我國(guó)城鎮(zhèn)殘疾人公共就業(yè)服務(wù)問(wèn)題研究

劉羽楓+劉佩瑤

摘 要：基于我國(guó)城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，運(yùn)用最新的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，梳理出我國(guó)城鎮(zhèn)殘疾人公共就業(yè)服務(wù)面臨的主要問(wèn)題，并從公共政策的角度提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。主要包括：鞏固集中就業(yè)方式，推進(jìn)福利企業(yè)改革；加強(qiáng)分散就業(yè)的監(jiān)督，完善相關(guān)的法律政策，加大個(gè)體及其他形式就業(yè)的扶持力度等。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)殘疾人；就業(yè)；公共服務(wù)

中圖分類號(hào) F249.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2016）12-0009-03

就業(yè)是民生之本，安國(guó)之策。根據(jù)中國(guó)殘聯(lián)最新統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)各類殘疾人總數(shù)已達(dá)8 500萬(wàn)，約占全國(guó)總?cè)丝诘?.21%。對(duì)殘疾人來(lái)說(shuō)，就業(yè)不僅能給他們帶來(lái)收入，改善生活，也是其融入社會(huì)的主要途徑，從宏觀上看還可以提高社會(huì)生產(chǎn)力，降低失業(yè)率，減少對(duì)政府轉(zhuǎn)移支付的依賴[1]。在現(xiàn)階段總體就業(yè)環(huán)境欠佳，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，做好殘疾人的勞動(dòng)就業(yè)工作，對(duì)維護(hù)和保障殘疾人的權(quán)益，促進(jìn)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，具有重要意義。

1 城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)狀況分析

1.1 城鎮(zhèn)殘疾人新增安排就業(yè)人數(shù) 如圖1所示。我國(guó)城鎮(zhèn)每年新增殘疾人就業(yè)人數(shù)在2003年至2007年間總體上呈增長(zhǎng)狀態(tài)，從2003年的32.7萬(wàn)人增加到2007年的39.4萬(wàn)人。2005年之后人數(shù)發(fā)生了小幅度的波動(dòng)，2006年減少為36.1萬(wàn)人。2007至2011年間一直處于較為平緩的下降趨勢(shì)，且2011年的就業(yè)水平略低于2003年，直到2012年才有所回升。但達(dá)到2013年的36.9萬(wàn)人之后陡然下滑，2a間下降了10.6萬(wàn)人，2015年的就業(yè)人數(shù)為史上最低，僅有26.3萬(wàn)。（如無(wú)特殊說(shuō)明，本文使用的所有數(shù)據(jù)均來(lái)源于相應(yīng)年份的《中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和人社部公布的《部分城市公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)供求狀況分析》）。

[（萬(wàn)人）][（年份）]

1.2 城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)模式 21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)殘疾人的就業(yè)模式從以“集中就業(yè)為主、分散就業(yè)為輔”的計(jì)劃就業(yè)模式轉(zhuǎn)向了“多元安置”的計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合的就業(yè)模式。城鎮(zhèn)殘疾人的就業(yè)模式主要包括集中就業(yè)、按比例就業(yè)、個(gè)體及其他形式就業(yè)3種模式。

由圖2可知，近十幾年來(lái)，通過(guò)集中就業(yè)和按比例就業(yè)的方式來(lái)安排殘疾人就業(yè)的人數(shù)較為穩(wěn)定，在2003至2012年間存在著較小的浮動(dòng)，前者一直維持在10萬(wàn)人左右，后者始終保持在9萬(wàn)人左右，2013年之后兩者都有較大比例的減少，但前者的規(guī)模始終略大于后者。個(gè)體及其他形式就業(yè)逐漸成為城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)的主要形式，其規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了集中就業(yè)和按比例就業(yè)，新增就業(yè)人數(shù)最多的時(shí)候高達(dá)18萬(wàn)。在2003至2015年間，總體增長(zhǎng)的幅度雖然不大但相對(duì)較為穩(wěn)定，充分表明了我國(guó)的城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)方式在向多樣化發(fā)展，殘疾人尋求工作機(jī)會(huì)的主動(dòng)性越來(lái)越高，國(guó)家的相關(guān)政策和服務(wù)在逐漸完善。

[（萬(wàn)人）][（年份）]

圖2 2003-2015年通過(guò)3種就業(yè)模式安排殘疾人就業(yè)的新增人數(shù)

2 城鎮(zhèn)殘疾人公共就業(yè)服務(wù)面臨的主要問(wèn)題

2.1 集中安置就業(yè)增長(zhǎng)緩慢 集中安置就業(yè)依賴于福利企業(yè)的發(fā)展，它是殘疾人集中就業(yè)的主要場(chǎng)所。自20世紀(jì)80年代開始，在政府優(yōu)惠政策的激勵(lì)下，我國(guó)的福利企業(yè)得到迅速發(fā)展，安置殘疾職工的數(shù)量也在大幅度增加，一度達(dá)到輝煌。勿庸置疑，在當(dāng)時(shí)以勞動(dòng)密集型為主的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，集中安置是解決殘疾人就業(yè)問(wèn)題的重要途徑，起到了不可替代的作用。但福利企業(yè)的成長(zhǎng)和發(fā)展是基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的，國(guó)家的保護(hù)傘發(fā)揮著重要的效用，由于發(fā)展理念滯后，基礎(chǔ)工作薄弱，規(guī)章制度不健全和經(jīng)濟(jì)責(zé)任模糊不清，沒(méi)有有效的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)；在技術(shù)應(yīng)用、開發(fā)和人員培訓(xùn)等方面安排不到位，管理機(jī)制落后，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，設(shè)備陳舊等因素的困擾下，其總體發(fā)展處于相對(duì)滯后的狀態(tài)。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，福利企業(yè)面臨著轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)的巨大壓力，原有的政府保護(hù)失去效用，不僅無(wú)法吸納新的殘疾人勞動(dòng)力，還要解雇一批老殘疾人員工，所以目前我國(guó)福利企業(yè)的數(shù)量在一直下降，平均利潤(rùn)在不斷減少，吸納殘疾人就業(yè)的能力也在不斷降低，詳見表1。由于殘疾人就業(yè)渠道的拓寬，殘疾人通過(guò)福利企業(yè)集中安置就業(yè)的比重增長(zhǎng)仍然比較緩慢。

2.2 按比例分散就業(yè)停滯不前 按比例分散就業(yè)是一種政府的強(qiáng)制性制度安排，這在國(guó)際上是一種較為通行的做法。近10a來(lái)，殘疾人按比例分散就業(yè)得到了快速發(fā)展，許多省市均制定了相關(guān)條例，要求企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)實(shí)施按比例分散安置殘疾人就業(yè)，按比例分散的殘疾人就業(yè)人數(shù)快速上升。但是，殘疾人按比例分散就業(yè)在實(shí)踐中仍然存在相當(dāng)大的壓力。雖然政府制定了剛性的政策法規(guī)，可由于缺乏有效的監(jiān)督手段，部分單位逃避社會(huì)責(zé)任，拒絕接受殘疾人或者只是“收養(yǎng)”并不給他們安排工作，結(jié)果把一種看似積極、幫助殘疾人就業(yè)的辦法制造成了另一種歧視，產(chǎn)生了很多不良的社會(huì)影響。

從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，2003-2015年，殘疾人按比例分散就業(yè)人數(shù)雖然在增長(zhǎng)，但是它在3種就業(yè)渠道中所占份額卻起伏不定，每年新安置的數(shù)量十分有限，多數(shù)年份呈下降趨勢(shì)。

2.3 個(gè)體及其他形式就業(yè)的扶持力度較小 近年來(lái)，在工商、稅務(wù)、民政等有關(guān)部門和殘聯(lián)的支持幫助下，殘疾人個(gè)體及其他形式就業(yè)的人數(shù)大幅度增加，已經(jīng)逐漸成為殘疾人就業(yè)的重要渠道。但是，針對(duì)殘疾人自主就業(yè)的專項(xiàng)扶持政策的覆蓋面和扶持力度還比較小，一些優(yōu)惠措施缺乏剛性規(guī)定，隨意性較大，在系統(tǒng)性和銜接性方面存在明顯的不足[2]。此外，個(gè)體就業(yè)專業(yè)化的就業(yè)服務(wù)體系沒(méi)有建立或不完善。

3 促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)的對(duì)策建議

目前，我國(guó)殘疾人個(gè)體及其他形式就業(yè)的規(guī)模超過(guò)了集中就業(yè)和按比例就業(yè)，是今后殘疾人就業(yè)的重要發(fā)展方向，但這并不等于淘汰后2種就業(yè)模式?；?種公共就業(yè)服務(wù)都存在或多或少的問(wèn)題，為促進(jìn)我國(guó)殘疾人充分就業(yè)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧的小康社會(huì)，特提出以下對(duì)策建議。

3.1 鞏固集中就業(yè)方式，推進(jìn)福利企業(yè)改革 首先，要放寬對(duì)福利企業(yè)的投資主體限制，允許其進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性、服務(wù)性領(lǐng)域[3]。原有的政策規(guī)定了除民政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道舉辦的福利企業(yè)外，其他的主體投資興辦的福利企業(yè)均不能享受退稅政策，這限制了福利企業(yè)的投資主體類型。應(yīng)加快福利企業(yè)改革，放寬或取消對(duì)福利企業(yè)的行業(yè)限制，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部管理，提高企業(yè)的管理水平和企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的競(jìng)爭(zhēng)能力，扶持福利企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。其次，可以對(duì)福利企業(yè)的優(yōu)惠政策做適當(dāng)調(diào)整，不再實(shí)行福利企業(yè)認(rèn)證制度，取消福利企業(yè)稱號(hào)，稅收優(yōu)惠不再與福利企業(yè)證書掛鉤[4]。實(shí)行按雇傭人數(shù)多少進(jìn)行補(bǔ)貼和實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，改“補(bǔ)企業(yè)”為“補(bǔ)人頭”。這種做法，不但有利于防止假福利企業(yè)的出現(xiàn)，而且鼓勵(lì)正常企業(yè)加入到雇傭殘疾人的行列中來(lái)，擴(kuò)大了殘疾人就業(yè)企業(yè)的數(shù)量。

3.2 加強(qiáng)分散就業(yè)的監(jiān)督，完善相關(guān)的法律政策 政府機(jī)關(guān)、殘聯(lián)等公共部門應(yīng)帶頭落實(shí)依法按比例就業(yè)，督促企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行殘疾人按比例就業(yè)的政策，堅(jiān)持以安置殘疾人為主、征收殘疾人保障金為輔的原則，積極推動(dòng)殘疾人充分就業(yè)。稅務(wù)、民政、勞動(dòng)、殘聯(lián)等單位要通過(guò)勞動(dòng)年檢、稅收檢查等多種形式，加強(qiáng)對(duì)用工單位安排殘疾人就業(yè)的規(guī)范管理，堅(jiān)決取消掛名就業(yè)現(xiàn)象。建議提高就業(yè)保障金的繳納標(biāo)準(zhǔn)，增加違規(guī)企業(yè)成本，促使企業(yè)為殘疾人提供更多的崗位。也可仿照歐洲一些國(guó)家的做法，在按比例安置殘疾人時(shí)按殘疾程度計(jì)算點(diǎn)數(shù)（殘疾系數(shù)），以此計(jì)算用工單位退稅比例和收繳就業(yè)保障金的數(shù)額。在法律政策上，采取切實(shí)措施，全面貫徹殘疾人保障法，各級(jí)人民政府和有關(guān)部門要制定和完善相應(yīng)的地方性規(guī)章和實(shí)施細(xì)則。

3.3 加大個(gè)體及其他形式就業(yè)的扶持力度 殘疾人就業(yè)需要技術(shù)和能力，是以一定的教育水平為基礎(chǔ)的。因此，第一要?jiǎng)?wù)是要普及殘疾人義務(wù)教育，加大財(cái)政對(duì)特殊教育、殘疾人職業(yè)技術(shù)教育的投入。要以就業(yè)為需求導(dǎo)向，創(chuàng)辦適合不同類型殘疾人的職業(yè)技術(shù)學(xué)校，進(jìn)行分類培訓(xùn)。并加強(qiáng)殘疾人的心理教育，提高殘疾人應(yīng)對(duì)挫折的承受能力。此外，還應(yīng)充分利用信息技術(shù)，拓展殘疾人個(gè)體及其他形式就業(yè)的渠道，鼓勵(lì)殘疾人創(chuàng)業(yè)。政府和相關(guān)部門應(yīng)制定優(yōu)惠政策，促進(jìn)其發(fā)展。個(gè)體、工商、銀行等有關(guān)部門要在殘疾人社會(huì)保障和有關(guān)稅收法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，給予優(yōu)惠照顧。

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