精準(zhǔn)扶貧制度體系設(shè)計與實施路徑

丁帥

【摘要】政府主導(dǎo)下市場化精準(zhǔn)扶貧是我國在扶貧工作新形勢下所進(jìn)行的重大理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新。本文在闡述政府主導(dǎo)下市場化精準(zhǔn)扶貧核心內(nèi)涵基礎(chǔ)上，總結(jié)了我國精準(zhǔn)扶貧的制度障礙與實施困境，從法律保障、動力激發(fā)與脫貧兜底三個方面論述了設(shè)計市場化精準(zhǔn)扶貧制度體系的必要性和可行性，最后提出了確立貧困立體識別機(jī)制、健全扶貧監(jiān)管考核體系、明確扶貧權(quán)利責(zé)任清單、促進(jìn)扶貧政策制度創(chuàng)新的政府主導(dǎo)下的市場化精準(zhǔn)扶貧實踐路徑。

【關(guān)鍵詞】政府 市場化 精準(zhǔn)扶貧 制度體系 實施路徑

【中圖分類號】 D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.15.012

扶貧工作作為我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一個重要組成部分，近四十年的來取得了舉世矚目的成就，但由于經(jīng)濟(jì)形勢與我國貧困特征的變化，新時期我國扶貧工作出現(xiàn)了新的矛盾與問題?，F(xiàn)有的國內(nèi)外相關(guān)研究均表明，政府在扶貧工作中的主導(dǎo)地位與核心優(yōu)勢是不可撼動的，但由于政府扶貧存在一定的體制機(jī)制障礙，導(dǎo)致在扶貧對象選取、扶貧項目上馬、扶貧資金保障、扶貧政策落地、扶貧效率效果等方面缺乏精準(zhǔn)性。關(guān)于政府主導(dǎo)下的市場化精準(zhǔn)扶貧的制度體系與實踐路徑研究不足，導(dǎo)致當(dāng)前缺乏對于破解“精準(zhǔn)扶貧”工作開展過程中突出矛盾和問題的有效方法。

政府主導(dǎo)下市場化精準(zhǔn)扶貧的基本內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧最早是習(xí)近平總書記于2013年赴湖南視察當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”工作開展情況時所提出的，也是以習(xí)近平同志為核心的黨中央結(jié)合新形勢下我國扶貧工作特征及主要矛盾，以我國前期扶貧經(jīng)驗為依據(jù)，循序漸進(jìn)總結(jié)而成的一套科學(xué)系統(tǒng)的政策體系。精準(zhǔn)扶貧政策體系的核心要旨就是強(qiáng)調(diào)政策實施的指向性與針對性，強(qiáng)調(diào)政策效果輻射的精準(zhǔn)性與有效性，彌補(bǔ)以往扶貧政策廣度有余而深度不足的短板。具體而言，就是將中央一級精準(zhǔn)扶貧政策根據(jù)各貧困地區(qū)的實際情況科學(xué)拆解，實現(xiàn)政策落地的逐級下沉，針對精準(zhǔn)的識別扶貧人群及扶貧對象，權(quán)變地采取扶貧幫扶手段，通過挖掘致貧的深層次原因與矛盾，實現(xiàn)本質(zhì)層面的脫貧。

我國長期以來的扶貧工作是以政府為主導(dǎo)的，由政府制定扶貧政策、識別扶貧對象、落實扶貧項目、實施資金保障。政府的主體作用貫穿于扶貧工作的始終，扶貧工作的開展情況成為評價地方政府社會治理與公共管理的主要績效指標(biāo)。中央發(fā)布的《關(guān)于全面深化改革若干重要問題的決定》中指出，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，政府主導(dǎo)下的市場化精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵在于“以政府為支撐和保障，以市場為途徑和手段，借助精準(zhǔn)扶貧政策的科學(xué)指引，實現(xiàn)扶貧效果的多樣化”。

我國精準(zhǔn)扶貧制度障礙及實施困境

我國現(xiàn)階段所制定的精準(zhǔn)扶貧政策及開展的相關(guān)工作均處于探索和修正階段，部分地區(qū)存在的碎片化、差異化的貧困人群的脫貧問題仍難以攻克，扶貧資源的優(yōu)化配置與精準(zhǔn)扶貧的效率效果需要進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前，我國精準(zhǔn)扶貧制度障礙及實施困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

扶貧對象精準(zhǔn)識別的標(biāo)準(zhǔn)和尺度問題。我國當(dāng)前識別精準(zhǔn)扶貧對象的主要依據(jù)是居民收入情況，居民收入情況雖然能較為直觀的呈現(xiàn)出幫扶對象的現(xiàn)實情況，但不利于差異化的甄別篩選處于同一貧困線水平脫貧對象，較易產(chǎn)生漏選的情況。其中的主要原因在于，首先是當(dāng)前我國尚未確立信息完備資料齊全的農(nóng)村資產(chǎn)信息統(tǒng)計平臺，脫貧對象詳細(xì)數(shù)據(jù)的不全導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策難以有效地實現(xiàn)幫扶對象的精準(zhǔn)覆蓋；其次是居民收入情況僅能反映出扶貧對象致貧的一個方面原因，對由于不可抗力以及其他導(dǎo)致貧困的原因難以準(zhǔn)確甄別。一些地方政府為了彌補(bǔ)扶貧對象有效性不足的問題，采用了以“居住條件、飲食情況、教育水平”等具有比較優(yōu)勢和可操作性的評價標(biāo)準(zhǔn)甄別扶貧對象，但同時又帶來了甄別過程主觀性較強(qiáng)、缺乏公平性等問題。

精準(zhǔn)扶貧的管理制度與考核機(jī)制問題。我國精準(zhǔn)扶貧的突出問題是貧困人口的退出機(jī)制與再入機(jī)制不完善。當(dāng)前我國確立的貧困人口退出機(jī)制與扶貧對象的識別程序較為類似，基本采用上下貫通的評價指標(biāo)逐級拆解方式。從而在一些地區(qū)出現(xiàn)了“被脫貧”與“數(shù)字脫貧”的現(xiàn)象。沒有實現(xiàn)本質(zhì)層面脫貧的人口由于缺乏可持續(xù)發(fā)展與抗風(fēng)險的能力，很容易出現(xiàn)“二次返貧”的情況。而現(xiàn)階段政策針對“二次返貧”人群的跟蹤與科學(xué)精準(zhǔn)管理缺乏科學(xué)合理的設(shè)計。部分地區(qū)脫貧對象的“二次返貧”情況時有發(fā)生，而由于缺乏脫貧人口的再入機(jī)制，導(dǎo)致部分脫貧對象脫貧能動性與積極性不強(qiáng)。

精準(zhǔn)扶貧的部門協(xié)調(diào)與資源配置問題。我國經(jīng)過多年實踐，已經(jīng)形成了專項扶貧、行業(yè)扶貧與社會扶貧三方共建共管的精準(zhǔn)扶貧管理系統(tǒng)。但在具體實踐過程中，仍時有發(fā)生諸如跨部門信息交流、扶貧資源使用效率等方面的問題。以三方面精準(zhǔn)扶貧責(zé)任主體為例，國務(wù)院扶貧辦承擔(dān)專項扶貧的主體責(zé)任，但由于精準(zhǔn)扶貧所需資金與資源數(shù)目巨大，僅憑國務(wù)院扶貧辦難以實現(xiàn)資源的分配與跨部門協(xié)調(diào)管理；當(dāng)前我國行業(yè)扶貧已經(jīng)確定了較為成熟的實施策略，各行業(yè)部門已經(jīng)能夠做到精準(zhǔn)有效的將扶貧資源投放至扶貧聯(lián)系區(qū)域，但承擔(dān)行業(yè)扶貧主體責(zé)任的部門之間尚缺乏有效的扶貧信息對接，造成貧困地區(qū)間扶貧資源分配不均；社會扶貧由于扶貧力量較為分散，并且與專項扶貧及行業(yè)扶貧的協(xié)作水平需要進(jìn)一步加強(qiáng)，很難在社會層面上凝聚精準(zhǔn)扶貧的優(yōu)勢力量。

我國市場化精準(zhǔn)扶貧制度體系設(shè)計

市場化精準(zhǔn)扶貧制度設(shè)計的前提是有法可依。我國在精準(zhǔn)扶領(lǐng)域的立法有待進(jìn)一步完善。具體而言，相關(guān)制度的確立必須要通過立法手段進(jìn)一步明確在精準(zhǔn)扶貧過程中政府與市場的界限，理清政府與市場各自的權(quán)責(zé)利。制定市場化精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)法律，需要在凸顯政府主導(dǎo)作用的前提下，充分發(fā)揮市場化扶貧運(yùn)作的柔性化優(yōu)勢。政府作為市場化精準(zhǔn)扶貧的管理者與監(jiān)督者，主要承擔(dān)著識別扶貧對象、合理配置資源、規(guī)劃扶貧機(jī)制以及監(jiān)督扶貧過程主體責(zé)任。其它扶貧主體通過市場化的方式獲取扶貧資源，在政府的監(jiān)管下進(jìn)行扶貧工作，并對扶貧績效負(fù)責(zé)。在市場化的精準(zhǔn)扶貧過程中，政府不得強(qiáng)制影響其它扶貧主體的扶貧工作，尤其是針對各扶貧主體與扶貧對象之間可能出現(xiàn)的矛盾等方面問題，政府不能通過行政式的指令或采用強(qiáng)制手段進(jìn)行干預(yù)，應(yīng)訴諸法律。endprint

市場化精準(zhǔn)扶貧制度設(shè)計的核心是激發(fā)動力。不能否認(rèn)的是，參與精準(zhǔn)扶貧的各方主體中，除政府部門和NGO組織外，絕大多數(shù)的參與主體均具有及較強(qiáng)的逐利性，雖然大多數(shù)扶貧參與主體的目標(biāo)與扶貧工作初衷之間存在矛盾，但通過設(shè)計一套科學(xué)的市場化運(yùn)作機(jī)制能夠有效實現(xiàn)扶貧參與各方利益訴求的帕累托最優(yōu)。因此，如何科學(xué)地設(shè)計出一套以激發(fā)各類扶貧參與主體內(nèi)生動力為導(dǎo)向的市場化扶貧機(jī)制尤為重要。一個結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容完備的市場化精準(zhǔn)扶貧機(jī)制應(yīng)該涵蓋如下幾方面：首先，要明確市場在扶貧資源配置過程中的核心地位，通過確立公平公開、依法依規(guī)、有序競爭的市場化機(jī)制，確保扶貧優(yōu)質(zhì)資源流向具備扶貧能力、充滿扶貧激情的扶貧參與主體中去；其次，要不斷地修正和落實針對積極參與扶貧工作的各方主體支持與激勵政策，包括持續(xù)優(yōu)化扶貧工作營商環(huán)境，完善精簡扶貧管理工作的流程，對各扶貧主體給予財政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠等方面的扶持；再次，要構(gòu)建扶貧工作績效考核和淘汰規(guī)制，市場化的精準(zhǔn)扶貧，是在政府科學(xué)合理的引導(dǎo)與監(jiān)管下進(jìn)行的，政府需要確定扶貧資源的流向，并通過實時動態(tài)的監(jiān)督，及時對沖市場化運(yùn)作可能產(chǎn)生的負(fù)面外部性，針對各方扶貧參與主體的扶貧效率和效果進(jìn)行科學(xué)的評價，通過確立扶貧參與淘汰機(jī)制，對于不及時履行扶貧職責(zé)，假借扶貧之名謀取一己之利的扶貧參與主體要依法懲處；最后，需要全社會營造積極參與的扶貧工作氛圍，中央于2015年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與全面脫貧的決定》中指出，要通過樹立扶貧工作的杰出典型、宣傳精準(zhǔn)扶貧的先進(jìn)事跡，明確國家層面的扶貧榮譽(yù)制度。可見，除物質(zhì)激勵外，精神激勵也是市場化精準(zhǔn)扶貧制度的重要組成部分。

市場化精準(zhǔn)扶貧制度設(shè)計的重點(diǎn)是有效保障。政府主導(dǎo)下的市場化精準(zhǔn)扶貧有助于解決單純依靠政府扶貧所導(dǎo)致的脫貧“依賴性”問題。扶貧供需雙方在市場化平臺上按照市場運(yùn)作客觀規(guī)律進(jìn)行資源交換，使扶貧主體與扶貧對象兩者之間實現(xiàn)利益訴求最優(yōu)解。但不容忽視的是，處于特困線以下的扶貧對象屬于社會治理中的“弱勢群體”，在資源博弈與權(quán)益博弈過程中不具備優(yōu)勢，因此設(shè)計市場化精準(zhǔn)扶貧制度需要重點(diǎn)關(guān)注對于“弱勢群體”的有效保障。一是要使社會中處于貧困線以下的困難對象充分享有并感受到來自社會各界扶貧主體的關(guān)愛，使其依法享有生產(chǎn)生活的基本權(quán)利；二是要通過持續(xù)健全農(nóng)村扶貧權(quán)益保障組織，增強(qiáng)困難群體在獲取扶貧資源中的博弈能力；三是要在鄉(xiāng)村一級切實落實好黨中央十八大以來確立的“社會政策要托底”的國家治理思路，使精準(zhǔn)扶貧輻射到處于社會邊緣的困難群體。

政府主導(dǎo)下市場化精準(zhǔn)扶貧的實施路徑

構(gòu)建貧困立體識別機(jī)制，增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的針對性。我國現(xiàn)行扶貧對象識別主要是通過對困難群體建檔立卡得以實現(xiàn)的。而政府主導(dǎo)下的市場化精準(zhǔn)扶貧需要進(jìn)一步強(qiáng)化扶貧的針對性，使建檔立卡數(shù)據(jù)和不動產(chǎn)登記、社會保障等信息相關(guān)聯(lián)。更重要的是，要轉(zhuǎn)變以往單純以居民收入識別貧困對象的工作思路，構(gòu)建包含潛在勞動效率、可支配能力、投入產(chǎn)出能力的貧困立體識別機(jī)制。同時需要推行分類分層扶貧對象識別管理方法，以致貧原因為重要管理依據(jù)，動態(tài)調(diào)整包含多個門類的扶貧對象數(shù)據(jù)庫，有效地規(guī)避由主觀因素所導(dǎo)致的“數(shù)字脫貧”問題。按照國際上先進(jìn)扶貧理念，基于財務(wù)增量績效指標(biāo)的扶貧對象識別方法顯然與新時期我國扶貧目標(biāo)及要求相脫節(jié)，亟需開發(fā)一套緊密契合我國全面建成小康社會的總體要求，充分借鑒各地區(qū)精準(zhǔn)扶貧試點(diǎn)經(jīng)驗的體現(xiàn)我國現(xiàn)階段國情與貧困人口結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的多元化扶貧對象識別機(jī)制，以進(jìn)一步增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的針對性。

健全扶貧監(jiān)管考核體系，提高精準(zhǔn)扶貧的準(zhǔn)確性。政府主導(dǎo)下市場化精準(zhǔn)扶貧核心理念在于確保扶貧對象不遺漏、扶貧對象真脫貧。為了提高精準(zhǔn)扶貧的準(zhǔn)確性，亟需構(gòu)建體現(xiàn)“進(jìn)退有序”的扶貧對象動態(tài)跟蹤機(jī)制，以擠壓由于“指標(biāo)攤牌、數(shù)字造假”所造成的扶貧泡沫。以我國不同地區(qū)之間農(nóng)村家庭一般性收入與經(jīng)常性支出為研究范本，創(chuàng)建扶貧對象滿意的貧困人口退出機(jī)制。并針對部分脫貧對象可能出現(xiàn)的“二次返貧”情況，構(gòu)建脫貧人群生計情況動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，實現(xiàn)針對脫貧對象生活狀態(tài)的實時跟蹤與準(zhǔn)確評估，做到及時準(zhǔn)確地將“二次返貧”人群納入精準(zhǔn)扶貧對象。

明確扶貧權(quán)利責(zé)任清單，強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧問責(zé)能力。市場化精準(zhǔn)扶貧的參與主體較多，如何確保多元化的扶貧參與主體協(xié)調(diào)有序開展工作是增進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作效率的關(guān)鍵。結(jié)合現(xiàn)階段我國市場化精準(zhǔn)扶貧中的三個重要參與主體，需要進(jìn)一步細(xì)化落實國務(wù)院扶貧辦以及各行業(yè)扶貧部門的權(quán)利責(zé)任清單，以防出現(xiàn)部門之間職責(zé)交叉、扶貧資源浪費(fèi)現(xiàn)象。在明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，應(yīng)將精準(zhǔn)扶貧工作完成的時間節(jié)點(diǎn)、績效情況全部體現(xiàn)到精準(zhǔn)扶貧工作計劃中，以實現(xiàn)事前、事中和事后的精準(zhǔn)扶貧工作考核的閉環(huán)管理，強(qiáng)化政府對市場化精準(zhǔn)扶貧工作的問責(zé)能力。

促進(jìn)扶貧政策制度創(chuàng)新，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧法制管理。我國多年來扶貧工作的成功經(jīng)驗表明，土地問題、金融問題與社會保障問題是精準(zhǔn)扶貧工作的“阿喀琉斯之踵”，解決上述三個問題的核心在于通過立法保障貧困對象的合法權(quán)益。首先，應(yīng)在我國貧困地區(qū)全面落實黨中央關(guān)于推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的政策辦法，加快推進(jìn)我國農(nóng)村土地管理制度改革，在充分考量我國貧困地區(qū)土地使用特征與現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，大力提升貧困地區(qū)低效閑置土地資源的利用效率，以增加貧困人群的可支配收入；其次，充分發(fā)揮以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為代表的金融機(jī)構(gòu)的扶貧效能，通過完善金融扶貧工作立法，在金融機(jī)構(gòu)中設(shè)置精準(zhǔn)扶貧專項基金，進(jìn)一步強(qiáng)化針對貧困地區(qū)和人群的金融支持力度，將金融市場信用評級手段引入金融扶貧工作，確保金融扶持資金流向最需要的農(nóng)戶和個人；再次，要持續(xù)創(chuàng)新和規(guī)范貧困地區(qū)社保系統(tǒng)，進(jìn)一步擴(kuò)大扶貧社保類別，增加財政補(bǔ)貼在農(nóng)村社保賬戶中的比重。在扎實推進(jìn)社會救助體系的基礎(chǔ)上，探索建立臨時救助制度，為貧困人口托底救急，并通過立法手段設(shè)置低保線與貧困線，將低保線與貧困線“兩線合一”的精準(zhǔn)扶貧工作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行法制化管理。

責(zé) 編∕鄭韶武endprint