關(guān)于促進(jìn)我國(guó)農(nóng)民工就業(yè)的法律思考

　　摘要：農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題是當(dāng)代社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，也是我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)急需解決的問(wèn)題。文章選取農(nóng)民工社會(huì)保障中的失業(yè)保險(xiǎn)方面，對(duì)農(nóng)民工整體就業(yè)現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)證分析，并從法律角度對(duì)農(nóng)民的工失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行思考，提出構(gòu)建農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)法律體系及相應(yīng)的配套措施。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；失業(yè)保險(xiǎn)；法律；促進(jìn)就業(yè)
　　一、研究背景
　　農(nóng)民工是我國(guó)特有的一個(gè)群體，是我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物，是城市化進(jìn)程的重要因素。農(nóng)民工這個(gè)群體是一把“雙刃劍”，一方面，他們加快城市建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，農(nóng)民工的過(guò)度增長(zhǎng)，會(huì)產(chǎn)生許多與城鎮(zhèn)體制相沖突的問(wèn)題，特別是社會(huì)保障的問(wèn)題。農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題已成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)也是我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)亟待解決的問(wèn)題，學(xué)術(shù)界與政府都非常關(guān)注，在2007年武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心主辦的“社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建與社會(huì)保障國(guó)際論壇”中，各方學(xué)者對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題做了深入的探討，中共中央也從2005年開(kāi)始就非常重視農(nóng)民工的問(wèn)題?！度肆Y源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》中明確提出要加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，大力加強(qiáng)農(nóng)民工工作，建立促進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的政策體系和工作機(jī)制。改善農(nóng)民工公共服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)民工融入城市，推動(dòng)解決農(nóng)民工在就業(yè)、培訓(xùn)、社會(huì)保障、住房、醫(yī)療、子女教育、文化生活、權(quán)益保護(hù)等方面平等享受基本公共服務(wù)。
　　在2010年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》中明確規(guī)定：進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)。這已經(jīng)把農(nóng)民工的社會(huì)保障劃入進(jìn)城鎮(zhèn)社會(huì)保障之中，與城鎮(zhèn)居民享有同等的權(quán)益，但是在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，農(nóng)民工的許多權(quán)益并沒(méi)有得到很好的保護(hù)。由于農(nóng)民工群體的特殊性，農(nóng)民工的就業(yè)問(wèn)題成為農(nóng)民工問(wèn)題中一個(gè)非常重要的問(wèn)題，也是農(nóng)民工迫切需要解決的問(wèn)題，就業(yè)對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)就是生存，沒(méi)有工作，他們無(wú)法在快速發(fā)展的城市中立足，進(jìn)而會(huì)帶來(lái)許多社會(huì)矛盾。本文從法律角度結(jié)合最新的社會(huì)保險(xiǎn)法來(lái)探討我國(guó)農(nóng)民工的失業(yè)問(wèn)題具有巨大的意義。
　　二、農(nóng)民工現(xiàn)狀
　　根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的農(nóng)民工抽樣調(diào)查報(bào)告顯示：2011年，我國(guó)農(nóng)民工總量25278萬(wàn)人，比2010年增加1055萬(wàn)人，增長(zhǎng)4.4%。其中，外出農(nóng)民工15863萬(wàn)人，增加528萬(wàn)人，增長(zhǎng)3.4%。中西部地區(qū)農(nóng)民工上漲比例超過(guò)東部地區(qū)，跨省外出的農(nóng)民工數(shù)量減少，比2010年下降3.2%，同時(shí)在地級(jí)以上大中城市務(wù)工的農(nóng)民工比2010年提高1.7個(gè)百分點(diǎn)。此外，農(nóng)民工還是以男性為主，年齡層以青壯年為主，文化層度以初中為主，青年農(nóng)民工和外出農(nóng)民工文化程度較高，大部分農(nóng)民工沒(méi)有參加過(guò)任何的技能培訓(xùn)，而且青中年農(nóng)民工更傾向參加非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)。
　　我國(guó)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的水平有所提高，但總體水平仍偏低。2011年我國(guó)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的比例分別是13.9%、16.7%、23.6%、8%、5.6%，除了工傷保險(xiǎn)外，其他四項(xiàng)保險(xiǎn)項(xiàng)目的比例都有所增加。
　　從數(shù)據(jù)中也可以看出在不同的地區(qū)，農(nóng)民工參保率也不同，東部地區(qū)明顯要高于中西部地區(qū)，此外根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示不同的行業(yè)參與社會(huì)保險(xiǎn)的比例差距也較大，建筑行業(yè)與住宿餐飲業(yè)參保率較低，有待提高。
　　在2012年“工眾網(wǎng)”與“清華大學(xué)”聯(lián)合發(fā)布農(nóng)民工“短工化”就業(yè)趨勢(shì)研究報(bào)告中提出，我國(guó)當(dāng)前農(nóng)民工就業(yè)存在“短工化”的現(xiàn)象，66%的農(nóng)民工更換過(guò)工作，25%的人在近7個(gè)月內(nèi)更換了工作，50%的人在近1.8年內(nèi)更換了工作；農(nóng)民工平均每份工作的持續(xù)時(shí)間為2年，兩份工作的時(shí)間間隔約為半年多?！岸坦せ爆F(xiàn)象的特點(diǎn)是“高流動(dòng)”與“水平化”，一方面，相當(dāng)比例的農(nóng)民工不斷頻繁的變換工作，他們?cè)诠ぷ鲘徫簧系某掷m(xù)時(shí)間較短，同時(shí)待業(yè)率較高，待業(yè)時(shí)間較長(zhǎng)，這對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)境遇和地位是非常不利的；另一方面，許多農(nóng)民工在工作同一個(gè)單位和同一個(gè)崗位上的競(jìng)升空間有限，所以造成大量農(nóng)民工辭職，雖然這種形式的變換工作有利于提高農(nóng)民工的待遇，但是對(duì)于農(nóng)民工的職業(yè)地位卻沒(méi)有明顯改善。我國(guó)短工化現(xiàn)象偏高的根本原因在鄭功成教授看來(lái)，主要是我國(guó)快速的工業(yè)化并未帶來(lái)成熟的城市化，如果農(nóng)民工就業(yè)短工化現(xiàn)象繼續(xù)持續(xù)下去，可能會(huì)構(gòu)成我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展的一個(gè)日益重大的制約性因素。因此，應(yīng)當(dāng)高度重視并采取相應(yīng)的措施，積極、穩(wěn)妥地促進(jìn)農(nóng)民工從流動(dòng)性偏高走向安居樂(lè)業(yè)。
　　三、農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)的法律思考
　?。ㄒ唬┪覈?guó)失業(yè)保險(xiǎn)法發(fā)展現(xiàn)狀
　　失業(yè)保險(xiǎn)是指國(guó)家依法強(qiáng)制實(shí)施的、通過(guò)國(guó)家、企事業(yè)單位和個(gè)人渠道由社會(huì)籌資集中建立保險(xiǎn)基金，對(duì)因失業(yè)而暫時(shí)中斷生活來(lái)源的勞動(dòng)者，在法定期限內(nèi)給予物質(zhì)幫助以保障其基本生活需要的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。他的目標(biāo)是提高勞動(dòng)者抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，具有強(qiáng)制性、社會(huì)性、救助性、時(shí)效性等特點(diǎn)。
　　20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)企業(yè)不斷進(jìn)行改革，要求改變以前的統(tǒng)包統(tǒng)配的固定工制度，逐步推行勞動(dòng)合同制度，由此導(dǎo)致有些企業(yè)因經(jīng)營(yíng)管理不善而破產(chǎn)，職工失業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重，為了適應(yīng)國(guó)有企業(yè)改革，我國(guó)開(kāi)始發(fā)展失業(yè)保險(xiǎn)制度。
　　我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的主要經(jīng)歷了三個(gè)階段，首先是1986年至1993年的基本框架確定階段，其次是1993年至1999年的補(bǔ)充發(fā)展階段，最后是1999年至今的基本完善階段，在每個(gè)階段，分別出臺(tái)了相應(yīng)了法律法規(guī)，他們分別是1986年的《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)暫行規(guī)定》、1993年的《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》和1999年的《企業(yè)保險(xiǎn)條例》。通過(guò)這三個(gè)階段的發(fā)展，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)容得到不斷完善，現(xiàn)階段我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金的覆蓋范圍主要包括城鎮(zhèn)所有企事業(yè)單位及其職工；失業(yè)保險(xiǎn)基金的主要由國(guó)家、單位和職工共同承擔(dān)，由城鎮(zhèn)企事業(yè)單位及職工繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)構(gòu)成；此外我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)在保障失業(yè)人員基本生活的同時(shí)，還有促進(jìn)再就業(yè)的功能，提供失業(yè)保險(xiǎn)及就業(yè)服務(wù)，幫助失業(yè)人員的技能培訓(xùn)，增強(qiáng)失業(yè)人員你的再就業(yè)能力。
　　2010年第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第是十七次會(huì)議通過(guò)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，它在我國(guó)法律發(fā)展史上具有里程碑的意義，同時(shí)對(duì)于健全我國(guó)社會(huì)保障體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中在失業(yè)保險(xiǎn)部分對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的具體事項(xiàng)進(jìn)行了法律的明確，并且把農(nóng)民工群體也包括在內(nèi)，這實(shí)質(zhì)上就是用法律的形式確定了農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)利。有記者曾采訪過(guò)人力資源和社會(huì)保障部農(nóng)保司原司長(zhǎng)、中國(guó)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)趙殿國(guó)先生，關(guān)于許多人認(rèn)為新出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》的條款最大的受益者是農(nóng)民工的說(shuō)法，趙殿國(guó)先生認(rèn)為目前并不能說(shuō)農(nóng)民工是最大的受益者，只能說(shuō)解決了流動(dòng)人口制度不完善的問(wèn)題。
　?。ǘ?gòu)建農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)法律制度
　　法律是由國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施的，對(duì)所有成員具有普遍的約束力的社會(huì)規(guī)范。它不僅具有明示的作用，即規(guī)定什么不能做及做后將受到的懲罰外，它還具有預(yù)防犯罪的作用。所以要想保障農(nóng)民工的權(quán)利，首先最基礎(chǔ)的是要做好立法工作，通過(guò)法律的強(qiáng)大約束力來(lái)為農(nóng)民工的權(quán)利提供有效的保障。
　　加強(qiáng)農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)法律制度構(gòu)建具有重要的意義，它是我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)，維持社會(huì)穩(wěn)定的重要措施，它是健全我國(guó)法律體系的重要內(nèi)容，它是推進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程的、提高城市化水平的需要，它是維護(hù)社會(huì)公平正義的保障。所以我們要加快農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)法律制度的構(gòu)建，切實(shí)解決好“三農(nóng)問(wèn)題”，推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)改革的發(fā)展。
　　目前新出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》是對(duì)構(gòu)建農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度邁出的重大一步，而且不僅僅是在失業(yè)保險(xiǎn)方面，《社會(huì)保險(xiǎn)法》是一部綜合性的法律，它涵蓋了社會(huì)保障項(xiàng)目中的五大內(nèi)容，全面通過(guò)立法的形式確定下來(lái)，彌補(bǔ)了法律上在此處的不足。
　　但是僅僅是這樣還是不夠的，在確定新的法律之前，對(duì)于原有的一些法律文件及條款要進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷挠谕晟?，加大?duì)于《勞動(dòng)法》的修改和完善，另外可以出臺(tái)單獨(dú)針對(duì)農(nóng)民工的法律法規(guī)，如《農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》、《農(nóng)民工勞動(dòng)爭(zhēng)議處理法》等，加大對(duì)于農(nóng)民工這個(gè)群體的關(guān)注力度。
　　此外，除了加大立法外，我們還要加強(qiáng)執(zhí)法力度與監(jiān)督機(jī)制。出去法律本身存在的一些漏洞之外，在執(zhí)法過(guò)程中也會(huì)存在許多問(wèn)題，這與社會(huì)存在的一種歧視心里有關(guān)，許多人城市人以歧視的態(tài)度來(lái)看待農(nóng)民工，所以在處理問(wèn)題上，都會(huì)存在不公平的現(xiàn)象，所以執(zhí)法部門(mén)首先要端正態(tài)度，在法律面前人人平等，要尊重法律，尊重他人；其次要解決執(zhí)法過(guò)程中的問(wèn)題，必須要靠監(jiān)督部門(mén)，加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)督與監(jiān)察力度，勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)要綜合運(yùn)用各種手段，履行期監(jiān)察職能，社會(huì)保障部門(mén)加強(qiáng)在處理農(nóng)民工問(wèn)題時(shí)的工作力度，加強(qiáng)對(duì)于各企業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)的年檢工作等。
　　四、改善農(nóng)民工就業(yè)現(xiàn)狀的途徑
　　除了在法律上對(duì)農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)體系進(jìn)行規(guī)范，保障農(nóng)民工的基本權(quán)利，要真正解決農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題，光靠法律還是不夠的，還要從多方面入手，全方位地促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)。
　?。ㄒ唬┱哟筚Y源投入，多渠道的促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)，大力提倡農(nóng)民工返鄉(xiāng)，支持新農(nóng)村建設(shè)
　　就農(nóng)民工就業(yè)的問(wèn)題，政府一方面應(yīng)該多渠道促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民工融入城市，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，幫助企業(yè)解決困境，積極扶持中小企業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，增強(qiáng)其吸納農(nóng)民工就業(yè)的能力，同時(shí)要加強(qiáng)公共服務(wù)，為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)及社會(huì)保障服務(wù)；另一方面抓緊制定扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的具體政策措施，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，支持農(nóng)民工投身新農(nóng)村建設(shè)中去，各地政府要積極引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，在各個(gè)方面給予一定的政策優(yōu)惠與支持，鼓勵(lì)農(nóng)民工發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和縣域中小企業(yè)同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)公共服務(wù)體系。
　?。ǘ┱c企業(yè)還要加強(qiáng)農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工整體綜合素質(zhì)
　　2008年以來(lái)我國(guó)出現(xiàn)了“用工荒”的局面，一方面很多人失業(yè)，沒(méi)有工作，但是另一方面企業(yè)又招不到人。根據(jù)國(guó)際勞動(dòng)組織的定義：失業(yè)是指在某個(gè)年齡以上，在考察期內(nèi)沒(méi)有工作，而又有工作能力并且正在努力尋找工作的狀態(tài)。而失業(yè)分為四種類(lèi)型：摩擦性失業(yè)、結(jié)構(gòu)性失業(yè)、周期性失業(yè)及季節(jié)性失業(yè)?！坝霉せ摹钡木置婢蛯儆谝环N結(jié)構(gòu)性失業(yè)，它與經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)、地區(qū)發(fā)展不平衡及國(guó)家政策等問(wèn)題相關(guān)，同時(shí)很大一部分原因也是由于農(nóng)民工缺乏職業(yè)技能。提高農(nóng)民工的綜合素質(zhì)有助于新農(nóng)村建設(shè)及城市化的推進(jìn)，所以提高農(nóng)民工職業(yè)技能的培訓(xùn)，不僅可以解決其就業(yè)問(wèn)題，還可以提高其整體的綜合素質(zhì)，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。
　　在2012年1月下發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)提高農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)工作做的詳細(xì)的說(shuō)明，一方面政府要做好統(tǒng)一規(guī)劃的工作，協(xié)調(diào)好個(gè)地方，各部門(mén)之間的相互合作；另一方面要加強(qiáng)企業(yè)的參與程度，企業(yè)要把農(nóng)民工納入職工教育培訓(xùn)計(jì)劃，確保農(nóng)民工享受和其他在崗職工同等的培訓(xùn)待遇，并根據(jù)企業(yè)發(fā)展和用工情況，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)民工崗前培訓(xùn)、在崗技能提升培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)。這樣雙管齊下，才能使農(nóng)民工培訓(xùn)工作更加全面、協(xié)調(diào)、高效。
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