關(guān)于建立我國(guó)商業(yè)銀行退出制度的思考

所謂商業(yè)銀行的退出是指由于商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)失敗導(dǎo)致資不抵債、無(wú)法償還到期債務(wù)等而被迫或主動(dòng)終止經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)商業(yè)銀行經(jīng)歷了比較曲折的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，國(guó)家采取了很多保護(hù)政策和措施，也付出了巨大成本，基本上沒(méi)有發(fā)生商業(yè)銀行關(guān)停倒閉的現(xiàn)象，為數(shù)不多的非銀行金融機(jī)構(gòu)退市案例也主要是通過(guò)政府主導(dǎo)和行政手段解決的。但是，商業(yè)銀行作為微觀市場(chǎng)主體，優(yōu)勝劣汰是其必須遵守的基本法則，雖然很早以前，商業(yè)銀行的退出問(wèn)題引起了監(jiān)管當(dāng)局的注意，并著手進(jìn)行研究，但是受諸多條件的困擾，至今仍沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

建立我國(guó)商業(yè)銀行退出制度的緊迫性

建立商業(yè)銀行退出制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律之一就是自由競(jìng)爭(zhēng)，而競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果就是優(yōu)勝劣汰、大浪淘沙。商業(yè)銀行作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體，與普通的工商企業(yè)一樣，其進(jìn)入與退出、興起與衰落、成功與失敗都是企業(yè)經(jīng)營(yíng)的正?，F(xiàn)象。金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，美國(guó)商業(yè)銀行每年少則幾十家多則數(shù)百家倒閉。同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法制經(jīng)濟(jì)，商業(yè)銀行作為我國(guó)金融體系中的重要組成部分，建立退出制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，是維護(hù)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)和金融正常運(yùn)行的基本條件。但迄今為止，我國(guó)在此方面基本上還是空白，急需填補(bǔ)。

經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展形勢(shì)要求盡快建立商業(yè)銀行退出制度。銀行是明顯的親經(jīng)濟(jì)周期行業(yè)，“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)則銀行穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)衰則銀行衰”，從主要衡量指標(biāo)看，可以說(shuō)我國(guó)商業(yè)銀行目前處于歷史上最好時(shí)期，這除了得益于銀行業(yè)自身的改革與管理成就外，與我國(guó)近30多年經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)高速發(fā)展、巨額的財(cái)政救助和良好的民眾心理預(yù)期密切相關(guān)。但是，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)正在發(fā)生復(fù)雜而深刻的變化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸走入下行通道，結(jié)構(gòu)調(diào)整、方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的壓力越來(lái)越大，經(jīng)濟(jì)金融生活中的不穩(wěn)定、不確定因素增加，這些將進(jìn)一步加劇商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，加速歷史風(fēng)險(xiǎn)的暴露，使得商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)失敗的幾率增大。

競(jìng)爭(zhēng)加劇會(huì)使越來(lái)越多的商業(yè)銀行退出市場(chǎng)。銀行業(yè)是投資回報(bào)較高的行業(yè)（近幾年我國(guó)上市商業(yè)銀行的凈資產(chǎn)回報(bào)率都在20%以上），是社會(huì)資本紛紛追逐的領(lǐng)域，但由于該行業(yè)實(shí)行特許權(quán)經(jīng)營(yíng)和嚴(yán)格審批制度，商業(yè)銀行的機(jī)構(gòu)數(shù)量和服務(wù)領(lǐng)域相對(duì)需求來(lái)講，仍然不足，我國(guó)商業(yè)銀行特別是幾家大型商業(yè)銀行處于相對(duì)壟斷地位。隨著我國(guó)銀行業(yè)對(duì)內(nèi)和對(duì)外開(kāi)放力度加大，未來(lái)商業(yè)銀行準(zhǔn)入門(mén)檻將降低，條件將放松，特別是類(lèi)似農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行會(huì)大量出現(xiàn)。銀行數(shù)量的增加會(huì)進(jìn)一步加劇商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)程度，當(dāng)然也就會(huì)有更多的商業(yè)銀行特別是小微銀行最終難逃退出市場(chǎng)的命運(yùn)。

經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變使商業(yè)銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。中國(guó)版新資本協(xié)議的實(shí)施、利率市場(chǎng)化改革的推進(jìn)、人民幣國(guó)際化進(jìn)程加快、“金融脫媒”現(xiàn)象加劇等，給我國(guó)商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，從成本和收益兩個(gè)方向擠壓商業(yè)銀行的盈利空間，簡(jiǎn)單依靠存貸利差賺錢(qián)高額利潤(rùn)的時(shí)代會(huì)慢慢消失。在股東價(jià)值最大化和經(jīng)營(yíng)模式被迫轉(zhuǎn)變的雙重壓力下，出于獲取更多利潤(rùn)、滿足客戶多層次需求、規(guī)避各種約束條件等動(dòng)機(jī)，商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新的積極性會(huì)更高，非審慎穩(wěn)健的行為會(huì)增加，風(fēng)險(xiǎn)的管控能力受到削弱，從而使商業(yè)銀行在某個(gè)時(shí)期出現(xiàn)難以為繼的可能性大大提高，總結(jié)金融危機(jī)的教訓(xùn)不乏其例。

監(jiān)管趨嚴(yán)會(huì)使更多的商業(yè)銀行退出市場(chǎng)。一般工商企業(yè)要進(jìn)行破產(chǎn)重組常常可由債務(wù)人和債權(quán)人提出，銀行業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，涉及面很廣，如果經(jīng)營(yíng)失敗，其影響面和破壞性會(huì)很大。為了保持銀行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，我國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局設(shè)定了一整套監(jiān)管指標(biāo)，并確定了警告閾值，當(dāng)商業(yè)銀行的某個(gè)或某些指標(biāo)超過(guò)閾值時(shí)，銀行監(jiān)管當(dāng)局可責(zé)令其停業(yè)整頓或者關(guān)門(mén)歇業(yè)，接受重組甚至進(jìn)行破產(chǎn)清算。越來(lái)越多的現(xiàn)實(shí)慘痛教訓(xùn)，加深了人們對(duì)銀行業(yè)脆弱性的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)，要求對(duì)其實(shí)行更加審慎嚴(yán)格監(jiān)管已成為業(yè)內(nèi)共識(shí)?？梢钥隙ǖ氖?，未來(lái)對(duì)商業(yè)銀行監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)和條件會(huì)越來(lái)越高，不能達(dá)標(biāo)的銀行也會(huì)越來(lái)越多。

我國(guó)商業(yè)銀行退出制度建設(shè)的特殊性

商業(yè)銀行退出缺乏民眾心理基礎(chǔ)。我國(guó)的金融消費(fèi)者和社會(huì)公眾甚至包括很多銀行從業(yè)人員，常常認(rèn)為商業(yè)銀行是國(guó)家開(kāi)辦的，以國(guó)家信用做保障，有堅(jiān)強(qiáng)的后盾，垮不了，更不會(huì)破產(chǎn)；即使出現(xiàn)較大問(wèn)題，也會(huì)采取諸如注資、剝離不良資產(chǎn)、政府主導(dǎo)兼并重組等措施進(jìn)行救助（以前也是這樣做的），大家對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)失敗的嚴(yán)重后果和自己可能要承擔(dān)的損失缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。銀行是信用經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，其存在和發(fā)展正是基于民眾強(qiáng)大的信心和良好的預(yù)期，如果商業(yè)銀行關(guān)停破產(chǎn)成為常態(tài)，將動(dòng)搖這種信心和預(yù)期，特別是在初期階段，可能難以接受甚至帶來(lái)恐慌，這樣有可能波及整個(gè)銀行業(yè)和金融體系的穩(wěn)定。

商業(yè)銀行沒(méi)有經(jīng)歷完整經(jīng)濟(jì)周期的考驗(yàn)?；仡櫢母镩_(kāi)放30多年的發(fā)展歷程，表面上看我國(guó)商業(yè)銀行發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了巨大成就，但是這種變化主要還是依靠外部力量，得益于經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展、巨額不良資產(chǎn)的剝離和龐大的財(cái)政注資。從某種意義上講，我國(guó)商業(yè)商業(yè)還是“搖籃中的嬰兒、溫室中的花朵”，是在政府的呵護(hù)下，“茁壯”成長(zhǎng)起來(lái)的，沒(méi)有經(jīng)歷持續(xù)經(jīng)濟(jì)衰退和經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)的沖擊，還沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)系統(tǒng)性、大面積風(fēng)險(xiǎn)事件的洗禮和考驗(yàn)，目前還處于現(xiàn)代商業(yè)銀行的起步階段。我國(guó)的銀行家還缺乏足夠的危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力，在此方面的心智還不成熟，幾乎沒(méi)有任何經(jīng)驗(yàn)可言。

商業(yè)銀行退出的社會(huì)影響面大。我國(guó)是全世界儲(chǔ)蓄率最高的國(guó)家之一，商業(yè)銀行的負(fù)債大部分來(lái)源于城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款，涉及數(shù)以億計(jì)的個(gè)人和家庭，這與發(fā)達(dá)國(guó)家商業(yè)銀行的負(fù)債主要來(lái)源于機(jī)構(gòu)投資者購(gòu)買(mǎi)其債券有明顯不同，即使一個(gè)規(guī)模較小的農(nóng)村信用社（獨(dú)立法人）涉及儲(chǔ)蓄賬戶也有上千個(gè)。如果某商業(yè)由于經(jīng)營(yíng)管理不善破產(chǎn)關(guān)閉了，導(dǎo)致到期的存款無(wú)法兌付，有可能引起局部的社會(huì)不穩(wěn)定。最為關(guān)鍵的是，商業(yè)銀行的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)有較大的擴(kuò)散性，會(huì)導(dǎo)致廣大的投資者和存款人對(duì)其他銀行機(jī)構(gòu)也失去信心，而帶來(lái)連鎖反應(yīng)，出現(xiàn)諸如拋售股票、擠兌存款等現(xiàn)象，局面失控，其破壞作用難以想象。

商業(yè)銀行退出的救助成本高。商業(yè)銀行是高負(fù)債經(jīng)營(yíng)企業(yè)，目前我國(guó)商業(yè)銀行的資本充足率大約10%左右，負(fù)債率接近90%。同時(shí)需要注意的是，商業(yè)銀行的負(fù)債率與工商企業(yè)的負(fù)債率有所不同，商業(yè)銀行的負(fù)債率是基于自有資本與風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)（不是賬面資產(chǎn)）的比值，風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的總量一般是小于資產(chǎn)總量的，如果銀行面臨崩潰邊緣，消息一旦傳出，真正風(fēng)險(xiǎn)會(huì)進(jìn)一步放大，依靠其有限的資本金和撥備很難應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和損失，常常需要財(cái)政和中央銀行提供救助。在2008年的金融危機(jī)和還未結(jié)束的歐債危機(jī)中，美國(guó)和歐洲的央行、政府就動(dòng)用了數(shù)以萬(wàn)億計(jì)的資金，拯救一些大型商業(yè)銀行，補(bǔ)充流動(dòng)性。

大型商業(yè)銀行“大而不能倒”問(wèn)題加大了商業(yè)銀行退出難度。雖然我國(guó)五大國(guó)有商業(yè)銀行已經(jīng)改造成為了大眾持股銀行，但是國(guó)家仍然處于絕對(duì)控股地位，從資產(chǎn)、存款、貸款等規(guī)模來(lái)看，要占整個(gè)銀行體系的50%以上，盈利要占60%以上，處于相對(duì)壟斷地位，較容易獲取高額利潤(rùn)。國(guó)有商業(yè)商業(yè)銀行實(shí)行的是一級(jí)法人體制下的授權(quán)經(jīng)營(yíng)，人員眾多，管理幅度大，管理鏈條長(zhǎng)，體制相對(duì)僵化，運(yùn)作效率比較低，機(jī)制變革和經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型非常不容易。更為重要的是，國(guó)有商業(yè)銀行是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要資金提供者，肩負(fù)執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的重要職責(zé)，也是國(guó)家稅收的重要來(lái)源，如果真正出問(wèn)題，其影響和破壞面非常廣，甚至可能導(dǎo)致信用危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，引起全社會(huì)動(dòng)蕩。

建立商業(yè)銀行退出制度的初步設(shè)想

建立商業(yè)銀行可持續(xù)發(fā)展約束體系。商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)失敗意味投資者和其他金融消費(fèi)者可能面臨損失和風(fēng)險(xiǎn)，不管采取何種方式進(jìn)行救助，結(jié)果都會(huì)付出非正常成本，這是所有利益相關(guān)方所不愿意看到的。所以最好的方法是未雨綢繆，防患未然，建立有效的自我約束和監(jiān)管機(jī)制，保持商業(yè)銀行可持續(xù)健康發(fā)展，努力避免或者減少商業(yè)銀行退市現(xiàn)象的發(fā)生。一方面，商業(yè)銀行要確定穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)思想，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，提高經(jīng)營(yíng)管理能力和水平，遵循商業(yè)銀行的運(yùn)行規(guī)律，加強(qiáng)自我約束；另一方面，銀行監(jiān)管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行的日常監(jiān)管，及時(shí)預(yù)警，督促糾偏。

建立商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的法規(guī)體系。對(duì)商業(yè)銀行退出的概念、要求、標(biāo)準(zhǔn)、程序等進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)要對(duì)問(wèn)題銀行的處置方式、方法等用法規(guī)的形式明確下來(lái)。建立健全的法規(guī)體系，不僅可以對(duì)問(wèn)題銀行的退市和處置有法可依，而且對(duì)正常銀行也有警示和提醒作用。鑒于商業(yè)銀行破產(chǎn)清算的影響太大，特別是在建立商業(yè)銀行退出制度的初期，對(duì)問(wèn)題銀行要鼓勵(lì)以兼并、收購(gòu)等方式進(jìn)行重組，以減少對(duì)社會(huì)的負(fù)面沖擊力，逐步消化包袱。要積極在向公眾宣傳和普及金融知識(shí)，培養(yǎng)廣大金融消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，讓他們逐漸接受中國(guó)的商業(yè)銀行也是有可能破產(chǎn)的觀念和現(xiàn)實(shí)，理性選擇商業(yè)銀行，理性決策投資行為。

逐步解決大型商業(yè)銀行“大而不能倒”問(wèn)題。通過(guò)出售現(xiàn)有股權(quán)、增發(fā)股票等途徑，逐步改變國(guó)有資本一股獨(dú)大的現(xiàn)狀，廣泛吸收多種所有制成分特別是外資和民營(yíng)資本參與，使國(guó)有商業(yè)銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。國(guó)有商業(yè)銀行的國(guó)有股出售資金可以用來(lái)補(bǔ)充社保資金或建立金融穩(wěn)定發(fā)展基金。要逐步打破國(guó)有銀行在整個(gè)融資體系中的壟斷地位，可考慮的思路：將國(guó)有大型商業(yè)銀行改造成為金融控股集團(tuán)，在其內(nèi)部，按照業(yè)務(wù)板塊（如信用卡、小企業(yè)、公司業(yè)務(wù)等）建立事業(yè)部制，條件成熟時(shí)，可以將其改造為獨(dú)立的子銀行或子公司；或者以區(qū)域?yàn)閱卧ū热缫粋€(gè)或者幾個(gè)一級(jí)分行）組建具有獨(dú)立法人資格的子銀行或子公司，但不管采取何種方式，應(yīng)由集團(tuán)控股。這些子銀行、子公司在條件成熟時(shí)，也可以進(jìn)行股改和謀求上市。有些小的經(jīng)營(yíng)實(shí)體可以引進(jìn)民間資本的參與，因?yàn)樵诂F(xiàn)有條件下，國(guó)有商業(yè)銀行作為單一法人，資本和資產(chǎn)總量很大，民營(yíng)資本要參與其中并取得話語(yǔ)權(quán)非常困難。在不同的經(jīng)營(yíng)主體之間設(shè)立防火墻，防止某一經(jīng)營(yíng)主體出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，其風(fēng)險(xiǎn)向其他領(lǐng)域擴(kuò)散。這樣在解決國(guó)有商業(yè)銀行“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”問(wèn)題、充分調(diào)動(dòng)各經(jīng)營(yíng)主體的積極性的同時(shí)，也可保持整個(gè)集團(tuán)整體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力不下降。

建立商業(yè)銀行退出補(bǔ)償機(jī)制。除了商業(yè)銀行要嚴(yán)格執(zhí)行資本管理和撥備管理制度、增強(qiáng)自我抵補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)能力外，監(jiān)管部門(mén)要借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的做法，盡快建立我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度，爭(zhēng)取近期有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。要吸取這次金融危機(jī)的教訓(xùn)，為了防范商業(yè)銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，可按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，建立商業(yè)銀行穩(wěn)定發(fā)展基金，主要用于基金參與成員的危機(jī)救助。目前我國(guó)商業(yè)銀行處于歷史上最好時(shí)期，盈利能力較強(qiáng)，資本回報(bào)率高，從銀行與宏觀經(jīng)濟(jì)周期的一致性看，我國(guó)銀行業(yè)要利用現(xiàn)在的繁榮時(shí)期，為經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)積累化解資金，“以豐補(bǔ)歉”，以備不時(shí)之需。

建立問(wèn)題銀行處置的協(xié)調(diào)機(jī)制。實(shí)踐告訴我們，即使單個(gè)商業(yè)銀行出現(xiàn)關(guān)停倒閉都會(huì)帶來(lái)重大的不良社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)損失，而且我國(guó)還缺乏這方面的處置經(jīng)驗(yàn)。所以，有必要從現(xiàn)在開(kāi)始，建立部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制?？捎芍醒脬y行（負(fù)責(zé)維護(hù)中國(guó)金融穩(wěn)定的部門(mén)）牽頭，銀行監(jiān)管部門(mén)、保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)、證券監(jiān)管部門(mén)、司法部門(mén)等參加的問(wèn)題銀行處置領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)處理這些銀行的破產(chǎn)、重組等相關(guān)問(wèn)題。要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，進(jìn)行壓力測(cè)試，設(shè)計(jì)好緊急預(yù)案。在商業(yè)銀行出現(xiàn)需要退出時(shí)，能夠有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行處置，防止事態(tài)擴(kuò)大，盡可能將損失減少到最低程度。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行總行貸審部）