論中國人民政治協(xié)商會議功能重心的調(diào)整

[摘要]中國人民政治協(xié)商會議是兼具政治民主與社會民主雙重民主性質(zhì)的新型民主政治形式。它凸顯了中國特色民主制度的特點(diǎn)與優(yōu)勢。政協(xié)具有協(xié)商、參政、議政、監(jiān)督、咨詢與參謀等政治民主與社會民主功能。但是，在不同歷史時(shí)期，這些功能的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該是有所不同的。為了更好地適應(yīng)21世紀(jì)中國社會現(xiàn)代化發(fā)展的新需要，為了建設(shè)民主、高效的現(xiàn)代中國政權(quán)體系，政協(xié)的準(zhǔn)立法性、準(zhǔn)行政性、準(zhǔn)司法性的某些政治民主功能應(yīng)該弱化，政協(xié)的議政協(xié)商、民主監(jiān)督和咨詢參謀等社會民主功能應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化。政協(xié)功能重心的微調(diào)是遵循政協(xié)的雙重民主性質(zhì)并更好地開發(fā)政協(xié)的民主價(jià)值的正確選擇。政協(xié)功能的微調(diào)及其方向的正確性也得到了歷史與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的有力證明。當(dāng)政協(xié)功能被不恰當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大或縮小甚至完全被破壞時(shí)，它既不利于中國政權(quán)體系民主理想的追求，也無益于中國政權(quán)體系高效目標(biāo)的達(dá)成，一句話，不利于中國現(xiàn)代政權(quán)體系的建構(gòu)。當(dāng)然，政協(xié)功能的微調(diào)與其功能的有效發(fā)揮是有條件的：加強(qiáng)與改善中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，充分尊重民主黨派的政治權(quán)利；提高民主黨派與政協(xié)委員的素質(zhì)，完善政協(xié)自身建設(shè)；正確理解政協(xié)功能理論上的次序排列和實(shí)踐中工作重心之間的關(guān)系；優(yōu)化政協(xié)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)與功能，提高政協(xié)內(nèi)部運(yùn)行的效能；政協(xié)功能的發(fā)揮要更加法律化、制度化、程序化和規(guī)范化：進(jìn)一步理順政協(xié)與人大、政府和司法機(jī)關(guān)的權(quán)能關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]中國；政治協(xié)商會議；功能；微調(diào)

[中圖分類號]D627 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1006-6470(2012)01-0036-11

[作者簡介]施雪華，北京師范大學(xué)政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院教授；崔恒，北京師范大學(xué)博士后、中南民族大學(xué)講師

中國的多黨合作與政治協(xié)商制度蘊(yùn)藏著有待于進(jìn)一步開發(fā)的巨大的民主價(jià)值與能量。政協(xié)是一種具有政治民主與社會民主雙重性質(zhì)的民主形式，它在政治民主與社會民主的互動中推動著中國民主政治的發(fā)展進(jìn)程。政協(xié)功能的充分發(fā)揮與正確發(fā)揮有賴于對政協(xié)獨(dú)特的制度優(yōu)勢的正確理解和合理開發(fā)，而政協(xié)獨(dú)特的制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)就在于政協(xié)所具有的這種雙重民主性質(zhì)。政協(xié)功能的調(diào)整同樣基于政協(xié)所具有的這種雙重民主性質(zhì)的側(cè)重點(diǎn)在中國歷史進(jìn)程中的規(guī)律性位移。在這種變遷中政協(xié)的雙重民主性質(zhì)成為不同于西方民主制度的中國式民主制度的特點(diǎn)與優(yōu)勢的綜合體現(xiàn)之一。深刻理解政協(xié)的這種獨(dú)特性質(zhì)對于我們進(jìn)一步開發(fā)政協(xié)的民主價(jià)值，不斷豐富和發(fā)展中國特色社會主義政治民主和社會民主，提供了一個更為科學(xué)的“定位器”、“參照系”。用這種“定位器”、“參照系”來觀察政協(xié)，我們不難發(fā)現(xiàn)，隨著中國現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，社會結(jié)構(gòu)的變化和政治體系的發(fā)展，政協(xié)的現(xiàn)有功能設(shè)計(jì)和制度安排需要作出某些改革和調(diào)整。只有對政協(xié)的現(xiàn)有功能的重心進(jìn)行微調(diào)，才有可能使政協(xié)發(fā)揮它應(yīng)該發(fā)揮也有可能發(fā)揮的在當(dāng)下和未來中國政治體系中恰當(dāng)?shù)母玫恼闻c社會作用。

一、中國人民政治協(xié)商會議現(xiàn)有的功能

關(guān)于中國人民政治協(xié)商會議的功能，經(jīng)常有兩種誤解：一是把政協(xié)的功能與民主黨派和無黨派人士的功能混為一談；二是將政協(xié)中民主黨派和無黨派人士的功能與政協(xié)功能混為一談。事實(shí)上，民主黨派和無黨派人士的功能部分是在政協(xié)外完成的，政協(xié)內(nèi)除民主黨派和無黨派人士的功能外還應(yīng)包括中共黨員的功能。

按照《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，政協(xié)的主要功能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。但從政治學(xué)的角度看，中國人民政治協(xié)商會議的總體功能就是“政治協(xié)商”，它是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政黨政治形態(tài)的一種或一個領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式(中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政黨政治形態(tài)還可以在政協(xié)外表現(xiàn))。廣義的“政治協(xié)商”是指中國共產(chǎn)黨與民主黨派和無黨派人士平等互動、合作治理國家和社會重大事務(wù)的所有行為和過程，包括政協(xié)外的政治協(xié)商和政協(xié)內(nèi)的政治協(xié)商。中義的“政治協(xié)商”是指中國共產(chǎn)黨與民主黨派和無黨派人士利用政協(xié)這個政治平臺平等互動、合作治理國家和社會重大事務(wù)的行為和過程。而由政協(xié)的這一總體功能延伸出來的具體功能主要有：協(xié)商(這里的協(xié)商是狹義的協(xié)商，即就具體事務(wù)進(jìn)行交流、商議、討論和協(xié)調(diào)的行為和過程)功能、參政功能、議政功能、監(jiān)督功能、咨詢與參謀功能。之所以把參政功能與議政功能分開來分析，是因?yàn)闊o論從形式還是內(nèi)容看，這是兩種不同的功能；之所以把咨詢與參謀功能從參政功能、議政功能里分出來單獨(dú)分析，是因?yàn)橐环矫婵梢酝癸@新時(shí)期政協(xié)咨詢與參謀功能的重要性，另一方面可以更加清晰和深入理解、分析政協(xié)的功能。

(一)協(xié)商功能

政協(xié)的協(xié)商功能主要體現(xiàn)為兩個方面：一是在政協(xié)外進(jìn)行的政治協(xié)商。它是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨主動與政協(xié)中的民主黨派和無黨派民主人士就黨和政府面臨的、社會組織和人民群眾普遍關(guān)心的國內(nèi)外重大事務(wù)、重要決策、重要人士任免等問題進(jìn)行交流、商議、討論和協(xié)調(diào)的行為和過程。二是在政協(xié)內(nèi)進(jìn)行的政治協(xié)商。政協(xié)中的中共成員與政協(xié)中的民主黨派和無黨派民主人士就黨和政府面臨的、社會組織和人民群眾普遍關(guān)心的國內(nèi)外重大事務(wù)、重要決策、重要人士任免等問題進(jìn)行交流、商議、討論和協(xié)調(diào)的行為和過程。

相應(yīng)的政治協(xié)商的主要形式也可以分為政協(xié)內(nèi)和政協(xié)外兩個層面多種形式。政協(xié)全國委員會的全體會議、常務(wù)委員會議、主席會議、常務(wù)委員專題座談會、各專門委員會會議，這些屬于政協(xié)內(nèi)的協(xié)商形式：根據(jù)需要，中共中央召開的各黨派、無黨派愛國人士、人民團(tuán)體、少數(shù)民族人士和各界愛國人士的代表參加的協(xié)商座談會、雙周座談會等，以及應(yīng)邀列席全國人大及其常委會的有關(guān)會議，屬于政協(xié)外的協(xié)商形式。

與政協(xié)的議政、咨詢與參謀等功能不同，政協(xié)的協(xié)商功能的特點(diǎn)是：(1)議政、咨詢與參謀可以議而不決，聽取意見和建議后可以有、也可以沒有明確的處理結(jié)果，決定的意志可以是執(zhí)政黨單方面的、也可以是執(zhí)政黨與民主黨派和無黨派民主人士雙方意志的綜合與妥協(xié)。而政協(xié)的協(xié)商功能一般要有結(jié)果，而且這些結(jié)果應(yīng)該是中共與民主黨派和無黨派民主人士平等商議的結(jié)果，而非單方面決定的結(jié)果。(2)政協(xié)內(nèi)的協(xié)商應(yīng)該在作出決策之前進(jìn)行，各民主黨派、人民團(tuán)體在表達(dá)意見時(shí)，中共中央往往還沒有形成總體意見；而在政協(xié)外的政治協(xié)商階段，中共中央則一般已提出了對某一問題的系統(tǒng)建議方案，從政治協(xié)商的實(shí)際情況看，中共中央的整體設(shè)想一般都能得到參加協(xié)商的其他各方面的肯定和支持。同時(shí)，各方面也會提出許多建設(shè)性的意見。

政治協(xié)商是民主的、平等的、真誠的，力圖真正做到充分地表達(dá)和交流意見，從而使決策符合大多數(shù)人的利益和意志，同時(shí)也不忽視少數(shù)人的意見和利益，使協(xié)商的結(jié)果具有成效，防止決策的片面和錯誤，使之更加科學(xué)和可行，也能夠在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上盡量統(tǒng)一思想和認(rèn)識，使政策和決策過程為人民了解和支持，保障法律法規(guī)和政策的執(zhí)行順暢。

(二)參政功能

參政議政功能又可以細(xì)分為參政與議政兩部分，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》(簡稱《意見》)指出：“各民主黨派是接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，同中國共產(chǎn)黨通力合作，共同致力于社會主義事業(yè)的親密友黨，是參政黨。”還指出了民主黨派參政的基本方式與途徑是：“參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行。”從民主黨派的性質(zhì)及其參政的基本方式與途徑可以看出，民主黨派不僅僅承擔(dān)著就國家事務(wù)管理進(jìn)行協(xié)商、討論的功能，還在一定程度上直接承擔(dān)提出提案、作出決議與討論政策，直接參與國家事務(wù)的管理，參與國家法律、法規(guī)、政策的制定與執(zhí)行等功能?！皡⒓訃艺?quán)”是指民主黨派人士有組織、有比例地進(jìn)入各級國家立法、行政、司法等政權(quán)組織中，并擔(dān)負(fù)某些重要職務(wù)。“參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商”是指中國共產(chǎn)黨在決定國家重大方針、政策、法律、法規(guī)，推薦國家和政府領(lǐng)導(dǎo)人選之前，會有一種制度性的機(jī)制與民主黨派討論、協(xié)商，聽取其意見和建議，作為最后決策的參考，在一些重大方針、政策、法律、法規(guī)實(shí)施后，及時(shí)向民主黨派和無黨派人士作出通報(bào)?！皡⑴c國家事務(wù)的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行”有直接和間接兩種形式：前者是通過直接進(jìn)入國家政權(quán)組織來完成，后者是在政權(quán)組織外完成。政協(xié)就是后一種形式的參政功能的組織化形式。

可見，“多黨合作”與政治協(xié)商既有聯(lián)系又有區(qū)別。政治協(xié)商只是“多黨合作”的形式之一?！岸帱h合作”既可以在政權(quán)體系內(nèi)完成，也可以在政權(quán)體系外完成，而各級政協(xié)中通過政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政、參謀咨詢的方式進(jìn)行的“多黨合作”是一種在政權(quán)體系外完成的“多黨合作”。然而，政權(quán)體系內(nèi)外的這兩種“多黨合作”的功能是有所不同的。如果說民主黨派通過參與國家和政府組織可以直接從事立法、行政、司法事務(wù)，通過立法、行政、司法行為來直接影響中國政治的價(jià)值取向和社會資源的分配格局，那么，政協(xié)就只能以“準(zhǔn)立法”(政協(xié)的各種委員會或委員向人大提交的各種提案，對重要法律法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行社會調(diào)查。并寫出內(nèi)部報(bào)告報(bào)送執(zhí)政黨和人大，建議其完善和發(fā)展)、“準(zhǔn)行政”(政協(xié)委員會或政協(xié)的各種專門委員會就國家和社會重大或重要事務(wù)作出的政治決議或決定間接地敦促政府及其相關(guān)部門作出某些政策決定，政協(xié)的各種委員會或委員向政府及其部門提交的各種提案，對政府重大政策的執(zhí)行情況進(jìn)行社會調(diào)查，并寫出內(nèi)部報(bào)告報(bào)送執(zhí)政黨和政府部門，建議其完善和發(fā)展)、“準(zhǔn)司法”(對重要法律法規(guī)的司法執(zhí)行情況、重大司法案件的社會反映等問題進(jìn)行社會調(diào)查，并寫出內(nèi)部報(bào)告報(bào)送執(zhí)政黨和司法部門，建議其完善和發(fā)展)的方式來間接影響中國政治的價(jià)值取向和社會資源的分配格局。政協(xié)的參政功能就是指這種行使間接立法或日準(zhǔn)立法、間接行政或日準(zhǔn)行政、間接司法或日準(zhǔn)司法的功能。

民主黨派與政協(xié)的參政功能是中國特色的政治現(xiàn)象，不同于西方在野黨對執(zhí)政黨的批評與競爭，也不同于多黨聯(lián)合執(zhí)政。民主黨派與政協(xié)的參政功能是在中國革命與國家建設(shè)實(shí)踐中形成的符合中國國情的制度設(shè)計(jì)?！罢畏€(wěn)定依賴制度化和參與的比率。如果要想保持政治穩(wěn)定，當(dāng)政治參與提高時(shí)，社會政治制度的復(fù)雜性、自治性、適應(yīng)性和內(nèi)聚力也必須隨之提高。”從民主革命到國家建設(shè)，再到新時(shí)期中國政治發(fā)展的過程中，政協(xié)的參政功能不斷調(diào)整，以突出中國政治制度的特點(diǎn)與優(yōu)勢，推動中國的政治發(fā)展。

(三)議政功能

議政功能是政協(xié)最重要的功能之一，最充分地體現(xiàn)了中國式協(xié)商民主的特點(diǎn)與優(yōu)勢。議政功能主要是指政協(xié)中的各種黨派和無黨派人士就全國或地方的大政方針、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題以及政協(xié)內(nèi)部各方面的關(guān)系等問題進(jìn)行各種不同意見之間的討論、協(xié)調(diào)、商量與決定。“主要側(cè)重于選擇人民群眾關(guān)心、黨政部門重視、政協(xié)有條件開展的課題，組織調(diào)查和研究，積極主動地向國家機(jī)關(guān)提出建設(shè)性的意見”。議政的內(nèi)容和形式與協(xié)商的內(nèi)容和形式有著許多相似之處，其不同之處在于：議政只是就國家政策、法律法規(guī)草案、國家政治生活的重要事件、政府工作報(bào)告、群眾中的重要事件等進(jìn)行討論，議政形成的意見和決議可以提交黨和政府，但是議政的結(jié)果對黨和政府不具有必然的約束力。議政并不像協(xié)商一樣必須在政策制定之前。也可以在法律法規(guī)和政策等制定實(shí)施之后進(jìn)行，起到反饋的作用。

從民主原則上分析，參政和議政是密不可分的；但從操作程序上看，參政和議政又是有區(qū)別的。議政有兩個基本的內(nèi)容和作用：首先是反映民意。社會既然是由不同的利益集團(tuán)共同組成的。那么利益的多元化必然在觀念形態(tài)上反映出來，從而產(chǎn)生不同的意見和要求。社會必須通過各種渠道將不同階層群眾的意見和要求準(zhǔn)確、及時(shí)地表達(dá)出來。這些意見和要求并不一定能全部立即解決，但起碼是要讓社會知情，求得理解，采取相應(yīng)的工作步驟，這同樣是對社會進(jìn)行調(diào)節(jié)的一種方式：其次是議論國事。國家既然是人民的國家，那么人民就有權(quán)議論國事。當(dāng)人民議論國事就像議論自己的家事那樣時(shí)，將標(biāo)志著國家政治生活已經(jīng)徹底地進(jìn)入了人們的現(xiàn)實(shí)生活。人們對國家政務(wù)的各種政治見解反映了出來，就能對現(xiàn)實(shí)生活起到一種安全閥和預(yù)警裝置的作用，以防止某種偏激的情緒對社會造成危害。雖然政協(xié)議政的結(jié)果不具有約束力，更多的體現(xiàn)為反映利益要求和調(diào)節(jié)社會情緒，即密爾講的是“人民的訴苦委員會”，而從長期看，議政的結(jié)果同樣是促使法律、政策科學(xué)化、合理化的有效環(huán)節(jié)，同時(shí)也有利于調(diào)動廣大人民群眾的積極性、創(chuàng)造性，也要利用包括新型科技在內(nèi)的多種媒介搭建起廣泛的議政平臺，創(chuàng)新和發(fā)展議政渠道和方式，能夠更利于體現(xiàn)政協(xié)議政優(yōu)勢。

(四)監(jiān)督功能

民主監(jiān)督是政協(xié)對國家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過考察，提出建議、批評進(jìn)行的監(jiān)督。孟德斯鳩曾經(jīng)指出，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”，因此，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！绷袑幰仓v過：“監(jiān)督是使共產(chǎn)主義社會正常地運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的主要條件?！毙轮袊闪⒑?。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視對黨和國家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的重要性，除了在黨和國家機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立紀(jì)檢部門進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督外，更重視來自體制外的社會監(jiān)督，尤其重視民主黨派與政協(xié)對權(quán)力的監(jiān)督。毛澤東明確指出：“我們有意識地留下民主黨派，讓他們有發(fā)表意見的機(jī)會……就是那些罵我們……我們也要養(yǎng)起來，讓他們罵，罵得無理，我們反駁，罵得有理，我們接受。這對黨，對人民，對社會主義比較有利。”鄧小平明確指出民主黨派與政協(xié)監(jiān)督的重要性：“在國家政治生活和各項(xiàng)事業(yè)中，由于中國共產(chǎn)黨居于領(lǐng)導(dǎo)的地位，黨的路線、方針、政策正確與否，工作做得好壞，關(guān)系著國家的前途和社會主義事業(yè)的成敗；同時(shí)，由于我們黨的執(zhí)政黨的地位，我們的一些同志很容易沾染上主觀主義、官僚主義和宗派主義的習(xí)氣。因此，對于我們黨來說，更加需要聽取來自各個方面包括各民主黨派的不同意見，需要接受各個方面的批評和監(jiān)督，以利于集思廣益，取長補(bǔ)短，克服缺點(diǎn)，減少錯誤。我們熱誠地希望各民主黨派和工商聯(lián)都以主人翁的態(tài)度，關(guān)心國家大事，熱心社會主義事業(yè)，就國家的大政方針和各方面的工作，勇敢地、負(fù)責(zé)地發(fā)表意見，提出建議和批評，做我們黨的諍友，共同把國家的事情辦好?！薄兑庖姟芬?guī)定了發(fā)揮民主黨派監(jiān)督作用的總原則：“在四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，發(fā)揚(yáng)民主，廣開言路，鼓勵和支持民主黨派與無黨派人士對黨和國家的方針政策、各項(xiàng)工作提出意見、批評、建議，做到知無不言，言無不盡，并又勇于堅(jiān)持正確的意見。”

在長期的政治實(shí)踐中政協(xié)民主監(jiān)督的途徑方式得到不斷發(fā)展創(chuàng)新，不僅包括政協(xié)全國委員會的全體會議、常務(wù)委員會議或主席會議、各專門委員會向中共中央、國務(wù)院提出批評和建議，還形成了包括座談會、談心會、政協(xié)委員檢查視察、委員舉報(bào)、列席人大政府工作會議、特邀監(jiān)察員、決策咨詢聽證、監(jiān)督建議書等民主監(jiān)督制度，形成了廣泛的、較為嚴(yán)密的、卓有成效的監(jiān)督政治權(quán)力的民主監(jiān)督體系。

(五)咨詢與參謀功能

政協(xié)議政與協(xié)商的重要目的在于向黨和政府就國家的大政方針、關(guān)系國計(jì)民生的重要事項(xiàng)、國家的法律法規(guī)和政策的制定與執(zhí)行提供意見與建議，即起到獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策、咨詢與參謀的作用。咨詢是向國家機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)提供決策時(shí)可選擇的意見、建議、方案的活動，它建立在政策研究的基礎(chǔ)上，按其服務(wù)的對象和問題的性質(zhì)，可分為立法咨詢、行政咨詢、技術(shù)咨詢、經(jīng)濟(jì)咨詢、圖書資料咨詢等。黨的十一屆三中全會以后，各民主黨派、工商聯(lián)發(fā)揮自己的“智力集團(tuán)”的優(yōu)勢開展經(jīng)濟(jì)、科技、教育、法律、醫(yī)藥衛(wèi)生、文化等方面的咨詢和社會服務(wù)工作，為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了貢獻(xiàn)。

政協(xié)的參謀與咨詢功能有著相同的形式與作用，不同的是：咨詢功能是在執(zhí)政黨和政府要求下政協(xié)就國家和社會重要問題提出意見和建議，而參謀功能是政協(xié)就國家和社會重要問題主動向執(zhí)政黨和政府提出意見和建議。

政協(xié)咨詢參謀功能的有效性和重要性與政協(xié)成員的身份密切相關(guān)。政協(xié)委員主要是由社會各個領(lǐng)域中的精英、知識分子組成，以民主黨派為例，民主黨派分別匯集了文化、教育、藝術(shù)、體育、科技、經(jīng)濟(jì)、出版、醫(yī)藥等各界的精英和中高級知識分子，以及歸僑和僑眷中的中上層人士和臺灣民主人士。他們掌握社會各個領(lǐng)域的知識與信息，精通科學(xué)決策與管理的相關(guān)知識，從而能夠?yàn)閲医?jīng)濟(jì)、政治、文化與社會發(fā)展的各個領(lǐng)域的法律、法規(guī)與政策的制定和執(zhí)行提供專業(yè)的、科學(xué)的建議，保證法律與政策的科學(xué)性與可行性。

為充分發(fā)揮好咨詢與參謀功能，政協(xié)設(shè)立了眾多專門委員會，主要包括提案委員會、學(xué)習(xí)委員會、文史資料委員會、經(jīng)濟(jì)委員會、教育文化委員會、科學(xué)技術(shù)委員會、醫(yī)藥衛(wèi)生體育委員會、法制委員會、民族委員會、宗教委員會、婦女青年委員會、華僑委員會。政協(xié)內(nèi)部設(shè)立的專門委員會充分發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，為黨和國家相關(guān)法律、政策的制定與執(zhí)行提出了很多寶貴的意見和建議。

二、中國人民政治協(xié)商會議功能重心微調(diào)的必要性和可能性

鄧小平指出：“在中國這樣的大國，要把幾億人口的思想和力量統(tǒng)一起來建設(shè)社會主義，沒有一個由具有高度覺悟性、紀(jì)律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團(tuán)結(jié)人民群眾的黨，沒有這樣一個黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是不可能設(shè)想的，那就只會四分五裂，一事無成?！痹谥袊叭嗣裢ㄟ^選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商。盡可能就共同性問題取得一致意見”，實(shí)現(xiàn)了代議民主與協(xié)商民主的有機(jī)結(jié)合，形成了中國式的協(xié)商民主模式。江澤民同志也指出，新中國成立60多年的歷史充分說明，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是符合中國國情、經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的正確有效的政黨制度。因此，保持并不斷調(diào)整完善政協(xié)的功能及其實(shí)現(xiàn)形式，是彰顯中國式民主模式的特點(diǎn)和優(yōu)勢，推進(jìn)中國民主政治發(fā)展，提高中國政府效能的重要環(huán)節(jié)。

當(dāng)然，隨著國家和社會情況的變化不斷適時(shí)地調(diào)整自身的功能是多黨合作與政協(xié)在中國革命與國家建設(shè)中發(fā)揮更多更大更積極更恰當(dāng)?shù)淖饔玫那疤帷Ｖ袊鴱母锩倪壿嬣D(zhuǎn)向建設(shè)的邏輯，政協(xié)的功能也應(yīng)該依據(jù)這一現(xiàn)實(shí)國情。從其兼具政治民主與社會民主這一新型民主形態(tài)的性質(zhì)出發(fā)。適時(shí)進(jìn)行功能重心的微調(diào)不僅是必要的，也是可能的。

(一)政協(xié)功能的微調(diào)是符合中國國家建設(shè)新形勢和新要求的必然選擇

中國各民主黨派是在中國革命過程中生長起來的，在中國革命與國家建設(shè)中起了重要作用，并隨著國家新情況不斷調(diào)整自身的任務(wù)與職能。民主黨派與中國共產(chǎn)黨攜手合作取得了解放戰(zhàn)爭的勝利，建立了新中國?！叭嗣裾f(xié)一屆全體會議，代表全國人民的意志，代行了全國人民代表大會的職權(quán)，制定了起臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》，選舉了中央人民政府委員會，迎來了中華民族的新曙光，開辟了我國歷史的新紀(jì)元?！毙轮袊闪⑽迥暌院?，由于國家政治局面的改變，政協(xié)的結(jié)構(gòu)與功能都作出了相應(yīng)的調(diào)整，由于人大制度的實(shí)行，區(qū)域和軍隊(duì)不再作為團(tuán)體參加政協(xié)。在職能上肯定了政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，明確了政協(xié)與國家機(jī)關(guān)組織的運(yùn)作規(guī)則的區(qū)別，重新制定了《中國人民政治協(xié)商會議章程》，指出政協(xié)不再代行人大的職權(quán)，政協(xié)的任務(wù)是“根據(jù)中國人民政治協(xié)商會議章程的總綱，就有關(guān)國家政治生活和人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要事況進(jìn)行協(xié)商和工作”。經(jīng)歷了反右擴(kuò)大化與文革的曲折后，政協(xié)工作展開了新篇章，逐漸確立了政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政功能。從政協(xié)功能調(diào)整的歷史過程可以看出，在各級人大產(chǎn)生后，政協(xié)的立法職能逐漸弱化，而協(xié)商議政、民主監(jiān)督和咨詢參謀的功能逐漸強(qiáng)化。然而，由于歷史的和現(xiàn)實(shí)的某些原因，至今政協(xié)還保留了較多的“準(zhǔn)立法”、“準(zhǔn)行政”、“準(zhǔn)司法”的功能。從中國今天的實(shí)際情況出發(fā)，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，政協(xié)應(yīng)在保持對體制內(nèi)影響力的同時(shí)，從“準(zhǔn)立法”、“準(zhǔn)行政”、“準(zhǔn)司法”的功能中解放出來，一心做好“政權(quán)外”的協(xié)商、議政、監(jiān)督、咨詢與參謀工作，充分發(fā)揮政治協(xié)商制度的優(yōu)勢。

(二)政協(xié)功能的微調(diào)能夠使政協(xié)更好地發(fā)揮其功能，凸顯中國式協(xié)商民主的特點(diǎn)與功效

協(xié)商民主是20世紀(jì)后期針對競爭性選舉民主的局限而興起的民主模式，強(qiáng)調(diào)平等的主體之間“‘以對話為中心的’民主理論”。對于中國的民主政治而言，雖然協(xié)商民主與政治協(xié)商在詞義上的耦合似乎更大于兩種民主模式內(nèi)在理念與實(shí)質(zhì)的一致。但是無疑協(xié)商民主對于中國民主模式的論證與發(fā)展都提出了有力的證據(jù)與努力的方向。建國以來中國民主政治一直遵循中國模式，不以發(fā)展競爭性政黨政治作為民主的指標(biāo)。而是通過體制內(nèi)的民主建設(shè)推進(jìn)中國民主政治的發(fā)展，一條重要的經(jīng)驗(yàn)就是將民主黨派與無黨派人士通過政協(xié)等形式吸納進(jìn)準(zhǔn)體制或半體制內(nèi)，進(jìn)行平等協(xié)商和充分合作。因此，中國的民主政治建設(shè)與民主制度的運(yùn)作就需要不斷在體制內(nèi)外調(diào)整結(jié)構(gòu)與功能。

協(xié)商民主盡管也是一種使政權(quán)獲取合法性的重要方式，但是其更重要的價(jià)值在于使協(xié)商的結(jié)果具有實(shí)際意義而非流于形式。政協(xié)與國家政權(quán)近距離的接觸，政協(xié)所具有的對政治生活的影響力能夠有效地使協(xié)商的結(jié)果真正進(jìn)入公共權(quán)力的視野。長期以來，政協(xié)一直被認(rèn)為是“清談館”，不具有實(shí)際功能，其主要原因就是政協(xié)的職能不清，游蕩在“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”與“非國家權(quán)力機(jī)關(guān)”、“政治功能”與“非政治功能”之間，功能界限模糊，功能便得不到很好的發(fā)揮。轉(zhuǎn)變政協(xié)功能，使政協(xié)僅僅承擔(dān)協(xié)商議政、民主監(jiān)督和咨詢參謀功能，能夠更好地發(fā)揮政協(xié)的功能。中國式協(xié)商民主的價(jià)值不但不會弱化，反而會加強(qiáng)。毛澤東、鄧小平等人在不同歷史時(shí)期都明確表示過政協(xié)不能變?yōu)閲覚C(jī)關(guān)的意見?！叭绻f(xié)成為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，充當(dāng)人大的‘上議院’，那么，中國就失去了通過政協(xié)在‘政權(quán)外’有序表達(dá)與整合利益要求并在‘政權(quán)外’對政權(quán)機(jī)關(guān)提出建議，進(jìn)行監(jiān)督的這樣一種特有功能與優(yōu)勢?！币簿统蔀槭チ酥袊厣鐣髁x民主政治特點(diǎn)與優(yōu)勢的一種政治形態(tài)了。

(三)政協(xié)功能的微調(diào)能夠優(yōu)化政協(xié)與人大、政府、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，提升整個國家政權(quán)體系或國家政治制度設(shè)計(jì)的合理性與有效性

每個國家為了有效地行使國家權(quán)力，管理國家事務(wù)，都需要形成一定的政權(quán)組織形式，即政體?，F(xiàn)代民主國家的政體既有著主權(quán)在民等理念的一致性，又有著各自的差別與特點(diǎn)和優(yōu)勢。西方國家制度設(shè)計(jì)遵循權(quán)力的分立與制衡的原則。有其自身的優(yōu)勢但也有眾多不足之處。三權(quán)分立一定程度上實(shí)現(xiàn)了對權(quán)力的制約與監(jiān)督，“政治自由是通過三權(quán)的某種分野而建立的”。但是，馬克思恩格斯早就尖銳地指出了三權(quán)分立的虛偽本質(zhì)，恩格斯說：“以極其虔敬的心情把這種分權(quán)看作神圣不可侵犯的原則，事實(shí)上這種分權(quán)只不過是為了簡化和監(jiān)督國家機(jī)構(gòu)而實(shí)行的日常事務(wù)上的分工罷了?！编囆∑街赋?，中國不搞三權(quán)分立，遵循議行合一的原則，“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社會主義國家有個最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯?！钡牵鳛楝F(xiàn)代國家政權(quán)體系，可以不“分權(quán)與制衡”，但不能不講“分工與合作”，后者正是現(xiàn)代國家政權(quán)體系區(qū)別于傳統(tǒng)國家政權(quán)體系之所在，而現(xiàn)代國家政權(quán)體系是一個雙重價(jià)值取向的國家政權(quán)體系：民主與效能的耦合。

中國社會的現(xiàn)代化要求中國國家政權(quán)體系的現(xiàn)代化，調(diào)整政協(xié)的功能就是為了建構(gòu)現(xiàn)代中國國家政權(quán)體系，而調(diào)整政協(xié)的功能的標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該是現(xiàn)代國家政權(quán)體系所要求的民主與效能的耦合的雙重價(jià)值取向。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，我們認(rèn)為弱化目前政協(xié)的部分政治民主職能，即“準(zhǔn)立法”、“準(zhǔn)行政”、“準(zhǔn)司法”的功能，強(qiáng)化其社會民主功能，即協(xié)商、議政、監(jiān)督與咨詢參謀功能，是完全科學(xué)合理的。從目前中國社會現(xiàn)代化的要求來看，特別是從建立現(xiàn)代中國國家權(quán)力體系的要求來看，國家機(jī)關(guān)與社會組織之間、國家機(jī)關(guān)內(nèi)部、社會組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)功能應(yīng)協(xié)調(diào)配套而不是重疊沖突，才能使國家權(quán)力體系發(fā)揮最大的民主與效能。即使有必要的功能交叉也應(yīng)該是有利于國家權(quán)力體系的整體民主與效能的提升而非耗損。從這樣一個標(biāo)準(zhǔn)和要求來看，對目前中國各級政協(xié)功能的側(cè)重點(diǎn)稍作調(diào)整是完全必要的：適當(dāng)弱化政協(xié)的參政功能，從“準(zhǔn)立法”、“準(zhǔn)行政”、“準(zhǔn)司法”的功能框架中脫離出來，將上述功能歸還人大、政府與司法機(jī)關(guān)，深化和強(qiáng)化政協(xié)協(xié)商議政、民主監(jiān)督和咨詢參謀功能，借助政協(xié)在體制內(nèi)和半體制內(nèi)的重要影響力，使協(xié)商、議政、監(jiān)督和咨詢參謀真正發(fā)揮應(yīng)有的效果。同時(shí)發(fā)揮多黨合作與政協(xié)具有社會民主性質(zhì)的特點(diǎn)，不僅形成有效的利益聚合與表達(dá)機(jī)制，真正成為國家與社會、政府與公民間聯(lián)通協(xié)商的橋梁。而且將民主的理念與行為方式播種于廣泛的社會領(lǐng)域，使中國的民主具有堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)。

(四)充分拓展民主黨派和無黨派人士廣泛參與國家政治生活的渠道，使之與政協(xié)功能相互配合，使政協(xié)功能的微調(diào)成為可能

政協(xié)是民主黨派和無黨派人士參與國家政治生活和國家建設(shè)的重要形式，但不是唯一形式。民主黨派和無黨派人士還可以通過其它眾多渠道參與國家政治生活，從而為社會主義物質(zhì)文明、精神文明與政治文明建設(shè)提供智力與技術(shù)的支持。參與渠道的多樣性是政協(xié)功能調(diào)整的基礎(chǔ)。政協(xié)從參政的準(zhǔn)立法、準(zhǔn)行政和準(zhǔn)司法事務(wù)和行為中解脫出來，但是立法、行政、司法的民主性與科學(xué)性需要民主黨派和無黨派人士的參與，《意見》明確提出了有效的解決方法，指出：人民代表大會是我國人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，也是民主黨派成員、無黨派人士參政議政和發(fā)揮監(jiān)督作用的重要機(jī)構(gòu)。保證民主黨派成員、無黨派人士在全國人大代表、人大常委會委員和人大常設(shè)專門委員會委員中占有適當(dāng)比例，并可聘請有相應(yīng)專長的民主黨派成員、無黨派人士擔(dān)任專門委員會顧問。中共人大黨組成員應(yīng)與擔(dān)任人大領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的民主黨派和無黨派人士經(jīng)常交流情況，溝通思想，交換意見。人大、人大常委會在組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，人大各專門委員會在組織有關(guān)問題的調(diào)查研究時(shí)，吸收人大代表中的民主黨派成員和無黨派人士參加，并可聘請民主黨派、無黨派的專家。同樣，中國共產(chǎn)黨統(tǒng)戰(zhàn)部門和組織部門正在將越來越多的民主黨派和無黨派人士選派到行政和司法部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職位，甚至是省部級正職。這些措施才真正對擴(kuò)大民主黨派和無黨派人士的參政廣度和深度具有實(shí)質(zhì)性影響。也就是說，今后民主黨派和無黨派人士的參政應(yīng)該主要是政權(quán)體制內(nèi)的參政，政權(quán)體制外的政協(xié)主要履行議政、協(xié)商、監(jiān)督和咨詢參謀功能。如果說后幾種也是一種參政形式的話，那么，是間接的參政或通過議政、協(xié)商、監(jiān)督和咨詢參謀功能的發(fā)揮達(dá)到間接參政的目的。

三、中國人民政治協(xié)商會議功能重心微調(diào)的路徑與方法

有學(xué)者指出：“就以我們黨來說，早在建國初期就形成了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，人民政協(xié)是我國實(shí)行協(xié)商民主的主要渠道之一。在政協(xié)這個機(jī)構(gòu)里，各個黨派、各個階層、各個界別、各個民族、各個宗教的政協(xié)委員，都能夠按照政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的要求，為國家的建設(shè)和發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策?！鄙鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及當(dāng)今社會轉(zhuǎn)型條件下利益主體的日益分化，為政協(xié)職能的微調(diào)提供了一定空間。與中國民主政治建設(shè)相伴而生的人民政協(xié)在這一歷史進(jìn)程中，不斷完善自身職能。充分發(fā)揮政治協(xié)商等作用，在中國特色社會主義民主政治建設(shè)發(fā)展的新階段，仍將繼續(xù)發(fā)揮其不可替代的作用。

(一)加強(qiáng)和改善中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，充分尊重民主黨派的政治權(quán)利

“現(xiàn)代民主完全是建立在政黨之上的：民主原則應(yīng)用得越徹底，政黨就越重要?！笨v觀我國多黨合作的歷史發(fā)展，什么時(shí)候共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)正確、強(qiáng)而有力，多黨合作就鞏固、發(fā)展；什么時(shí)候共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)失誤、犯錯誤，多黨合作就遭到挫折、損失。這一點(diǎn)得到歷史的有力證明。中國共產(chǎn)黨是國家的執(zhí)政黨，是多黨合作與政治協(xié)商的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是多黨合作和政治協(xié)商有效運(yùn)作的前提和基礎(chǔ)。調(diào)整與深化政協(xié)功能，首先要加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)，進(jìn)而改進(jìn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，這是政協(xié)充分發(fā)揮其功能的政治保障。加強(qiáng)黨的建設(shè)，改善黨的政治領(lǐng)導(dǎo)與政協(xié)功能調(diào)整相攜而行是政協(xié)功能調(diào)整與深化的關(guān)鍵。在共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下，政協(xié)充分發(fā)揮其功能。在中國社會主義建設(shè)中作出了重要貢獻(xiàn)，從結(jié)果上說明了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的正確性與有效性。在新時(shí)期改善和加強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)仍然需要繼續(xù)努力的地方在于進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)政黨民主執(zhí)政的意識與能力。2005年制定的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》明確指出，各級黨委要從提高黨的執(zhí)政能力、發(fā)展社會主義民主、構(gòu)建社會主義和諧社會、推進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)勝利發(fā)展的戰(zhàn)略高度，進(jìn)一步提高認(rèn)識，加強(qiáng)和改善對多黨合作和政治協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)。因此，為使政協(xié)功能的調(diào)整更加有利于社會主義建設(shè)與民主政治發(fā)展，中國共產(chǎn)黨有必要更加深化對中國民主政治進(jìn)程的科學(xué)把握?？偨Y(jié)國家建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)與不足，進(jìn)一步認(rèn)識民主黨派在國家政治生活中的重要作用，充分尊重民主黨派的政治權(quán)利，重視政協(xié)議政、協(xié)商、監(jiān)督、咨詢和參謀的功能，建立起與民主黨派和無黨派人士、政協(xié)的有效溝通與聯(lián)系機(jī)制，虛心聽取民主黨派和無黨派人士的批評和意見，真正做到“聞過則喜，從善如流，特別要聽得進(jìn)逆耳之言，容得下尖銳批評，有則改之，無則加勉”，以更加理性和制度化的渠道接受政協(xié)提出的意見和建議。

(二)正確理解政協(xié)功能理論上的次序排列和實(shí)踐中工作重心之間的關(guān)系，使各級政協(xié)工作既有長期的明確的理論參照，又有近期工作重心的可行的實(shí)踐指南

按照《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，政協(xié)的主要功能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，而且其重要性是依次正向排列的。事實(shí)上，從新中國成立60多年的歷史看，當(dāng)民主得到保障時(shí)，這種重要性的次序是事實(shí)的、歷史的，即正向排列的，當(dāng)民主遭到破壞時(shí)，這種重要性的次序是理論的、非歷史的，即負(fù)向排列的，甚至任何一項(xiàng)都是低效或無效的。改革開放以來，在中國共產(chǎn)黨和民主黨派的共同努力下，政協(xié)的功能得到不斷恢復(fù)和發(fā)展，“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”的功能及功能履行的方式、方法在實(shí)踐中以法律或其它制度的形式規(guī)定下來，法律化和制度化保證了政協(xié)履行其功能的規(guī)范性和有效性。然而，由于各種原因，特別是各種傳統(tǒng)理念和體制的束縛，目前和在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，中國的民主黨派和無黨派人士在政治協(xié)商、參政議政中的“參政”功能還不可能有太多擴(kuò)大的空間，而且，如前所述，從政協(xié)政治民主和社會民主的雙重性質(zhì)來看。從建立現(xiàn)代中國的國家權(quán)力體系來看，不宜再把參政作為政協(xié)的主要任務(wù)。這樣一來，在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)。政協(xié)真正應(yīng)該也有可能大大強(qiáng)化的功能主要是議政功能、監(jiān)督功能和咨詢參謀功能。但是，從政治上講，政協(xié)的功能主要是政治協(xié)商，今后的努力方向也應(yīng)該是全方位意義上的“政治協(xié)商”，所以，即使今后理論上也還是應(yīng)該也可以繼續(xù)將政協(xié)的功能次序排列為“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”，但是，在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，政協(xié)的實(shí)際工作或?qū)嵺`工作重心應(yīng)該在議政功能、監(jiān)督功能和咨詢參謀功能，而這些功能正是屬于社會民主的范疇。在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，中國政治民主還有較大發(fā)展空間的情況下，開發(fā)中國社會民主的廣度和深度，包括政協(xié)中的社會民主與政協(xié)外的社會民主(如：社區(qū)民主、村社民主、工廠民主、學(xué)校民主等)，對于中國特色社會主義民主政治形態(tài)的發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。這就是為什么我們黨在十七大上將今后中國社會民主發(fā)展的路線圖確定為“以黨內(nèi)民主帶動社會民主”、“以社會民主帶動國家民主”。這樣分步驟安排的深刻原因是：這一路線圖更符合目前和今后相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)中國社會發(fā)展和政治發(fā)展的實(shí)際可能。

(三)提高民主黨派與政協(xié)委員的素質(zhì)，完善政協(xié)自身建設(shè)，調(diào)整政協(xié)的局部功能但并不削弱政協(xié)的總體功能

政協(xié)功能的微調(diào)是適應(yīng)新形勢、新情況，更好地發(fā)揮政協(xié)功能的必然選擇。政協(xié)功能的調(diào)整與效用的改善不僅取決于共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，還取決于政協(xié)自身建設(shè)。政協(xié)自身的建設(shè)首先要提高政協(xié)委員的自身素質(zhì)，民主黨派和無黨派人士構(gòu)成政協(xié)委員的主體，因此，提高他們的素質(zhì)是政協(xié)自身建設(shè)的關(guān)鍵。政協(xié)制度的存在符合中國地域廣闊、民族眾多、國情民情復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況。政協(xié)是代表更廣大人民群眾利益和反映群眾意見的重要組織。要聚合和反映人民群眾的利益和意見，就要保持政協(xié)委員的廣泛代表性，提高他們的自身素質(zhì)，使之真正成為國家與社會溝通的紐帶、不同民眾利益和要求的代表，以及國家和社會整體利益的維護(hù)者。對于民主黨派而言。要成為真正能夠聚集各領(lǐng)域精英的組織，不僅要做到代表的廣泛性，而且要依據(jù)專業(yè)與技術(shù)參與決策。民主黨派成員不僅要端正態(tài)度，要在維護(hù)其自身權(quán)利的同時(shí)，履行好自己的職責(zé)(不同民眾利益和要求的代表)，并且要充分認(rèn)識到自己在國家政治生活中的重要性(國家和社會整體利益的維護(hù)者)，認(rèn)識到自身所掌握的知識、技能對國家發(fā)展的重要性，提高“政治效能感”，相信自己的建議與意見會被黨和政府積極采納，而不是“形式與擺設(shè)”。充分認(rèn)識到政協(xié)意見與建議被黨和政府接受的程度取決于意見和建議的科學(xué)性和有效性，對相關(guān)問題進(jìn)行積極、詳細(xì)的調(diào)查研究，是提出科學(xué)合理的建議、方案的前提。有了這樣的前提與條件。各級政協(xié)強(qiáng)化其議政、監(jiān)督、咨詢和參謀的功能才有好的結(jié)果：調(diào)整政協(xié)的某些功能，但并不削弱政協(xié)的總體功能。也就是說，雖然政協(xié)的協(xié)商功能沒有辦法在短期內(nèi)得到強(qiáng)化，政協(xié)的參政功能還要有所削弱，但由于強(qiáng)化了議政、監(jiān)督、咨詢和參謀功能，因此，政協(xié)的總體功能并不會因功能調(diào)整而遭到削弱，反而能得到強(qiáng)化。

(四)優(yōu)化政協(xié)內(nèi)部結(jié)構(gòu)功能與運(yùn)行規(guī)則，提高政協(xié)內(nèi)部運(yùn)行的效能

一是要注意政協(xié)內(nèi)部結(jié)構(gòu)功能的優(yōu)化。從目前的情況看，各級政協(xié)委員會從全體會議、常務(wù)委員會會議、主席會議，到專門委員會會議，權(quán)力由大到小，工作由虛到實(shí)。隨著今后議政、監(jiān)督、咨詢和參謀功能的強(qiáng)化，要充分發(fā)揮各專門委員會的作用，擴(kuò)大它們的人力、物力、財(cái)力；二是改善政協(xié)會議內(nèi)部的議事制度與規(guī)則，該簡化的就簡化，該強(qiáng)化的就強(qiáng)化，提高工作效率，特別要想辦法增加普通委員在大會發(fā)言的機(jī)會和時(shí)間，充分發(fā)揚(yáng)政協(xié)內(nèi)部民主；三是拓展政協(xié)委員與群眾聯(lián)系的渠道，包括集體聯(lián)系和個人聯(lián)系、日常聯(lián)系和突發(fā)事件聯(lián)系、制度化聯(lián)系和臨時(shí)聯(lián)系。組織部門和單位要給委員與群眾聯(lián)系創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件；四是做好議政協(xié)商和咨詢參謀的充分準(zhǔn)備。要在議政與協(xié)商以及提出咨詢參謀意見之前，做好充分準(zhǔn)備，認(rèn)真圍繞議題調(diào)查研究，搜集材料，擬出方案，使提出的意見、方案論證有力、切實(shí)可行。五是要充分意識到民主監(jiān)督的重要性和監(jiān)督的權(quán)利，同時(shí)更要做到監(jiān)督意見有理有據(jù)，嚴(yán)肅認(rèn)真，注重監(jiān)督的實(shí)效，提出有建設(shè)性的意見和建議。同時(shí)，還要注意協(xié)調(diào)政協(xié)的民主監(jiān)督與執(zhí)政黨的紀(jì)律檢查委員會、政府的監(jiān)察部門的工作。

(五)加強(qiáng)民主黨派和政協(xié)功能的法律化、制度化、程序化、規(guī)范化建設(shè)

中國共產(chǎn)黨歷來重視多黨合作與政治協(xié)商的規(guī)范化、法制化建設(shè)。建國后一系列關(guān)于多黨合作與政治協(xié)商的法律規(guī)范和政策性文件先后出臺，使政協(xié)工作更加法律化、制度化，保證了政協(xié)功能及時(shí)有效的發(fā)揮。但是，也應(yīng)該看到政協(xié)功能的發(fā)揮仍然存在一定的問題，原因不僅在于意識問題，更重要的是缺乏某種明確具體特別是程序性的法律、制度保障，某些非正式制度和有效的經(jīng)驗(yàn)、措施尚未上升到法律法規(guī)和制度的高度。政協(xié)功能要依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況不斷調(diào)整，政協(xié)發(fā)揮功能的方式、方法也應(yīng)該不斷地制度化和程序化。“現(xiàn)在的問題是，大家普遍感到所建立的民主制度太原則化了，缺乏必要的程序、細(xì)節(jié)等操作性的規(guī)范。因而無法得到實(shí)際的應(yīng)用?！币虼?，要理順政治過程中政策的提出，協(xié)商與制定、執(zhí)行的程序，通過制度化的渠道使協(xié)商的結(jié)果真正影響決策。鄧小平指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！敝贫扰c程序的建設(shè)是在長期實(shí)踐探索中形成的，“改革開放中許許多多的東西，都是群眾在實(shí)踐中提出來的，”“是群眾的智慧，集體的智慧”。在政協(xié)制度化、程序化建設(shè)的過程中也要充分注意實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與集體的智慧，將實(shí)踐中不斷探索出來的政協(xié)職能發(fā)揮的途徑與方法上升到法律的高度，使政協(xié)的功能具有更高的實(shí)際效用。

(六)理順政協(xié)與人大、政府和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系

政協(xié)不是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，它在中國的政治生活中發(fā)揮著不可替代的作用。人民代表大會制度是中國的根本制度，人大制度、行政制度、司法制度和政協(xié)制度的有效分工與合作構(gòu)建起中國民主政治制度的框架。國家是一個有機(jī)體，從結(jié)構(gòu)功能主義的視角看，各個部門功能的發(fā)揮在于各部門功能的分工與合作、協(xié)調(diào)與配合。政協(xié)功能的調(diào)整與深化同樣有賴于理順政協(xié)與人大、政府和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，有賴于人大、政府、司法機(jī)關(guān)的有效運(yùn)作。政協(xié)的議政、監(jiān)督、咨詢、參謀功能發(fā)揮得恰當(dāng)、合理、合法是人大、政府、司法機(jī)關(guān)有效發(fā)揮其功能的重要條件，反之也一樣，人大、政府、司法機(jī)關(guān)的建設(shè)又是政協(xié)實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)。政協(xié)功能的調(diào)整正是為了更好地理順?biāo)恼叩年P(guān)系。要使人大的立法工作充分接受政協(xié)的建議，使人大對政府和司法權(quán)力的監(jiān)督與政協(xié)的民主監(jiān)督相配合。政協(xié)不直接參與法規(guī)政策制定和執(zhí)行，僅僅起到輔助執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力的作用。同時(shí)，在人大、政府、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部造成充分尊重政協(xié)意見和建議的氛圍，建立起與政協(xié)的良好溝通渠道與機(jī)制。

總之，政協(xié)功能重心的微調(diào)是優(yōu)化政協(xié)功能，推進(jìn)中國特色社會主義協(xié)商民主，適應(yīng)新形勢新發(fā)展的正確選擇。實(shí)踐證明，政協(xié)在中國政治生活和政治發(fā)展中起到了重要的作用。同時(shí)，歷史也有力地證明，政協(xié)有效地履行功能是建立在適應(yīng)不斷變化的環(huán)境而逐漸進(jìn)行功能調(diào)整的理性基礎(chǔ)上的。中國的政協(xié)制度從一個嶄新的角度克服了西方政治制度的弊端，它既注重效率，又維護(hù)了民主的價(jià)值，既有政治民主的意蘊(yùn)，又有社會民主的含義，政協(xié)功能的微調(diào)與完善將進(jìn)一步凸顯中國式民主政治制度的這種特點(diǎn)與優(yōu)勢，為世界政治文明建設(shè)提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

責(zé)任編輯：李瑞山