農(nóng)業(yè)污染防控亟需加強(qiáng)政府公共服務(wù)

　　摘要：保護(hù)生態(tài)和污染防控是全世界共同關(guān)注和亟需解決的問題，長(zhǎng)期以來，在我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)下，公共投入與服務(wù)在農(nóng)村供給不足制約了農(nóng)業(yè)污染防控與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，使得農(nóng)業(yè)污染日益嚴(yán)重?，F(xiàn)階段，必須加強(qiáng)政府公共服務(wù)，發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)污染防控中的主導(dǎo)作用，構(gòu)建和完善農(nóng)村環(huán)保工作體制機(jī)制，建立長(zhǎng)效的公共投入機(jī)制，綜合防控農(nóng)業(yè)污染。
　　關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；公共投入；綜合防控；農(nóng)業(yè)污染
　　我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，是制約整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。長(zhǎng)期以來，基于我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的局限，農(nóng)村公共服務(wù)供給呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)，相對(duì)于城市和工業(yè)的污染防控和治理而言，政府在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)污染的防控建設(shè)投資方面的公共服務(wù)供給不足。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)污染越來越受到社會(huì)各界的關(guān)注，也有很多專家和學(xué)者針對(duì)農(nóng)業(yè)污染治理技術(shù)和綜合防治政策做了的大量研究。但必須考慮到的是，農(nóng)業(yè)污染及其防治具有很強(qiáng)的外部效應(yīng)，市場(chǎng)在該領(lǐng)域是失靈的。因此，綜合防控農(nóng)業(yè)污染，必須加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能，發(fā)揮政府的管理和調(diào)控作用。
　　一、農(nóng)業(yè)污染防治必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用
　?。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)污染界定及其主要來源概述
　　農(nóng)業(yè)污染主要是過度使用化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用化學(xué)品造成的農(nóng)作物及土壤污染，人畜糞便等有機(jī)肥料對(duì)水資源的污染，大棚、溫室種植中廢舊塑料膜等材料不合理處置造成的污染，以及農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)產(chǎn)生的粉塵、焚燒農(nóng)作物秸稈等產(chǎn)生的煙塵造成對(duì)大氣的污染等。農(nóng)業(yè)污染危及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至人類的生存與可持續(xù)發(fā)展。
　　在我國(guó)，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)用機(jī)械、農(nóng)用化肥、農(nóng)藥的廣泛應(yīng)用，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)污染現(xiàn)象日益加劇。我國(guó)農(nóng)業(yè)污染的主要來源有以下幾類：化肥使用、農(nóng)藥使用、禽畜水產(chǎn)養(yǎng)殖排污、污水灌溉、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)用塑料膜殘留、農(nóng)村生活廢棄物、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排污等。
　?。ǘ┲萍s農(nóng)業(yè)污染防控的因素分析
　　農(nóng)業(yè)污染屬于非點(diǎn)源污染，很難監(jiān)測(cè)，治理難度也比較大。加之落后的生產(chǎn)方式，以及農(nóng)村薄弱的環(huán)保意識(shí)和管理的缺失，造成農(nóng)業(yè)污染愈發(fā)嚴(yán)重。我國(guó)農(nóng)業(yè)污染防控存在的主要問題及其制約因素主要有：社會(huì)的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)意識(shí)滯后、農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)方式滯后、農(nóng)村的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)滯后、農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)滯后、農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)體制建設(shè)滯后；國(guó)家對(duì)農(nóng)村的環(huán)保事業(yè)投入嚴(yán)重不足。在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期受到忽視，環(huán)保政策、環(huán)保機(jī)構(gòu)、環(huán)保人員、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施以及管理體系等在內(nèi)的公共服務(wù)供給不足、供給制度缺失，導(dǎo)致農(nóng)村極易“小污成大污”和“小污成大害”。
　?。ㄈ┱鲗?dǎo)農(nóng)業(yè)污染防控的必要性
　　用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析，農(nóng)業(yè)污染具有外部不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而農(nóng)業(yè)污染防控具有外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。在現(xiàn)行污染防控政策體系下，由于農(nóng)業(yè)污染個(gè)體不用承擔(dān)生產(chǎn)造成的外部不經(jīng)濟(jì)這一成本，因此會(huì)更多地利用資源生產(chǎn)，并產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)行為，比如為了養(yǎng)殖方便，往河流中傾倒禽畜糞便，不考慮河水污染。而污染防控是整個(gè)社會(huì)收益，就個(gè)體來看，獲益不明顯，所以私人參與農(nóng)業(yè)污染的防控缺乏積極性和主動(dòng)性，也很少在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中自覺減少污染，保護(hù)環(huán)境。政府在農(nóng)業(yè)污染防控上必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，加大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)保事業(yè)公共投入，通過制定法律法規(guī)控制，落實(shí)優(yōu)惠政策激勵(lì)引導(dǎo)等措施，提高農(nóng)村環(huán)保意識(shí)，綜合防控農(nóng)業(yè)污染。
　　二、構(gòu)建完善農(nóng)業(yè)污染防控政策體系刻不容緩
　?。ㄒ唬┙⑥r(nóng)業(yè)污染防控激勵(lì)制度
　　在污染防控與治理方面，制訂了一系列優(yōu)惠政策：如一些城市對(duì)主城區(qū)環(huán)境污染安全隱患重點(diǎn)企業(yè)搬遷執(zhí)行相關(guān)優(yōu)惠政策；城市污水處理廠建設(shè)低價(jià)或無償征地，企業(yè)的排污費(fèi)返還使用等等。而在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中類似的優(yōu)惠政策還有待完善。針對(duì)農(nóng)業(yè)污染防控也應(yīng)建立相關(guān)優(yōu)惠政策：鼓勵(lì)農(nóng)民耕植時(shí)使用有機(jī)肥、綜合利用禽畜糞便、減少化肥使用，既減少了化肥生產(chǎn)帶來的污染，也降低了禽畜糞便的排放困難?？蓢L試對(duì)禽畜糞便加工企業(yè)實(shí)行免稅激勵(lì)政策甚至開設(shè)專項(xiàng)撥款，對(duì)使用有機(jī)肥的無公害農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼，以及生物農(nóng)藥、生物肥料、可降解農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的開發(fā)和生產(chǎn)方面，給予項(xiàng)目資金和貸款支持。同時(shí)，對(duì)采取環(huán)境保護(hù)措施的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)等農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖戶或集體組織給予投資、稅收方面的優(yōu)惠政策。按照以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以獎(jiǎng)促治的原則，通過政策引導(dǎo)調(diào)動(dòng)社會(huì)各階層主動(dòng)參與農(nóng)業(yè)污染防治，切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)防控措施，改善農(nóng)業(yè)污染現(xiàn)狀，保護(hù)農(nóng)村環(huán)境。
　?。ǘ┘訌?qiáng)農(nóng)業(yè)污染防控政策效率
　　我國(guó)關(guān)于農(nóng)業(yè)污染防治方面已制定了相關(guān)法律，可是在《農(nóng)業(yè)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等多部法律中只是提出了該規(guī)定所規(guī)范的主題性內(nèi)容，而對(duì)于這些內(nèi)容卻缺乏進(jìn)一步的具體規(guī)定。可操作性不強(qiáng)，應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外的政策措施。美國(guó)在農(nóng)業(yè)污染控制方面有系統(tǒng)的法律框架，如美國(guó)環(huán)保局實(shí)施了非點(diǎn)源污染管理計(jì)劃，農(nóng)業(yè)部實(shí)施了鄉(xiāng)村清潔水計(jì)劃、國(guó)家灌溉水質(zhì)計(jì)劃、農(nóng)業(yè)水土保持計(jì)劃等。其他國(guó)家職能部門制定的如清潔水法案，最大日負(fù)荷計(jì)劃、殺蟲劑實(shí)施計(jì)劃等，并積極鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)污染進(jìn)行主動(dòng)性控制，對(duì)減少面源污染起到很大作用。我國(guó)農(nóng)業(yè)地區(qū)存在不同的污染程度，各地區(qū)土地利用類型也有很大差別，加上自然資源稟賦的區(qū)域差別，決定了農(nóng)業(yè)污染防控必須制定較強(qiáng)針對(duì)性的區(qū)域政策。這就需要在中央的立法與政策基礎(chǔ)上，各地方借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，制定切實(shí)有效的污染防控措施和配套政策，提高污染防控效率。
　?。ㄈ┩晟妻r(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)保工作體制
　　在我國(guó)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體系中，環(huán)保機(jī)構(gòu)、環(huán)保人員的職責(zé)權(quán)限與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境污染的防控工作實(shí)際不相符合，也不能調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和污染防控的主體作用，而農(nóng)業(yè)污染的防控涉及多方短期利益，環(huán)保工作執(zhí)行難度較大。完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)保工作機(jī)制，是加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的重要方面，這就要求各級(jí)政府必須明確在農(nóng)業(yè)污染防控和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的公共職責(zé)，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配。摒棄小團(tuán)體利益和地方保護(hù)主義，切實(shí)抓好農(nóng)業(yè)污染防控與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。避免不切實(shí)際的形象工程、政績(jī)工程。
　　三、建立長(zhǎng)效的公共財(cái)政投入機(jī)制為農(nóng)村現(xiàn)實(shí)所期待
　　必須要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)污染防控，調(diào)整現(xiàn)行城鄉(xiāng)之間環(huán)境保護(hù)的公共投入結(jié)構(gòu)，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)的公共投入體制，加大對(duì)農(nóng)村防污治污的財(cái)政投入與管理服務(wù)。
　?。ㄒ唬ｍ?xiàng)資金投入
　　我國(guó)城鄉(xiāng)二元機(jī)構(gòu)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，使得城鄉(xiāng)環(huán)境污染防治財(cái)政資金支持嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。隨著農(nóng)村環(huán)境污染問題的不斷加劇，逐漸得到社會(huì)各界的呼吁與重視。從2010年起中央財(cái)政將用三年安排專項(xiàng)資金120億元，重點(diǎn)支持農(nóng)村環(huán)境整村連片治理，約1億農(nóng)村人口將直接受益。2010年，中國(guó)將集中整治一批環(huán)境問題最為突出、當(dāng)?shù)厝罕姺从匙顬閺?qiáng)烈的村莊，使危害群眾健康的環(huán)境污染得到有效控制，環(huán)境監(jiān)管能力得到加強(qiáng)，環(huán)保意識(shí)得到增強(qiáng)。農(nóng)業(yè)污染防控與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的重大工程，必須建立長(zhǎng)效的、穩(wěn)定的投入政策，并確保高效實(shí)施。
　　（二）基礎(chǔ)設(shè)施投入
　　農(nóng)業(yè)污染防控和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，政府方面要發(fā)揮主導(dǎo)作用。一是要支持搞好農(nóng)業(yè)污染防控規(guī)劃工作和改善農(nóng)村污染現(xiàn)狀，重點(diǎn)支持解決農(nóng)村垃圾處理、禽畜糞便加工基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是要引導(dǎo)和支持農(nóng)民開發(fā)和利用清潔能源，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)污染防治基礎(chǔ)設(shè)施、沼氣池修建投工投勞。以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，加大農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的投入，建設(shè)垃圾處理、禽畜糞便加工場(chǎng)，改善村容村貌，保護(hù)農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境。
　?。ㄈ┺r(nóng)業(yè)科技投入
　　綜合防控農(nóng)業(yè)污染，必須強(qiáng)化政府服務(wù)職能，建立高效的農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)、推廣體系。一方面要保證農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與推廣的投入，大力支持農(nóng)業(yè)綠色環(huán)保新材料、新產(chǎn)品的研發(fā)與引進(jìn)，支持生態(tài)能源的開發(fā)與利用。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民如何科學(xué)合理施用化肥、農(nóng)藥的研究投入與培訓(xùn)投入，向農(nóng)民宣傳農(nóng)業(yè)污染的原因和防治方法，鼓勵(lì)農(nóng)民采用有效的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，減少農(nóng)業(yè)污染，增強(qiáng)農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。積極培養(yǎng)農(nóng)業(yè)污染監(jiān)測(cè)和防治技術(shù)骨干，培訓(xùn)農(nóng)民科技人員，保證農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。
　　加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)，綜合防控農(nóng)業(yè)污染，對(duì)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展有著巨大的推動(dòng)作用和深遠(yuǎn)的意義。要與發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，以公共政策為引導(dǎo)，公共服務(wù)為依托，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1.袁平.農(nóng)業(yè)污染及其綜合防治的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究[D].中國(guó)農(nóng)業(yè)