帶資進(jìn)城與破解農(nóng)民市民化難題

　　 編者按：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀重要內(nèi)容之一，但毋容諱言，這一問題至今仍屬尚未完全破解的難題之一。本文試圖用農(nóng)民帶資進(jìn)城來破解這一難題，但與之有關(guān)的理論基礎(chǔ)仍需進(jìn)一步研究。比方說，農(nóng)民、市民同為中華人民共和國公民，農(nóng)民進(jìn)城為什么必須“帶資”？如此等等。本刊發(fā)表此文只期引起讀者討論，并不代表本刊觀點(diǎn)。
　　
　　 加快農(nóng)民市民化進(jìn)程是全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要途徑。當(dāng)前，我國推進(jìn)農(nóng)民市民化面臨著巨大的成本壓力，而讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城則是跨越成本門檻、破解農(nóng)民市民化難題的根本出路。
　　 一、帶資進(jìn)城是推進(jìn)農(nóng)民市民化的戰(zhàn)略選擇
　　 農(nóng)民市民化是當(dāng)前積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化面臨的重大問題。長期以來，我國走的是一條城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路，大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)打工，為城鎮(zhèn)建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，但在勞動就業(yè)、子女教育、社會保障、保障性住房購買等方面卻沒能享受市民待遇，難以真正融入城市，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民變市民的轉(zhuǎn)變。
　　 目前，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到49.68%，即將越過城鎮(zhèn)化率50%的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在今后一段時期內(nèi)，我國城鎮(zhèn)化仍將處于快速推進(jìn)時期，但城鎮(zhèn)化速度將會逐步放慢，預(yù)計到2030年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%左右。這意味著今后20年內(nèi)，還將有2億多農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，再加上已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)但還沒有完全市民化的農(nóng)民，未來全國將有4—5億農(nóng)民需要實(shí)現(xiàn)市民化。因此，能否妥善解決好農(nóng)民市民化問題，將成為今后我國積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化、全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵。
　　 推進(jìn)農(nóng)民市民化主要面臨戶籍制度和市民化成本兩方面的障礙。近年來，雖然戶籍制度障礙在逐步消除，但農(nóng)民市民化進(jìn)程并未明顯加快，其根本原因就在于市民化的成本障礙?？傮w上看，當(dāng)前農(nóng)民市民化的成本障礙集中體現(xiàn)在以下三方面。
　　 一是農(nóng)民無力承擔(dān)市民化成本。進(jìn)城農(nóng)民工不僅工資收入水平低，而且與城鎮(zhèn)職工之間的收入差距在不斷擴(kuò)大，絕大部分都無力承擔(dān)不斷攀升的高額市民化成本。2009年，全國外出農(nóng)民工月平均工資收入為1417元，而城鎮(zhèn)職工月平均工資為2687元，城鎮(zhèn)職工與農(nóng)民工工資收入比由2005年的1.73擴(kuò)大到1.90。
　　 二是單純依靠政府財政也無力支付。以北京為例，假設(shè)農(nóng)民工增長速度與全國持平或略高，保守估計到2030年北京農(nóng)民工數(shù)量將達(dá)到1000多萬人。僅解決社會保障問題，按照現(xiàn)在每人10萬元的平均支付水平，就需要1萬億元，相當(dāng)于目前北京市連續(xù)5年的純財政收入。如果單純依靠地方政府來支付進(jìn)城農(nóng)民工的市民化成本，將是十分漫長的過程。
　　 三是農(nóng)民集體資產(chǎn)尚沒有考慮進(jìn)來。2009年底，全國農(nóng)村集體資產(chǎn)總額達(dá)1.6萬億元，平均每個村270多萬元。北京市村均集體資產(chǎn)4020萬元，鎮(zhèn)均7.1億元。即使像山東萊蕪這樣的中等發(fā)展地區(qū)，村均資產(chǎn)也從2006年的175.7萬元增加到2010年的288.3萬元。這些資產(chǎn)的升值潛力巨大，卻沒能很好地用來支撐農(nóng)民市民化的進(jìn)程。
　　 顯然，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割體制和思維是導(dǎo)致農(nóng)民市民化嚴(yán)重滯后的根本原因。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度看，依靠農(nóng)民帶資進(jìn)城來突破較高的市民化成本門檻，建立多元化的成本分?jǐn)倷C(jī)制，將是解決大規(guī)模農(nóng)民市民化的根本途徑。目前，依靠農(nóng)民帶資進(jìn)城推進(jìn)市民化的條件已經(jīng)基本成熟，因此，堅持城鄉(xiāng)互動融合，切實(shí)運(yùn)作好農(nóng)民的集體資產(chǎn)，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城，將是突破市民化成本障礙、推進(jìn)農(nóng)民市民化的重要戰(zhàn)略舉措。
　　 二、當(dāng)前農(nóng)民帶資進(jìn)城面臨的主要問題
　　 （一）資產(chǎn)確權(quán)工作滯后，使農(nóng)民市民化無資可帶
　　 農(nóng)村資產(chǎn)包括現(xiàn)金、各類有形資產(chǎn)，但更多的是土地、山場等資源性資產(chǎn)。目前，上述資產(chǎn)大部分沒有明確與農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，處于集體共同所有狀態(tài)。產(chǎn)權(quán)不清晰問題長期沒有得到根本解決，農(nóng)民在集體的資產(chǎn)權(quán)益往往得不到應(yīng)有的尊重，特別是在征占地過程中的補(bǔ)償費(fèi)分配環(huán)節(jié)，往往被村干部等少數(shù)人控制，不能成為農(nóng)民市民化的重要支撐。
　　 （二）資產(chǎn)管理缺乏規(guī)范有效的保障機(jī)制，集體資產(chǎn)經(jīng)營效益較低
　　 一些農(nóng)村地區(qū)內(nèi)部存在著嚴(yán)重的“干部經(jīng)濟(jì)”，農(nóng)民對集體資產(chǎn)缺乏話語權(quán)，資產(chǎn)的監(jiān)督體系薄弱，難以保障農(nóng)民的資產(chǎn)安全。即使一些鄉(xiāng)村進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，做到了形式上的產(chǎn)權(quán)清晰，但在習(xí)慣勢力和既有權(quán)力格局的影響下，仍沒能建立起有效的法人治理結(jié)構(gòu)，難以從根本上解決權(quán)力向少數(shù)人集中，缺乏監(jiān)督和制約的問題，由此直接影響了集體資產(chǎn)經(jīng)營的效益水平。
　　 （三）尚未形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，缺乏帶資進(jìn)城的交易平臺
　　 目前，全國各地農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)等有形的產(chǎn)權(quán)交易市場尚十分缺乏，產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)缺乏基本的平臺。即使在北京這樣集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)建設(shè)尚處于摸索籌建階段。同時，農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易和變現(xiàn)渠道不暢，也不利于抵押融資業(yè)的發(fā)展。
　　 （四）尚未建立起有效的跨區(qū)域統(tǒng)籌平衡機(jī)制
　　 在區(qū)位優(yōu)勢地區(qū)和劣勢地區(qū)之間，目前還缺乏一個健全有效的區(qū)際收益統(tǒng)籌機(jī)制，如上海和貴州農(nóng)民在帶資進(jìn)城的條件上就存在著顯著的差別。這種差別較大程度上是由于區(qū)位條件不同形成的級差收益引起的，而并非完全取決于自身的努力。因此，應(yīng)盡快建立完善全國統(tǒng)一的統(tǒng)籌平衡機(jī)制。
　　 三、依靠帶資進(jìn)城推進(jìn)農(nóng)民市民化的措施
　　 農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻癫粦?yīng)以放棄在農(nóng)村原有的資產(chǎn)權(quán)益為前提。要通過市場化的手段，將農(nóng)民在農(nóng)村占有和支配的各種資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，并將這種資產(chǎn)變現(xiàn)為可交易、能抵押的資本，使離開農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民成為有產(chǎn)者，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城，從而跨越市民化的成本門檻，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民變市民的根本轉(zhuǎn)變。
　　 （一）對各類資產(chǎn)全面頒證賦權(quán)，做到所有權(quán)清晰、使用權(quán)完整、收益權(quán)有保障
　　 要對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)確權(quán)到戶，頒發(fā)證件；對集體建設(shè)用地所有權(quán)、集體林地所有權(quán)、小型水利工程所有權(quán)確權(quán)到村集體經(jīng)濟(jì)組織（村委會），其使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)確權(quán)到用地單位或承包戶，分別頒發(fā)證件。完成確權(quán)的前提有兩項(xiàng)工作：一是鎖定資產(chǎn)，即全面清理核實(shí)集體資產(chǎn)家底，并經(jīng)社員代表大會確認(rèn)，做到賬實(shí)相符。二是鎖定人員，即將集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定清楚，明確股權(quán)享受對象。
　　 （二）加快集體資產(chǎn)的股份量化，讓集體經(jīng)濟(jì)組織成為農(nóng)民市民化的組織依托
　　 一是實(shí)現(xiàn)政社分開，確保村集體組織不受“干部經(jīng)濟(jì)”的干擾，使之成為獨(dú)立的市場主體。二是無論資產(chǎn)規(guī)模大小，都要對集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行規(guī)范化的改制。三是進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立有效的委托-代理機(jī)制，構(gòu)建新型的集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民離開農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈?，仍然保留其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，不隨農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變而改變。
　　 （三）以土地資源為核心建立帶資進(jìn)城的交易流轉(zhuǎn)平臺
　　 一是有效解決跨省區(qū)產(chǎn)權(quán)交易市場的銜接和聯(lián)網(wǎng)問題，讓偏遠(yuǎn)落后地區(qū)農(nóng)民通過非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)的市場交易獲取級差地租收益。二是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級的公共交易平臺作為建設(shè)的重點(diǎn)。三是建立和拓寬農(nóng)村集體資產(chǎn)抵押融資渠道，推進(jìn)要素的信托化經(jīng)營，發(fā)育新型農(nóng)村金融業(yè)態(tài)。四是將宅基地產(chǎn)權(quán)交易和社會保障、住房置換等統(tǒng)一納入到綜合的交易網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高交易效率。
　　 （四）建立土地增值收益結(jié)構(gòu)基金，實(shí)行全國統(tǒng)籌
　　 一是以土地出讓金為基礎(chǔ)建立全國性的土地增值收益結(jié)構(gòu)基金，各級政府獲得的土地出讓金應(yīng)按一定比例納入結(jié)構(gòu)基金，用于全國統(tǒng)籌。二是建立全國聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)民工信息管理系統(tǒng)，對農(nóng)民工進(jìn)行在線監(jiān)控、管理和服務(wù)。三是對級差收益較少地區(qū)的進(jìn)城農(nóng)民實(shí)行補(bǔ)貼，解決偏遠(yuǎn)落后地區(qū)農(nóng)民市民化公平分享土地增值收益的問題。由此，逐步實(shí)現(xiàn)土地增值收益的全國覆蓋。
　　 （五）在全國選擇不同類型地區(qū)，開展農(nóng)民帶資進(jìn)城的試點(diǎn)工作
　　 當(dāng)前，可以考慮在全國按照不同發(fā)展階段、不同區(qū)域和不同區(qū)位條件，選擇一批有代表性的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，積極探索和積累經(jīng)驗(yàn)，待取得一定經(jīng)驗(yàn)后，再逐步向全國其他地區(qū)展開。各省區(qū)市也可以根據(jù)自身的條件開展試點(diǎn)探索。要深入總結(jié)各地“宅基地?fù)Q住房”、“兩分兩換”、“雙放棄換社?！薄ⅰ皟晒蓛山ā钡冉?jīng)驗(yàn)做法，并進(jìn)一步豐富和完善。
　　 （六）加強(qiáng)政府監(jiān)督指導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)，為農(nóng)民帶資進(jìn)城提供外部保障
　　 要堅持資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革與資產(chǎn)管理并重的方針，加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作。一是建立全國統(tǒng)一的多層次網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管信息平臺。重點(diǎn)是在全國建立一個信息真實(shí)、結(jié)構(gòu)完整、功能齊全、操作簡便，融信息采集處理、實(shí)時傳遞、查詢匯總、統(tǒng)計和監(jiān)督管理、網(wǎng)絡(luò)預(yù)警于一體，省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村集體資產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管信息平臺。二是加強(qiáng)市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級經(jīng)管工作，強(qiáng)化集體資產(chǎn)監(jiān)督管理職能?？煽紤]在市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府設(shè)立農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，下設(shè)集體資產(chǎn)管理辦公室，對集體資產(chǎn)管理進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督等。三是強(qiáng)化財務(wù)管理和審計監(jiān)督，提高資金的安全邊際。
　　
　　 （魏后凱，中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長。陳雪原，中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所博士后）