城市社區(qū)民主管理模式創(chuàng)新實(shí)證研究

摘要：處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的我國(guó)，城市社區(qū)管理新舊體制共處、各地城市社區(qū)管理發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀在一定程度上阻礙了我國(guó)民主社會(huì)的進(jìn)程。而傳統(tǒng)體制在實(shí)際日常工作和生活中缺點(diǎn)日益突出，因此如何革新傳統(tǒng)的城市社區(qū)管理體制，構(gòu)建合理的城市社區(qū)管理體制，使之促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為本文研究的重中之重。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；管理體制；城市經(jīng)濟(jì)

作者簡(jiǎn)介：段志強(qiáng)，湖南衡陽人，湖南科技大學(xué)馬克思主義哲學(xué)碩士研究生。

[中圖分類號(hào)]：C91[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]：A

[文章編號(hào)]：1002-2139(2012)-07-0245-02

一、社區(qū)產(chǎn)生的歷史背景和內(nèi)涵

“社區(qū)”這個(gè)詞最早出現(xiàn)在1887年德國(guó)社會(huì)思想家滕尼斯創(chuàng)作的成名作和代表作——《共同體與社會(huì)：純粹社會(huì)學(xué)的基本概念》這本書中。20世紀(jì)30年代，由我國(guó)著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通等人翻譯過來。1986年，“社區(qū)”的概念在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和學(xué)術(shù)領(lǐng)域得到全方位運(yùn)用與推廣。2000年，中央國(guó)務(wù)院界定“社區(qū)”為“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體?！?/p>

“城市社區(qū)”是指各種從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的群體，在特定的區(qū)域內(nèi)密集居住，而形成的具有一定關(guān)聯(lián)的共同體。其主要特點(diǎn)是：人口數(shù)量多、密度大，生活空間較狹小，基礎(chǔ)設(shè)施較完善；成員差異性大，居民價(jià)值取向多元化；組織形式多樣，組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較復(fù)雜。居民人際關(guān)系松散，鄰里間通常不存在親緣或血緣關(guān)系，感情基礎(chǔ)較薄弱。城市社區(qū)雖是個(gè)很小的單元，但是城市的細(xì)胞和基礎(chǔ)，建設(shè)好能鞏固城市基層政權(quán)，加強(qiáng)社會(huì)管理。

二、我國(guó)現(xiàn)行社區(qū)管理模式

社區(qū)管理模式是指為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，最大限度地管理好城市社區(qū)，而從管理社區(qū)所采取的各種管理體制、機(jī)制、手段、方法中抽取出來具有廣泛意義的方法論。

1、幾種主要社區(qū)管理模式

根據(jù)社區(qū)管理活動(dòng)中由誰占主導(dǎo)地位的來劃分，可將社區(qū)管理模式分為三種類型：政府主導(dǎo)（導(dǎo)向）型、市場(chǎng)導(dǎo)向型（物業(yè)管理模式）和社會(huì)自治模式（社會(huì)主導(dǎo)型）。

（1）政府導(dǎo)向型。即基層政府占主導(dǎo)地位，由選舉產(chǎn)生的社區(qū)居委會(huì)、自發(fā)組成的社會(huì)組織或團(tuán)體等社區(qū)主體共同參與管理公共事務(wù)和公益事業(yè)。這樣憑將政治資源和經(jīng)濟(jì)資源整合成一體，充分發(fā)揮了行政管理自上而下推行政令的積極作用。不過，居民嚴(yán)重依賴單位的情況沒有改善，打擊了居民自治的積極性，降低了基層政府辦事效率，增加了政府財(cái)政支出； “政社混淆”職責(zé)不清，社區(qū)建設(shè)出現(xiàn)多頭管理或無人管理的局面。

（2）物業(yè)管理模式。即物業(yè)公司管理社區(qū)內(nèi)一切公共事務(wù)和公益事業(yè)。其優(yōu)點(diǎn)是：在城市社區(qū)管理領(lǐng)域引入的市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使社區(qū)的建設(shè)和管理表現(xiàn)出一定活力。缺陷在于：當(dāng)前市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制存在的環(huán)境不佳，亟須制定相關(guān)法律法規(guī)來加強(qiáng)規(guī)范和管理；其影響地域一般局限于封閉性的小區(qū)，還不能完滲透到社區(qū)管理和行政管理的各個(gè)領(lǐng)域。

（3）社會(huì)主導(dǎo)型。即在城市社區(qū)管理中，社區(qū)居民占主導(dǎo)地位，與社區(qū)組織、社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)機(jī)構(gòu)等其他主體，共同對(duì)轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行有效管理的一種模式。其優(yōu)點(diǎn)在于能更廣泛地調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)居民主動(dòng)參與到社區(qū)事務(wù)中去，進(jìn)一步提高社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感。從經(jīng)濟(jì)的角度來看，降低了基層政府因此產(chǎn)生的行政管理成本；從政治的角度來看，表明我國(guó)的基層的民主建設(shè)有了很大的進(jìn)展，公民的政治參與度有了空前的提高。而這種模式缺陷在于要讓其真正發(fā)揮作用，就不能離開城市基層政府或其派出機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)，也不能離開憲法和法律的規(guī)范。

由以上分析可知我國(guó)現(xiàn)行城市社區(qū)管理最突出的缺點(diǎn)在于：第一，行政色彩濃厚。主要表現(xiàn)在社區(qū)的社區(qū)功能不健全和社區(qū)管理行政化傾向日益突出。如居委會(huì)在職能上的設(shè)置和街道辦事處是對(duì)應(yīng)的，在經(jīng)濟(jì)上和管理上依賴于管轄其的街道辦事處，第二，社區(qū)參與意識(shí)亟待提高，社區(qū)社團(tuán)自治意識(shí)和能力亟待增強(qiáng)。城市基層政府自上而下地發(fā)號(hào)施令，使得居民的社區(qū)意識(shí)淡薄。一些社會(huì)團(tuán)體發(fā)育還處于萌芽狀態(tài)，居民群眾也沒有很大的發(fā)展空間。

因此，為加強(qiáng)我國(guó)城市社區(qū)的管理，提高社區(qū)居民生活水平，加快城鎮(zhèn)居民政治民主化進(jìn)程，鞏固黨群親密關(guān)系，維護(hù)社會(huì)安定和諧，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)新城市社區(qū)民主管理模式迫在眉睫。

2、幾種城市管理模式創(chuàng)新典型

（1）北京模式。其基本創(chuàng)新點(diǎn)是：理順了“政事”和“政社”的關(guān)系；堅(jiān)持推進(jìn)社區(qū)依法自治和政府依法行政；充分發(fā)揮社區(qū)黨工委的核心作用，建立精干、務(wù)實(shí)、高效的社區(qū)行政事務(wù)管理中心，依照社區(qū)代表大會(huì)章程，召開社區(qū)代表會(huì)議，選舉產(chǎn)生社區(qū)居民代表委員會(huì)；實(shí)現(xiàn)了把行政管理職能歸還政府和厘清社會(huì)管理職能的目的。改革后較好地發(fā)揮了黨和政府的指導(dǎo)作用，較注重政治民主生活的提高，但居委會(huì)繼續(xù)承擔(dān)著街道辦事處以前的下派任務(wù)，居民在社區(qū)事務(wù)事業(yè)中參與意識(shí)不強(qiáng)，社區(qū)群眾參與存在機(jī)制缺陷，而且政府力量過于強(qiáng)大，社區(qū)組織較為虛弱。

（2）南京模式。改革具體體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是理順政府、社會(huì)、市場(chǎng)與社區(qū)四者之間的關(guān)系；二是有序推進(jìn)社區(qū)依法自治；三是把明確涉及行政執(zhí)法、行政審批等工作職責(zé)；四是社區(qū)重新?lián)?fù)起由政府管理的具體社會(huì)職能，組建一批專業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍，來專門承擔(dān)一些社會(huì)公益性事務(wù)。該模式提高了政府執(zhí)行能力，也大大降低了政府行政成本，同時(shí)增強(qiáng)了社區(qū)居委會(huì)自治能力和居民民主意識(shí)。而其缺陷在于，政府對(duì)城市社區(qū)的行政末梢未得到徹底清除。

（3）武漢江漢模式。最大的亮點(diǎn)是不設(shè)立“街道辦”，而改設(shè)為“百步亭花園社區(qū)管委會(huì)”。該社區(qū)建設(shè)基本上是以自治為主，核心特征是促進(jìn)了政府職能由消極被動(dòng)向積極主動(dòng)的自我轉(zhuǎn)變。社區(qū)職責(zé)進(jìn)一步得到明確，政府職能部門的工作重心成功實(shí)現(xiàn)下移，實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人、監(jiān)督到人。不過社區(qū)管理體制還不夠順暢，政府職能轉(zhuǎn)變不到位、社區(qū)管理行政化傾向等問題仍然突出；居民參與積極性不高，影響了社區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)和發(fā)展；社區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施滯后。

三、城市社區(qū)民主管理新模式——“四會(huì)四議”

1、“四會(huì)四議”的具體內(nèi)涵

議事會(huì)提議——讓居民意見建議收得上來。每個(gè)社區(qū)都成立居民議事會(huì)，議事會(huì)成員由社區(qū)兩委班子、居民小組長(zhǎng)、樓棟長(zhǎng)、群眾代表、社區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)和部分黨員代表組成，人數(shù)通常在30名以上。主要職責(zé)是征求梳理居民意見，提出決議事項(xiàng)。居民代表會(huì)議決議——讓社區(qū)事務(wù)居民自己說了算?！八臅?huì)四議”工作法的關(guān)鍵在于還權(quán)于民，實(shí)現(xiàn)民主決策、民主管理。在社區(qū)換屆時(shí)，同步推選產(chǎn)生代表，組成居民代表會(huì)議，原則上不少于100人。居民代表會(huì)議負(fù)責(zé)對(duì)議事會(huì)提議的事項(xiàng)進(jìn)行無記名投票表決。社區(qū)黨支部每年組織召開2至3次居民代表會(huì)議對(duì)重大民生事項(xiàng)進(jìn)行決議。理事會(huì)踐議——讓居民定的事情居民自己辦。理事會(huì)一般由社區(qū)兩委班子成員和執(zhí)行能力強(qiáng)、懂業(yè)務(wù)、熱心公益、正直廉潔的黨員代表、群眾代表組成，人員不少于5人，主要負(fù)責(zé)居民代表會(huì)議決議事項(xiàng)的組織實(shí)施，以及組織對(duì)2000元以上的建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)。監(jiān)事會(huì)督議——讓居民定的事情居民來監(jiān)督。社區(qū)居民代表會(huì)議從德高望重、原則性強(qiáng)的老黨員、老干部和專業(yè)技術(shù)人員中推選產(chǎn)生了監(jiān)事會(huì)，人數(shù)一般是5人以上10人以下的單數(shù)。監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量、工序、時(shí)間進(jìn)行監(jiān)督檢查。“四會(huì)四議”的主要特征為社區(qū)管理自治化和居民參與度程度較強(qiáng)。社區(qū)居民參與處理本社區(qū)事務(wù)意愿較高。

2、“四會(huì)四議”的實(shí)際效果

一是調(diào)動(dòng)了社區(qū)黨員主動(dòng)性，充分發(fā)揮了先鋒模范作用，促進(jìn)社區(qū)決策的科學(xué)化和管理的民主化，解決了一批議而不決、決而不行的實(shí)際問題，提升了社區(qū)黨組織的實(shí)際工作能力和水平，增強(qiáng)了社區(qū)黨組織在居民中的影響力和向心力。

二是擴(kuò)大了城市基層民主覆蓋范圍，保證了居民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保了居民參與有渠道、管理有資格、訴求有回應(yīng)、監(jiān)督有保障，提高了居民參與社區(qū)建設(shè)和管理的積極性。

三是加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，尤其在社區(qū)公共服務(wù)方面的投入，為居民提供了更好更優(yōu)的居住環(huán)境和更加便捷更加人情化的服務(wù)。

四是轉(zhuǎn)變了黨員干部的作風(fēng)，黨員干部主動(dòng)深入社區(qū)，深入群眾，在深入調(diào)研中問政于民求意見，在走訪慰問中問需于民解難題，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中問計(jì)于民促發(fā)展，突出了居民的主體地位，增進(jìn)了干部與群眾之間的溝通交流，有效預(yù)防了基層干部濫用權(quán)力，減少和化解了矛盾，促進(jìn)城市文明創(chuàng)建和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

四、衡陽模式對(duì)城市社區(qū)民主管理模式創(chuàng)新的意義

（1）在社會(huì)治理的框架下擴(kuò)大自治空間。建立新型的社區(qū)治理模式，就是要在合作型結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮好政府、社區(qū)群眾性自治組織和民間公益組織三者之間的主觀能動(dòng)性，建立起一種相互協(xié)調(diào)的良性互動(dòng)關(guān)系。因此，衡陽模式建立和完善了社區(qū)居民參與的各項(xiàng)制度，健全了社區(qū)居民參與機(jī)制，落實(shí)了社區(qū)居民知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)力，做到了社區(qū)居民對(duì)本社區(qū)內(nèi)部涉及自身利益的事情幾乎完全知情，參與了社區(qū)公共事務(wù)的決策，并對(duì)決策表示了滿意。

（2）居民參與多類化認(rèn)定。隨著社會(huì)的多元化發(fā)展和城市社區(qū)的多角化擴(kuò)張，社區(qū)居民參與也呈現(xiàn)多類化趨勢(shì)。從衡陽城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)看，社區(qū)居民參與多類化認(rèn)定，體現(xiàn)著居民參與實(shí)踐的擴(kuò)展。

（3）引導(dǎo)居民的有序參與，擴(kuò)大自治體制的開放性。通過開展豐富多彩的主題活動(dòng)增強(qiáng)了居民參與的情感性、自覺性；注重社區(qū)居民的共同需求，把居民需求作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，擴(kuò)充了居民參與的迫切性、關(guān)注性；組織多樣化的參與活動(dòng)，提高了居民參與的興趣性。

以上基本思路和做法的值得分析總結(jié)，對(duì)我國(guó)社區(qū)治理、尤其是城市社區(qū)民主管理的改革和應(yīng)用應(yīng)當(dāng)具有一定的借鑒意義。

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