關(guān)于財(cái)政投資項(xiàng)目推行代建制的思考

【摘 要】為了進(jìn)一步深化投資體制改革，充分利用社會(huì)化、專業(yè)化組織的技術(shù)力量和管理經(jīng)驗(yàn)，提高政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理水平和投資效益，適應(yīng)工程投資建設(shè)多元化、管理社會(huì)化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的新需求。在政府投資工程領(lǐng)域里推行代建制，是我國(guó)政府在現(xiàn)行體制下的一種制度創(chuàng)新，它不僅是改革開(kāi)放建設(shè)領(lǐng)域改革成果的體現(xiàn)，也是國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒。

【關(guān)鍵詞】工程項(xiàng)目管理;代建制;必要性;對(duì)策

本文簡(jiǎn)要介紹了工程項(xiàng)目管理代建的含義，分析了工程項(xiàng)目管理實(shí)行代建的意義及應(yīng)注意的問(wèn)題，并探討了推行工程項(xiàng)目管理代建的必要性及其對(duì)策。

隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、建設(shè)腳步的加快，工程建設(shè)在我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占據(jù)了越來(lái)越重要的地位。在政府投資工程領(lǐng)域里推行代建制，是我國(guó)政府在現(xiàn)行體制下的一種制度創(chuàng)新，它不僅是改革開(kāi)放建設(shè)領(lǐng)域改革成果的體現(xiàn)，也是國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒．是一種具有中國(guó)特色的政府采購(gòu)制度。

一、“代建制”的起源和含義

項(xiàng)目“代建制”最早起源于美國(guó)的建設(shè)經(jīng)理制（CM制）。CM制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來(lái)負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的管理，包括可行性研究、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、竣工試運(yùn)行等工作，但不承包工程費(fèi)用。

政府投資項(xiàng)目代建制，是指政府對(duì)非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理單位（代建單位），由代建單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期階段和建設(shè)實(shí)施階段的組織管理工作，控制項(xiàng)目投資、保證質(zhì)量和工期，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后移交使用單位。

二、國(guó)內(nèi)、外關(guān)于“代建制”的探索

（一）國(guó)外實(shí)行情況

近代項(xiàng)目管理起源于上世紀(jì)50年代，特別是60年代美國(guó)在阿波羅計(jì)劃中運(yùn)用CPM（關(guān)鍵線路法）和PERT（計(jì)劃評(píng)審計(jì)劃），使項(xiàng)目管理研究進(jìn)入了一個(gè)飛速發(fā)展的時(shí)期。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家工程總承包的主要方式有：（1）設(shè)計(jì)-建造總承包（Design-Build），承包商負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建造，對(duì)工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)；（2）設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工總承包（Engineering Procurement Construction），總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對(duì)工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)，承包商在試運(yùn)行階段還需承擔(dān)技術(shù)服務(wù)；（3）交鑰匙總承包（Turnkey），與EPC方式基本一樣，但對(duì)試運(yùn)行需承擔(dān)全部責(zé)任。

（二）國(guó)內(nèi)推行情況

國(guó)家對(duì)政府投資項(xiàng)目管理方式的改革高度重視。2002年，國(guó)家有關(guān)部門(mén)組織了“政府投資工程管理方式”課題研究。2004年7月16日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。

代建制在我國(guó)已經(jīng)有相當(dāng)多的省、市、地區(qū)在實(shí)行或者試行。廈門(mén)市從1993年開(kāi)始，并于 2001年7月，廈門(mén)市開(kāi)始在重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目上全面實(shí)施項(xiàng)目代建制。2002年3月開(kāi)始在土建投資總額1500萬(wàn)元以上的市級(jí)財(cái)政性投融資建設(shè)的社會(huì)公益性工程項(xiàng)目中實(shí)施項(xiàng)目代建制度。1999年初，上海市收教收治綜合基地項(xiàng)目開(kāi)始了財(cái)政投資項(xiàng)目以\"代建制\"形式委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)的試點(diǎn)。北京市從2002年10月開(kāi)始，對(duì)全額使用政府投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行“代建制”試點(diǎn)，2004年，北京市發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)出關(guān)于《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法（試行）》。

三、推行“代建制”的必要性和意義

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)投資的項(xiàng)目管理方式多實(shí)行“財(cái)政投資，政府管理”的單一模式。隨著改革開(kāi)發(fā)的不斷深入，我國(guó)政府投資工程項(xiàng)目已由單一的投資主體改變成了多元的投資主體，該模式即顯露出諸多的弊端：1）、政府投資項(xiàng)目管理水平較低，工程質(zhì)量難以保證；2)、政府投資項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及投資規(guī)模難以控制；3)、政府投資項(xiàng)目的投資決策機(jī)制不夠完善。

為了適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，政府在建設(shè)領(lǐng)域也推行了一系列的改革，監(jiān)理制度、項(xiàng)目法人制都是應(yīng)運(yùn)而生的新生事物，在一系列的改革基礎(chǔ)上2004年國(guó)家提出了在政府投資建設(shè)項(xiàng)目里推行代建制的管理模式即是多年經(jīng)驗(yàn)的積累也是與國(guó)際接軌的舉措。工程項(xiàng)目管理實(shí)行代建后，代建單位作為項(xiàng)目建設(shè)的管理主體，可以充分發(fā)揮其社會(huì)化、職業(yè)化、商業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，給項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)益處。

因此，對(duì)政府投資工程建設(shè)組織實(shí)施方式進(jìn)行體制創(chuàng)新和流程再造，是整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的一項(xiàng)治本之策，是保證工程質(zhì)量、提高投資效益的重要措施。

四、推行“代建制”應(yīng)注意的問(wèn)題

雖然代建制從國(guó)外到國(guó)內(nèi)都已經(jīng)實(shí)行了很多年，現(xiàn)在可以說(shuō)在國(guó)內(nèi)也比較普及，但是我國(guó)的代建制可以說(shuō)仍處于一個(gè)不成熟的探索階段，要使代建制真正發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，還需解決好以下問(wèn)題：

（一）克服固有習(xí)慣是當(dāng)前推行代建制存在的主要問(wèn)題

一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的宗旨如何才能體現(xiàn)在實(shí)踐中，是這項(xiàng)制度實(shí)行成敗的關(guān)鍵。首先，要克服固有的習(xí)慣讓“投、建、管、用”各施其責(zé)、各盡其能，擺正自己的位置，在思想上樹(shù)立立黨為公、執(zhí)政為民的思想；其次盡快制定相關(guān)法律，用法律的形式規(guī)范、監(jiān)督政府投資的運(yùn)行過(guò)程；再次，加強(qiáng)代建制的宣傳及培訓(xùn)工作，讓這項(xiàng)新的制度深得民心，執(zhí)行的過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)都能擺正位置真正克服習(xí)慣造成的先天疾病。

（二）選擇代建單位是實(shí)行代建的關(guān)鍵

用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇具有專業(yè)素質(zhì)的項(xiàng)目代建單位，用經(jīng)濟(jì)合同來(lái)約束項(xiàng)目代建單位，執(zhí)行合同約定的代建任務(wù)，享受應(yīng)有的權(quán)利，同時(shí)也承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。因此，應(yīng)首先把好項(xiàng)目代建單位的選擇關(guān)，讓真正有能力的代建單位成為項(xiàng)目代建市場(chǎng)的主力軍。

（三）推行代建制的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

由于代建制是一種新的項(xiàng)目管理模式，還處在初級(jí)階段，因而代建制項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容更多、范圍更廣。如權(quán)責(zé)不明帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)、代建管理費(fèi)低帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)、履約保證金與約束機(jī)制帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)、資金管理與投資控制帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)等。代建制作為政府投資項(xiàng)目一個(gè)新的管理制度，還需代建各方充分認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。

五、推行“代建制“的建議

我國(guó)政府投資項(xiàng)目代建制管理模式還處于起步摸索階段，相應(yīng)的法律法規(guī)及具體實(shí)施細(xì)則還不完善，但是代建制對(duì)于我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理必然是一種趨勢(shì)。我們要運(yùn)用相關(guān)理論指導(dǎo)代建制管理模式走向良性發(fā)展，并在實(shí)踐中使之不斷完善。

（一）建議政府出臺(tái)完善代建制管理實(shí)施辦法

明確確定代建的范圍、代建形式、代建人資格及其產(chǎn)生、代建合同管理及代建管理費(fèi)等。1、代建項(xiàng)目的確定，即必須采用代建的適用范圍。2、代建的形式?？刹扇煞N代建形式：全過(guò)程代建，即代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書(shū)要求，對(duì)工程的可行性研究或初步設(shè)計(jì)及建設(shè)管理至竣工驗(yàn)收實(shí)行全程管理；階段代建，代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理至竣工驗(yàn)收實(shí)行階段管理。3、實(shí)行代建合同管理。代建單位確定后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)和代建單位簽訂項(xiàng)目委托代建合同。明確代建項(xiàng)目的范圍、形式，雙方的權(quán)利、義務(wù)等法律關(guān)系。4、規(guī)范代建費(fèi)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)及處罰。確定代建取費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，建議以建筑安裝工程費(fèi)總額為基數(shù)計(jì)算代建管理費(fèi)較為合理，具體計(jì)提比例可根據(jù)招標(biāo)確定。建議采用投資節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)的辦法，適當(dāng)激勵(lì)機(jī)制來(lái)提高代建單位工作積極性，但因代建單位原因，造成工期拖延的予以罰款。

（二）積極宣傳代建制的意義

首先，政府行政主管部門(mén)和相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)廣泛宣傳推行代建制的意義，推廣各地代建制的成功經(jīng)驗(yàn)，使得政府投資項(xiàng)目參與各方了解“代建制”，支持“代建制”。其次，政府投資項(xiàng)目投資各方應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，從思想上認(rèn)識(shí)到推行“代建制”是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是政府投資體制改革進(jìn)一步深化的必然趨勢(shì)。最后，政府各部門(mén)和各行業(yè)應(yīng)取得共識(shí)，對(duì)“代建制”發(fā)展過(guò)程中遇到的種種問(wèn)題和阻力要正確、統(tǒng)一、有效地解決和疏導(dǎo)，及時(shí)澄清對(duì)“代建制”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，糾正不規(guī)范的代建行為，確保“代建制”的健康發(fā)展。

（三）建立監(jiān)管機(jī)制，保障代建制項(xiàng)目順利實(shí)施

針對(duì)代建項(xiàng)目的工程建設(shè)的客觀規(guī)律，政府應(yīng)建立代建項(xiàng)目全壽命周期的監(jiān)督機(jī)制，在代建項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制中，涉及對(duì)代建項(xiàng)目有個(gè)各方的監(jiān)督，整個(gè)監(jiān)督體系包括包括監(jiān)督政府機(jī)制、政府監(jiān)督機(jī)制和社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制。

六、結(jié)語(yǔ)

代建制是我國(guó)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制的一項(xiàng)重大改革，是一種新的建設(shè)管理模式。推行代建制項(xiàng)目管理模式是我國(guó)政府投資項(xiàng)目體制改革的必然趨勢(shì)。但由于代建制是一個(gè)新生事物，目前其實(shí)施的法律環(huán)境還有待改善，加之還缺乏足夠成熟的理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此在客觀上還存在很多問(wèn)題需要進(jìn)一步深入地探討。相信通過(guò)不斷的探索和實(shí)踐，一定能使這個(gè)模式更趨完善，更具可操作性，真正顯示出“代建制”在政府和市場(chǎng)之間的橋梁作用。

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