戶籍制度改革:爭議、誤區(qū)與下一步改革方向

　　 戶籍制度改革一直是社會各界關注的熱點問題，近些年來，學術界從不同角度對戶籍制度改革進行了廣泛而深入地研究。目前，學者們對于戶籍制度改革的必要性已基本達成共識，基于人口自由流動權利、促進工業(yè)化城鎮(zhèn)化協調發(fā)展、改善城鄉(xiāng)居民特別是農民的收入水平及民生福利等諸多考慮，傳統(tǒng)的戶籍制度已經到了非改不可、不改不行的時候了。但是，對未來戶籍改革的目標和方向，學術界卻出現了分歧。
　　 一、關于對改革目標方向的爭論
　　 （一）“取消論”：取消戶籍制度，實現人口自由流動遷徙
　　 在戶籍制度改革研究的初期，關于戶籍制度改革目標的爭論主要是圍繞是否保留戶籍制度。這個時期戶籍制度的問題剛剛顯露出來，人們缺乏對戶籍制度歷史和基本功能的深刻認識，所以有相當一部分學者持取消戶籍制度的觀點，認為用身份證制度代替戶籍制度即可。
　　 但是隨著研究的深入，學界對戶籍制度的認識越來越客觀，肯定了戶籍制度的歷史功績，正確認識了戶籍制度的本原的功能。許多學者認為取消戶籍制度會造成人口流動失控等一系列問題，主要包括：城市中的貧民窟，交通擁擠、住房緊張、失業(yè)增多、貧困加劇、犯罪率上升、治安不穩(wěn)定等（楊風祿，2002；俞德鵬，2002）。人多地少、農村人口壓力大被認為是導致“城市病”產生的最根本原因，而人口自由流動則是“城市病”得以成為事實的必要條件。
　　 而反駁者針對上述假設，也提出了這樣的看法：一種觀點認為，該進城的人都已經進城了，所以，開放城市戶口不會大幅度加劇城市的各種矛盾（黨國英，2003）。第二種觀點認為，人是理性人，是會進行收益—成本分析的，若進城的生活不如在農村的生活，人們也不會長時間留在城市中；這樣經過市場的自動調節(jié)，城市人口依然維持在合理的狀態(tài)（楊風祿，2002；陸益龍，2003）。近年，有些學者質疑開放城市戶口后到底有多少農民工會永久地居住在城市，為此他們采用了實證的方法，進行抽樣調查，最后得出結論只有約25%的農民工愿意放棄土地并將戶口遷移到打工城市。
　　 對于放開戶籍后，城市是否會出現貧民窟，反駁者亦給出了證據。有人認為貧民窟在中國已經出現，現在取消戶籍制度不會大大加劇這個現象；要想較平滑地提升國民收入水平，要想避免將來更難看的貧民窟，應該馬上取消戶籍制度（董沐旸，2001）。雖然的確應該警惕“城市病”，認為壓制人口流動造成的社會不穩(wěn)定性遠遠高于允許勞動力自由流動帶來的社會一定程度的不穩(wěn)定性（茶洪旺，2002）。因此相比而言不如盡早取消戶口控制。更有學者直接引用其它國家放開戶口但沒有嚴重問題的事實作為證據，建議取消戶籍制度。
　　 （二）“剝離論”：剝離戶籍福利功能，還原戶籍登記功能
　　 在20世紀80年代末90年代初，雖然學界沒有明確提出和全面地定義兩種戶口上的不平等福利，但是在有些學者對戶籍制度改革目標的論述中已經涉及到了這一點，比如有人提出了把戶籍制度和住房分配等利益分配功能脫鉤作為戶籍制度改革的目標之一（丁水木，1989，1992）。但是絕大多數學者還是僅僅聚焦在如何進一步推進“農轉非”、促進人口流動和剩余勞動力轉移上。直至20世紀90年代末，小城鎮(zhèn)試點改革遭冷遇，學界才把關注點轉移到附著在戶籍上的不平等利益上，把剝離附加在其上的不合理規(guī)定和不平等利益作為戶籍制度改革的首要目標。
　　 學界普遍認為，戶籍制度功能的異化是戶籍制度弊病的根源，改革戶籍制度就是要使戶籍制度的功能得以“回歸”。雖然戶籍制度已在逐步改革，但其背后的勞動、人事、教育、社會福利、司法等計劃經濟時期產生并遺留下來的社會管理制度仍然存在，它們所形成的分配資源與獲取利益的各種不平等照樣支配著社會的運轉。于力超（2009）認為造成現行戶籍制度的種種弊端的根源是戶籍制度被不合理地強加上了利益分配功能，因此進行戶籍制度改革，就應該重新確立戶籍制度的基本功能。
　　 深化改革的關鍵，在于把掛靠在戶口之上的教育、醫(yī)療、社會保障等諸多公共服務和福利與戶口類型剝離（王太元，2005）。郝加華（2008）認為我國戶籍制度改革的路徑應該是對現行戶籍制度進行功能重整，即剝離現行戶籍制度附加的利益分配功能、取消對人口遷徙和流動的限制功能及加強戶籍行政管理的服務功能。張靜（2009）從對戶籍制度功能的重新思考入手，提出了城市地區(qū)戶籍制度改革可以通過統(tǒng)一戶籍登記制度、逐步建設合理的戶口遷移制度、對流動人口實行居住登記制度、促使其他領域行政管理尋找科學的權義分配標準四大路徑來進行。彭希哲等（2009）提出，城市落戶改革的本質是決策者放棄以限制人口自由遷移的權利及其相關的社會福利來實現經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的工具性目標，將農村進城人口的權利保障及其正義性置于政策目標中的優(yōu)先地位。趙航飛（2009）認為要解決我國戶籍制度改革過程中所面臨的阻力，必須從公共產品提供的角度入手，解決附著在戶籍制度之上的公共產品提供和社會福利享受的均等化問題，才能滿足現階段非既得利益群體的公共產品消費需求，促進社會福利的最大化，保證改革的順利進行。然而，公共產品提供和社會福利享受的均等化問題 本身就是一個復雜而又棘手的問題，值得進一步探索與思考。
　　 還有部分學者建議在逐步剝離城市福利的同時，改革方向是降低城鄉(xiāng)在各種基本公共服務領域上的落差，為進一步改革創(chuàng)造條件。只要存在各類公共產品方面“補貼”的落差，就會有門檻，將戶籍這個大門檻取消了，其他部門仍會花更大的成本造出更多小門檻來（王小魯，2005）。弱化乃至最終消滅戶籍制度的關鍵，就在于盡快縮小不同城市間和城鄉(xiāng)間的經濟落差，促進人口的均質化（茶洪旺，2005）。我們近年來加快了農村社會保障體系的建設，以及將農民工納入城市的社會保護范KPLbG6xp95BFbdMr3TJ7RQ==圍等等，就屬于在這個方面的努力（蔡昉，2010）。
　　 （三）“準入論”：降低落戶門檻，設置準入條件
　　 目前學界普遍認為城市應當向農民開放，但是時機尚不成熟。由于城市建設和管理成本的大小不一，各城市進入門檻高低不同，小城鎮(zhèn)可以是放開的，大城市的進入就要預支一定的成本，以避免出現管理失衡的可能。為了避免這些情況的出現，戶籍制度改革應該堅持循序漸進的原則，通過設置一些準入標準來避免大量人口短時間內融入城市，比如，房產標準，在城中居住時間的長短等（李靜，2002）。設置門檻的目的主要是保護城市，在人口自由流動和城市自我規(guī)劃自我管理的矛盾中起到一個平衡器的作用，讓城市自己表達意愿，讓能在城市生存下去的人們生存，在大量剩余農村勞動力轉移過程中降低了人口流動的風險（王海光，2005）。多數學者認為，從各類城鎮(zhèn)的實際經濟發(fā)展水平和吸納不同素質勞動人口就業(yè)的潛力出發(fā)，并考慮到目前大中城市的就業(yè)壓力，各類城鎮(zhèn)應設置高低不等的“門檻”，適度打開“城門”，辦理正在流動人口的暫住和常住戶口，實現流動人口的合理、有序、適度轉移。
　　 從降低門檻入手，是可行的改革推進方式，使盡可能多的農民和農民工在城市落戶（蔡昉，2010）。這一派觀點的影響力最廣泛，也成為了我國當前地方戶籍制度改革實踐中遵循的政策建議。改革政策逐漸以準入條件代替指標管理，即以固定的住處和穩(wěn)定的收入為基本條件，各地根據自己的情況設置準入門檻。
　　 二、當前戶籍制度改革存在的缺陷和誤區(qū)
　　 （一）無法割舍的“戶口情結”
　　 從當前有關戶籍改革的研究現狀來看，歷史上逐漸形成和演化的我國戶籍制度對人們的思維和行動影響巨大，以至于人們存在著強烈的“戶口情結”，“進城”、“落戶”之說尤為盛行，各種人群也被劃分為戶籍人口、常住人口、暫住人口等不同稱謂的群體。戶籍管理和福利配置也基本按照上述人口類別來實現。盡管大家都知道一紙戶籍只是“標”而不是“本”，戶籍改革關鍵在于治本，即剝離戶籍所含福利，并且實現福利的均等化配置，但是，大多數學者為戶籍改革開出的“藥方”卻對如何剝離戶籍福利語焉不詳，而是希望通過降低入戶門檻來使更多的人享受城市福利。盡管有著各類人群實現遷徙自由、平等享有公共福利的目標和愿望，但是這種愿望是通過低等級福利的地區(qū)和人群提高自身條件，以跨越高福利地區(qū)設定的入戶門檻來實現。無疑，遷徙自由、公平身份的目標不是“天賦”的，而是需要個體努力。因此，只要戶籍與福利不脫鉤，還存在不同性質的戶口，就無法實現戶口一元化改革目標，達到由戶口管理向人口管理的轉變。
　　
　　 （二）將“保障”錯當為“福利”
　　 在當前我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間公共基礎設施、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務還存在較大差距、改革發(fā)展正當其時的時候，城市的公共服務與社會保障優(yōu)勢被當成相對于其他地區(qū)的“福利”，特別是城市的教育資源、住房保障和低保三種類別最具有“含金量”。多數研究者沒有看到，隨著教育改革的不斷深化，城市的教育資源正越來越多地向本地戶籍之外的人開放，而保障性住房和低保的保障對象是城市里的低收入群體，是對他們基本生活的“保障”而不是“福利”。保障條件主要是經濟條件，判別標準主要是看是否屬于低收入者，而不是城市戶籍，且條件嚴格，需要排隊等候。因此，長期來看，“落戶”城市并沒有多少“福利”可言，只是保障基本生存需要。
　　 （三）錯判形勢的“門檻”思維
　　 一方面，隨著住房、福利、醫(yī)療保險、勞動就業(yè)等改革的不斷推進，城鎮(zhèn)居民已基本喪失了原先享有的各種福利。我國不少城市都將公共服務和社會保障擴展至所有常住人口，并將外來常住人口稱之為“新市民”，外來人口受歧視、被管制、少服務的局面大大改觀，很多方面已與戶籍人口無異。另一方面，廣大流動人口特別是農民工的農村土地越來越值錢、農村公共產品日益豐富、農村環(huán)境和公共服務不斷改善、計劃生育政策優(yōu)于城市居民。在當前城市戶籍的含金量已大大降低而農村戶籍的增值潛力正不斷積蓄，即城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的福利級差正日趨縮小甚至可能會發(fā)生逆轉的情況下，傳統(tǒng)的入戶“門檻”思維必然不能適應新的社會形勢，并將嚴重阻礙勞動力資源的充分流動和合理配置，不利于城市的長期發(fā)展。當前各地存在的福利級差，很大程度上是由于政府的公共服務和社會保障改革發(fā)展的滯后以及農村土地資源市場化潛能未能發(fā)揮的結果，但是，減少這些福利級差的努力和成效是值得期待的。
　　 三、下一步戶籍制度改革方向
　　 二元戶籍管理制度是與我國城鄉(xiāng)二元經濟、社會結構相統(tǒng)一的，我國城市福利制度與農村土地管理制度是這種二元社會結構產生的主要原因，也是二元戶籍管理制度運行的經濟基礎。這就決定了戶籍制度改革不僅僅是戶籍制度本身的問題，城市福利制度和農村土地制度是其不能繞過去的坎。對于當前的戶籍制度改革，建議下一步戶籍改革研究和實踐要著力解決以下幾個方面的問題。
　　 （一）戶籍制度改革的價值目標與實現手段能否存在內在一致性
　　 戶籍制度改革的價值目標可以認為是實現人口自由流動和平等身份，而戶籍改革的實現手段是剝離戶籍所含福利、還原戶籍的人口登記、信息記錄等基本功能。目前，多數學者認為戶籍改革是個長期的漸進過程，為防止城市擁擠和社會問題的出現，現階段還不能完全取消戶籍制度，剝離戶籍福利，還需要對外來人口設置一定的入戶門檻。但是，這種建議和做法顯然有違戶籍制度改革的價值目標，錯誤地站在了維護現有戶籍制度壁壘、繼續(xù)實行歧視性、差別性福利政策的立場上。因此，可以認為，我國的戶籍改革，只要還存在戶籍門檻（注：不是福利門檻），只要還需要通過“入戶”來提高福利，這種改革就是不徹底的、甚至是犯了方向性的錯誤。
　　 （二）福利和土地雙重級差條件下的相關利益博弈及其可能結果
　　 在明確了影響當前我國戶籍制度改革的主要制度因素就是城市福利制度和農村土地管理制度之后，緊接著分析當前影響戶籍制度改革或是戶籍制度內含的城市福利制度具體有哪些，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的福利級差有多大，各地的入戶條件包括哪些方面，戶籍門檻有多高等方面。同樣，還要分析制約戶籍制度改革的土地制度管理因素，現有的土地制度安排是如何阻礙農村剩余勞動力轉移和定居城市的長期決策的，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的土地級差有多大，目前是如何利用這個級差地租的。
　　 在目前我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間存在較大福利和土地雙重級差條件下，下一步推進戶籍制度改革，各利益相關方是如何博弈的，各自的成本和收益如何，最終可能會產生的均衡結果是什么樣的。
　　 （三）如何穩(wěn)定有序剝離戶籍背后的城市福利問題
　　 面對不同城市間短時期內不可能消除的福利級差，如何設計一種制度路徑和制度安排，能夠替代現有戶籍制度功能，使得在開放城市戶籍限制的同時，各級城鎮(zhèn)特別是大城市人口增量不會短時間內迅速放大，城市的基本公共服務和社會福利不會面臨基礎設施短缺、人力財力不足的局面，并最終能夠形成人口城市間合理分布的格局。
　　 （四）戶籍制度改革中農民的土地使用權及房屋財產的處置問題
　　 存在土地級差條件下，不同地區(qū)的農民放棄土地遷入城鎮(zhèn)的機會成本差別很大，原有法律規(guī)定的農民遷入縣級及以上城市必須放棄土地使用權的條款在新形勢下能否繼續(xù)適用，農民在進城落戶過程中土地財產權利如何保護和實現，是否必須以放棄土地為代價，實行所謂的“土地換社?！?、“宅基地換住房”政策。實踐中，農民放棄土地使用權的土地定價是否合理。
　　
　　 （張林山，國家發(fā)展改革委經濟體制與管理研究所助理研究員）