防止公務(wù)員利益沖突的倫理路徑

[摘要]利益沖突是指公務(wù)員從事公務(wù)活動(dòng)時(shí)代表的公共利益與其自身具有的私人利益之間的沖突。利益沖突問題源于公共權(quán)力異化的特性，源于現(xiàn)代公務(wù)員角色多元化的特點(diǎn)，源于中國家國不分的政治文化傳統(tǒng)及人情往來習(xí)俗。廉政倫理是防止利益沖突制度體系的重要組成部分。有效解決公務(wù)員的利益沖突，在完善相關(guān)的紀(jì)律和法規(guī)的同時(shí)，還要發(fā)揮倫理的引導(dǎo)、規(guī)范和約束功能。

[關(guān)鍵詞]公務(wù)員；利益沖突；倫理

[中圖分類號(hào)]D829 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1006-6470(2012)01-0059-05

[作者簡介]鄯愛紅，北京市委黨校公共管理教研部教授

利益沖突原是政治學(xué)概念，加拿大政府首先把它用作反腐敗法律術(shù)語。在我國，2000年1月，中紀(jì)委四次全會(huì)報(bào)告首次提出“利益沖突”的概念，近十年來黨和政府出臺(tái)了很多防止利益沖突的規(guī)定和紀(jì)律，但是利益沖突問題并未得到有效防止，為此，2010年1月12日，在十七屆中紀(jì)委第五次全會(huì)上，胡錦濤總書記再次強(qiáng)調(diào)：要“建立健全防止利益沖突制度。形成有效預(yù)防腐敗的長效機(jī)制”。防止利益沖突制度是基于防微杜漸廉政理念的一個(gè)涵蓋廉政法律、廉政倫理、廉政教育、廉政文化等眾多內(nèi)容，并涉及權(quán)力制約、社會(huì)參與和輿論監(jiān)督等多種領(lǐng)域的制度體系。廉政倫理是防止利益沖突制度體系的重要組成部分。在加強(qiáng)防止利益沖突的法律法規(guī)建設(shè)的同時(shí)，還要注重發(fā)揮倫理的引導(dǎo)、規(guī)范和約束功能。

一、利益沖突：公務(wù)員的倫理困境

經(jīng)合組織把“利益沖突”界定為“公職人員的公共職責(zé)與其私人利益之間的沖突，其中公職人員的私人身份的利益不恰當(dāng)?shù)赜绊懰麄兟男泄俜搅x務(wù)和責(zé)任”，即只要公職人員的私人利益不恰當(dāng)?shù)赜绊懙剿麄兟男泄猜氊?zé)，他們就存在現(xiàn)實(shí)的利益沖突了?？梢哉f，利益沖突實(shí)際上就是公務(wù)員在行政活動(dòng)中，因受到私人利益的干擾，采取或不采取相應(yīng)的行政行為，以致價(jià)值判斷和政策取向偏離公共利益要求，使私人利益與其公職所代表的公共責(zé)任相沖突的情境和行為。

有利益存在的地方，就必然有利益沖突?，F(xiàn)代社會(huì)由于行政主體多元化及公務(wù)員角色的不斷變化，使利益沖突成為公務(wù)員處理公共事務(wù)時(shí)經(jīng)常面對(duì)的情境。利益沖突是產(chǎn)生腐敗的重要根源，管理和防止利益沖突是有效預(yù)防腐敗、加強(qiáng)廉政建設(shè)的前瞻性策略。當(dāng)然，公務(wù)員面臨利益沖突情境時(shí)，其行為并不一定等同于腐敗，只有在不能合理解決利益沖突問題時(shí)，才會(huì)發(fā)生腐敗。但是，無論如何，由于行政權(quán)力的公共性與行使公共權(quán)力的公務(wù)員的自利性之間的矛盾始終存在，使利益沖突成為公務(wù)員行使公共權(quán)力時(shí)必須要面對(duì)的倫理困境。

利益沖突的本質(zhì)是由公共權(quán)力本身的特性所決定的。是權(quán)力異化的一種形式。行政權(quán)力的出現(xiàn)，是出于維護(hù)公共利益，促進(jìn)全社會(huì)公共福利的需求。但是，行政權(quán)力具有強(qiáng)制性和壟斷性，具有支配他人利益的權(quán)威性，既可以用來為社會(huì)服務(wù)，也可以用來為掌權(quán)者的私人利益效勞。公務(wù)員在其公共權(quán)力行使過程中會(huì)出現(xiàn)實(shí)現(xiàn)公共利益與追求個(gè)人利益之間的矛盾，公務(wù)員既是社會(huì)公共利益的代表者，同時(shí)還是擁有私人情感和需求的個(gè)體，這種“雙重利益代表”身份，很可能導(dǎo)致他們?cè)谛姓鳛榈倪^程中發(fā)生角色錯(cuò)位，在代表社會(huì)公共利益的同時(shí)，也會(huì)追求一定的個(gè)人利益，表現(xiàn)為公權(quán)私用或以權(quán)謀私。

目前，社會(huì)利益的多元化，使公共利益的概念比以往任何時(shí)候都顯得不確定，從而導(dǎo)致公務(wù)員利益沖突的加劇。社會(huì)利益的多元化表現(xiàn)為局部利益與全局利益不同、眼前利益與長遠(yuǎn)利益相異、特殊利益與共同利益并存、個(gè)人利益與集體利益有別、少數(shù)人利益與多數(shù)人利益共生。在利益多元化的背景下，公共權(quán)力需要通過各種利益整合和協(xié)調(diào)，最終“建設(shè)、維護(hù)和發(fā)展一種利益結(jié)構(gòu)，這種利益結(jié)構(gòu)有利于最大限度地為最大多數(shù)人謀取最大的利益”。這也是現(xiàn)代公共權(quán)力所必須面對(duì)的挑戰(zhàn)。

現(xiàn)代公共權(quán)力面臨的另一個(gè)挑戰(zhàn)是行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)張。自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)依據(jù)賦予其權(quán)力的法律、法規(guī)所確定的法律目的、精神、原則、范圍和行政合理的法治原則，基于客觀實(shí)際情況自行決定行政行為的權(quán)力。自由裁量權(quán)在其本質(zhì)上可以說是一種“自由權(quán)力”，只要客觀上不逾出法定的界線，一般不會(huì)受到司法機(jī)關(guān)的指責(zé)?，F(xiàn)實(shí)生活中的大量腐敗行為大多與自由裁量權(quán)有關(guān)，如土地批租、工程發(fā)包承包、某些帶有專營性質(zhì)的特許經(jīng)營、財(cái)政資金的投資補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)、金融資金貸款的審批，以至人事的安排、干部的使用等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域自由裁量權(quán)大量存在，因而也是腐敗多發(fā)領(lǐng)域。反腐倡廉要取得根本性的成效，如何加強(qiáng)對(duì)自由裁量權(quán)的控制、監(jiān)督是一個(gè)重要方面。

二、利益沖突問題的倫理文化根源

利益沖突問題本質(zhì)上是權(quán)力異化的結(jié)果，是由權(quán)力本身的特點(diǎn)所導(dǎo)致的。與此同時(shí)，利益沖突作為公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)活動(dòng)中所遇到的一種困境，在不同的倫理文化背景下有著不同的表現(xiàn)形式和解決途徑，有其特定的倫理文化根源。

1.利益沖突源于公務(wù)員“扮演”的社會(huì)角色所要求的責(zé)任沖突

角色是指具有特定身份和地位的人的特定的行為。每個(gè)社會(huì)地位和身份都有一套相應(yīng)的被期待的行為模式、義務(wù)和權(quán)利，其中，每一種行為模式、義務(wù)和權(quán)利即是一種角色。角色沖突是社會(huì)學(xué)的用語，用來指不同角色之間的沖突以及源于個(gè)人扮演多重角色而導(dǎo)致的同一角色的沖突。在西方，公務(wù)員通常指政府部門處理具體事務(wù)和技術(shù)性問題的官員，具體地說，指在公共政策過程中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的官員。在我國，公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。公務(wù)員是一個(gè)特殊的職業(yè)，公務(wù)員這一角色不僅代表自己，更主要的是代表政府和國家，公務(wù)員的角色要求其在行使公共權(quán)力時(shí)要按照公共事務(wù)的性質(zhì)和規(guī)律行事。以公共利益為依托，履行公共責(zé)任。但是，公務(wù)員所扮演的社會(huì)角色并不是單一和一成不變的，他們同時(shí)身兼父親或母親、兒子、朋友等私人關(guān)系中的角色，如果公職人員不能把這幾種角色很好地界分，而把親情、人情角色移置到公共領(lǐng)域，就可能發(fā)生利益沖突。

現(xiàn)代社會(huì)公共行政是以公共事務(wù)為主要對(duì)象的管理活動(dòng)。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和公共事務(wù)本身的層次性和復(fù)雜性，決定了公共行政主體的多元化。特別是在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，公務(wù)員在政府機(jī)構(gòu)任職的同時(shí)，還任職于一些企業(yè)、非政府機(jī)構(gòu)，這種身兼數(shù)職的現(xiàn)象致使公務(wù)員時(shí)常發(fā)生角色沖突，從而產(chǎn)生利益沖突。

2.利益沖突源于中國公私不分、“權(quán)”“利”相隨的政治文化傳統(tǒng)

我國憲法明確規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力歸人民所有”，但是，由于中國有著幾千年的封建社會(huì)，封建體制下“家天下”的觀念一直延續(xù)至今，在我們的政治文化中有著家國不分的傳統(tǒng)，國家簡化為政府，政府簡化為政府官員，我們習(xí)慣于把公務(wù)員稱為“父母官”，公務(wù)員自身以及民眾很容易將權(quán)力的公共性隱去，而把公權(quán)力看作是私權(quán)力。公務(wù)員似乎可以任意地支配其手中的權(quán)力。在很大程度上，公務(wù)員“是利益的支配者、施與者、甚至是享用者，而作為利益真正創(chuàng)造者的民眾，則成為利益的奉獻(xiàn)者、企望者、受施者”。在國人的觀念中，“利”是“官”的附屬品，“官”是“利”的代名詞?！吧佟笨偸桥c“發(fā)財(cái)”聯(lián)系在一起。社會(huì)公眾對(duì)于公務(wù)員用自己手中的權(quán)力為自己和家人謀取私利具有很大的容忍度，而且，只要可能，公眾也愿意以出讓一定的物質(zhì)利益來獲得更大的收益，或者滿足自己其他方面的需求。瑞典著名發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家岡納·繆爾達(dá)爾研究了南亞若干國家的腐敗問題后指出，這些國家在二次世界大戰(zhàn)后腐敗盛行，以至于形成了一種“腐敗的民俗學(xué)”。它容易使人們認(rèn)為“掌握權(quán)力的每一個(gè)人都可以為了自己的利益、他家庭的利益或他覺得應(yīng)忠于的社會(huì)集團(tuán)的利益來利用權(quán)力”。繆爾達(dá)爾對(duì)南亞國家研究的結(jié)果在某種意義上也適合于中國的情況。由于這種文化傳統(tǒng)在現(xiàn)實(shí)中影響著公務(wù)員的思維方式和行為習(xí)慣，公共權(quán)力的公共性的理念在一些公務(wù)員的意識(shí)中相對(duì)模糊。維護(hù)公共利益的信念不夠堅(jiān)定，公務(wù)員在面臨利益沖突時(shí)就很難正確處理。因此，防止利益沖突的制度建設(shè)必須充分考慮到中國這種根深蒂固的傳統(tǒng)政治文化的影響，必須在注重法規(guī)建設(shè)的同時(shí)，注重廉潔文化的宣傳與更新。防止利益沖突才能真正成為反腐敗的利器。

3.利益沖突源于中國特有的禮尚往來的人情倫理

忠誠于群體的傳統(tǒng)道德要求、注重禮尚往來的社會(huì)傳統(tǒng)加劇了利益沖突的內(nèi)在沖動(dòng)。中國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，聚族而居，形成了特有的相互交往的規(guī)則。鄰里之間無論如何客氣和親密。但涉及到一些利益和相互幫助關(guān)系時(shí)，總是通過交換實(shí)現(xiàn)的，當(dāng)然這里的交換并不是正式的市場交換，而是以禮物或鄉(xiāng)間特有的鄉(xiāng)規(guī)民約的方式來表達(dá)。韋伯曾以形象的例子來說明中國人這種特有的交住方式，譬如甲找三位鄰人幫助修建一羊圈，半天完工，那么即使是這樣簡單的工作，在完成之后甲一定要請(qǐng)幫助之人吃飯，當(dāng)然是不需要再支付工錢的，這與甲雇傭建筑隊(duì)來修建而支付報(bào)酬是完全不同的，但是甲必須按照鄉(xiāng)間的方式表示，如果沒有表示，就會(huì)受到該共同體的指責(zé)并影響其以后的行為，不再會(huì)有人向他提供幫助：再譬如更加典型的農(nóng)村中的紅白兩事的禮尚往來規(guī)則等等。這種傳統(tǒng)的交往方式已經(jīng)固化成中國人禮尚往來的一種心理定勢(shì)和思維方式。在政治生活中人們也普遍認(rèn)同這種潛規(guī)則，而且并不認(rèn)為這是一種不可容忍的腐敗。很多官員正是在這種給人辦了事就可以理所當(dāng)然地收取好處費(fèi)的心理趨使下走上腐敗之路。從公眾來說，并不是不能容忍官員的腐敗，而是不能容忍官員收了好處費(fèi)不辦事。注重禮尚往來的文化傳統(tǒng)加劇了利益沖突的內(nèi)在沖動(dòng)。

三、防止利益沖突的倫理路徑

管理和防止公職人員的利益沖突是一個(gè)國際性廉政問題。當(dāng)前，國際組織和各國政府根據(jù)世界反腐敗形勢(shì)和廉政建設(shè)的發(fā)展需要，制定了一系列防止利益沖突的法律法規(guī)。需要指出的是，任何國家一種制度的建構(gòu)都不能忽視其特有的政治文化傳統(tǒng)，否則，其制度的建構(gòu)必如沒有根基的高樓大廈一樣，既難以長久維持，又難以發(fā)揮功效。利益沖突本質(zhì)是一種權(quán)力異化，同時(shí)又有著深刻的倫理文化根源，在防止利益沖突時(shí)，既要依靠制度來約束權(quán)力，同時(shí)還要通過一定的方式來培育并形成防止利益沖突的道德氛圍。

1.正確的行政權(quán)力觀是防止利益沖突的價(jià)值基礎(chǔ)

行政權(quán)力觀，簡言之，就是行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員對(duì)行政權(quán)力的總的看法和根本觀點(diǎn)，或者說是行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員如何看待自身的權(quán)力的問題。行政權(quán)力既可以用來為人民謀利益，也可以用來為個(gè)人謀私利。行政權(quán)力觀是公務(wù)員施政行為的觀念前提。它體現(xiàn)政府的權(quán)力主體是誰，行政權(quán)力為誰的利益、權(quán)益服務(wù)這一根本性的價(jià)值觀。行政權(quán)力的行使，必須要有正確的行政權(quán)力觀來支配。行政權(quán)力來源于人民，因而也應(yīng)當(dāng)為人民的利益服務(wù)。在行政活動(dòng)中，公務(wù)員只有對(duì)權(quán)力的來源有深刻的認(rèn)識(shí)，才有可能正確處理個(gè)人利益與公共利益的沖突。行政權(quán)力觀是一種理念，但是行政權(quán)力觀的確立要靠教育，教育只能解決認(rèn)識(shí)問題，不能解決行為問題。要讓“為人民服務(wù)”、“權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”的理念不只停留在口號(hào)層面，還需要與之相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。通過制度設(shè)計(jì)和教育培養(yǎng)，引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)公務(wù)員將服務(wù)人民作為自我實(shí)現(xiàn)、社會(huì)認(rèn)可的途徑的利他動(dòng)機(jī)，抑制其利己主義動(dòng)機(jī)的生成和發(fā)展。

樹立正確的權(quán)力觀，核心問題是要明確公共權(quán)力的特性，即權(quán)力的公共性、責(zé)任性及要求制約性。公共性是公共權(quán)力的本質(zhì)，是社會(huì)正義的前提。政府公共權(quán)力的公共性主要體現(xiàn)在必須維護(hù)社會(huì)公共利益上，按照公眾的意志，促進(jìn)公眾的福祉。任何國家的法規(guī)都必須無條件地維護(hù)公民的權(quán)利，這是公共權(quán)力存在的必要性和合法性的前提。責(zé)任性是公共權(quán)力的另一個(gè)特性。權(quán)力與責(zé)任是相統(tǒng)一的。權(quán)力是履行責(zé)任的手段和工具，有權(quán)必有責(zé)。只有正確認(rèn)識(shí)權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，才能正確對(duì)待權(quán)力，正確運(yùn)用權(quán)力。公共權(quán)力的第三個(gè)特性是要求制約性。接受監(jiān)督和制約是公共權(quán)力的內(nèi)在要求。公共權(quán)力的基本特征是權(quán)力關(guān)系的不平等性和權(quán)力運(yùn)行的強(qiáng)制性，這種內(nèi)在的“壟斷性”，使公共權(quán)力天然具有一種膨脹性和腐蝕性。同時(shí)，也必然要求對(duì)公共權(quán)力的行使進(jìn)行恰當(dāng)有效的監(jiān)督和制約。

2.行政良心是防止利益沖突的內(nèi)在機(jī)制

利益沖突與行政自由裁量權(quán)的存在密切相關(guān)。公務(wù)員在執(zhí)行各項(xiàng)法律和政策的時(shí)候，會(huì)或多或少擁有一定的自由裁量權(quán)，自由裁量權(quán)的存在，使公務(wù)員陷入利益沖突成為一種必然。正是在此環(huán)節(jié)上，倫理的作用開始顯現(xiàn)。正如美國行政學(xué)者庫伯所說：“法規(guī)通常只給行政人員提供含義寬泛的傾向性指導(dǎo)，將之精確化是行政人員自己的任務(wù)，這樣一來，在隨意性很大的情況下，要想做出負(fù)責(zé)任的決策，決策者的倫理水準(zhǔn)和良知就至關(guān)重要了?！毙姓杂刹昧繖?quán)的行使過程實(shí)質(zhì)上是公務(wù)員對(duì)各種利害關(guān)系的權(quán)衡、選擇、判斷和取舍的過程。在這一過程中，如果公務(wù)員確立了公平、公正、公共利益至上的行政良心，公務(wù)員就會(huì)本著維護(hù)公共利益的動(dòng)機(jī)，作出與自己的良心和信仰相統(tǒng)一的選擇和決策，相反，如果公務(wù)員不具備公平公正的行政良心，就會(huì)在行使自由裁量權(quán)的過程中把自己的私情和私利滲入到公共權(quán)力的行使過程中。

倫理與法律發(fā)揮作用的不同之處在于，它是自律和他律的統(tǒng)一，從自律的意義上來說，它要借助良心和信仰，如果違背了自己的良心會(huì)使行政主體產(chǎn)生自責(zé)，與自己的信仰和價(jià)值觀沖突，會(huì)使行政主體產(chǎn)生痛苦。行政良心通過對(duì)公務(wù)員自身動(dòng)機(jī)的檢查和審視對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行預(yù)防性的控制。如果公務(wù)員具備較強(qiáng)的行政倫理責(zé)任感，有著完備的職業(yè)良知，那么他就會(huì)在自己的行為中自覺維護(hù)和遵守法律的精神理念，在做出行政行為時(shí)，對(duì)自身的行為動(dòng)機(jī)進(jìn)行檢查，符合法律精神和理念的行為堅(jiān)持，不符合的則及時(shí)停止在萌芽狀態(tài)，從而達(dá)到約束行政自由裁量權(quán)的目的。

3.社會(huì)輿論和道德責(zé)任是防止利益沖突的外在機(jī)制

道德的約束力還表現(xiàn)在他律方面，道德規(guī)范雖然是一種選擇性的規(guī)范，但并不意味著違背了就不受懲罰。特別是在現(xiàn)代民主社會(huì)，公共行政人員如果背離了公共利益，就會(huì)受到輿論的譴責(zé)，同時(shí)，公務(wù)員對(duì)于涉嫌違背公共利益的行為，如果不能作出合理的解釋，就需要承擔(dān)相應(yīng)的道德責(zé)任，甚至引咎辭職。在一些社會(huì)清廉度比較高的國家和地區(qū)，非常重視政府誠信建設(shè)，在全社會(huì)形成了不寬容利益沖突的社會(huì)道德氛圍。最典型的例子，莫過于黃河生和梁錦松觸犯利益沖突受處罰的例子。黃河生曾擔(dān)任香港稅務(wù)局長，他的妻子鄭麗容在灣仔開設(shè)了一家稅務(wù)公司，為大小公司提供各類報(bào)稅服務(wù)。因該公司熟悉香港稅務(wù)，能為客戶減輕稅務(wù)負(fù)擔(dān)和罰款。此事被媒體披露后，成為香港社會(huì)聚焦的熱點(diǎn)，經(jīng)過近兩個(gè)月的調(diào)查。特區(qū)政府最終的處理結(jié)果是立刻終止合約，取消黃河生原有的九十多萬元酬金作為懲罰。另外一個(gè)典型“案例”，是曾經(jīng)在香港政商兩界叱咤風(fēng)云、曾被人稱為“財(cái)爺”的梁錦松，也是因?yàn)闆]有及時(shí)報(bào)告利益沖突，黯然辭職。黃河生和梁錦松雖然最終都沒有受到刑事監(jiān)控，但卻都為其行為失當(dāng)付出了代價(jià)。在香港，官員不僅嚴(yán)禁收受賄賂，而且還要在日常生活和工作過程中避免給人留下“徇私”的印象，涉嫌利益沖突，即使還沒有達(dá)到違法犯罪的程度，但只要造成對(duì)政府和公務(wù)員個(gè)人誠信的損害，公務(wù)員也會(huì)引咎辭職，以表示對(duì)市民負(fù)責(zé)的態(tài)度。

責(zé)任編輯：楊艷萍