經(jīng)濟再遭重創(chuàng)，連續(xù)第五年經(jīng)濟增速下降。全年經(jīng)濟負增長3.8%，通貨膨脹率突破兩位數(shù)，達到10.67%，陷入經(jīng)濟危機。2016年，巴西經(jīng)濟再次衰退3.6%，成為“大蕭條”以來首次連續(xù)兩年經(jīng)濟衰退，其嚴重程度甚至超過了20世紀80年代債務(wù)危機和90年代的惡性通貨膨脹時期。經(jīng)濟危機造成國內(nèi)政局動蕩，羅塞夫總統(tǒng)被彈劾。經(jīng)濟衰退對人民生活產(chǎn)生嚴重的負面影響。通貨膨脹一直是巴西經(jīng)濟的頑疾，而失業(yè)率自2009年以來連續(xù)5年下降之后，從2014年的4.8%猛增至2015年的9.5%，2016年更是突破兩位數(shù)，經(jīng)濟指標全面惡化。經(jīng)濟不景氣同樣發(fā)生在俄羅斯和南非這樣的傳統(tǒng)資源出口國。由于其增長方式落后，過分依賴傳統(tǒng)要素驅(qū)動，想要通過創(chuàng)新維持經(jīng)濟崛起十分困難。而在抵御溢出效應(yīng)方面，由于新興經(jīng)濟體的金融市場還存在一定程度的分割、資本市場開放存在一些管制、政府政策透明度低等問題，對于政策溢出效應(yīng)的管理能力欠佳。尤其是國內(nèi)金融市場消化沖擊能力的不足，在全球經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)博弈方面仍處于劣勢。因此，新興經(jīng)濟體需要充分將自身需求與全球環(huán)境相協(xié)調(diào)，找到最適合自身發(fā)展的內(nèi)部、外部環(huán)境，應(yīng)致力于國內(nèi)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，并將其作為參與全球經(jīng)濟治理并發(fā)揮作用的根本保障。

(三)警惕新興經(jīng)濟體共同利益分化

新興經(jīng)濟體在社會形態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展以及外交戰(zhàn)略等方面存在顯著差異，這對于新興經(jīng)濟體整體參與全球經(jīng)濟治理提出一定的挑戰(zhàn)。同時，作為全球經(jīng)濟治理的主角，發(fā)達經(jīng)濟體也通過各種方式對新興經(jīng)濟體爭取全球經(jīng)濟治理主動權(quán)進行限制。

蘇聯(lián)解體后，全球經(jīng)濟發(fā)展模式從“兩極寡頭金字塔”轉(zhuǎn)入“大三角運作”模式。歐美發(fā)達國家憑借先進技術(shù)和雄厚資金成為消費者，東亞國家憑借豐富且低廉的勞動力成為世界經(jīng)濟的生產(chǎn)中心，資源豐富的其他發(fā)展中國家成為原材料的供應(yīng)者。由此來看，新興經(jīng)濟體并非是一個同質(zhì)的集團，目前看可以分為三類：第一類是不發(fā)達國家，缺乏制度基礎(chǔ)、市場狹小、人均收入低；第二類是埃及、土耳其、石油輸出國等接受少量外國投資但在經(jīng)濟上重要的發(fā)展中國家，還包括從事勞動密集型生產(chǎn)并在出口上未與發(fā)達國家形成競爭的國家；第三類是過去30年吸收了大量外國投資的國家，即新興工業(yè)化國家。目前的全球經(jīng)濟周期對以上不同類別國家的沖擊方向存在差異，而在實用主義成為各國參與全球經(jīng)濟治理堅持的準則后，新興經(jīng)濟體的共同利益面臨分化風險。特別是在發(fā)達國家通過貿(mào)易保護主義等反全球化手段進行自保的背景下，新興經(jīng)濟體應(yīng)該更加團結(jié)，避免因自身利益分化而降低在全球經(jīng)濟治理改革中的話語權(quán)。

增加新興經(jīng)濟體在全球經(jīng)濟治理中的代表性和話語權(quán)，關(guān)鍵在于將共識轉(zhuǎn)化為行動。相較于發(fā)達國家，新興經(jīng)濟體依然處于明顯的劣勢地位和分散狀態(tài)，如果希望按照自身意志、目標和利益推進全球經(jīng)濟治理改革，必須改變分散的、低層次的合作狀態(tài)，從戰(zhàn)略高度充分認識與積極推進合作。新興經(jīng)濟體應(yīng)弱化利益沖突和意識形態(tài)，應(yīng)對和防范全球經(jīng)濟治理體系創(chuàng)新中的各種風險，對共同利益事項集體發(fā)聲，根據(jù)不同的議題通過協(xié)商達成動態(tài)共識。在保障自身發(fā)展權(quán)益的同時推動全球經(jīng)濟體系的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與全球經(jīng)濟治理的民主變革。