湖北省實(shí)施“壯腰工程”戰(zhàn)略決策的議程分析——基于多源流理論

龔 勁

（中共荊州市委黨校，湖北 荊州 434020）

湖北省實(shí)施“壯腰工程”戰(zhàn)略決策的議程分析
——基于多源流理論

龔 勁

（中共荊州市委黨校，湖北 荊州 434020）

本文以約翰·金頓（John·Kingdon）的多源流分析框架為基礎(chǔ)對(duì)湖北省“實(shí)施‘壯腰工程’加快荊州振興”戰(zhàn)略決策的政策議程進(jìn)行了研究。文章首先介紹了政策議程的有關(guān)理論，并重點(diǎn)介紹了約翰·金頓（John·Kingdon）的多源流分析理論。然后，借鑒約翰·金頓的多源流分析理論，按問(wèn)題源流、政策源流和政治源流三條線索，對(duì)湖北省“實(shí)施‘壯腰工程’加快荊州振興”戰(zhàn)略決策的政策議程分三個(gè)部分進(jìn)行了分析。

政策議程 多源流理論 壯腰工程

一個(gè)公共問(wèn)題或社會(huì)問(wèn)題，只有當(dāng)它被納入政府的政策過(guò)程，成為政策問(wèn)題，才有可能得到解決或處理。這個(gè)公共問(wèn)題被納入政治或政策機(jī)構(gòu)的行動(dòng)計(jì)劃的過(guò)程就是政策議程。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，有些公共問(wèn)題能夠進(jìn)入政策議程，還有許多公共問(wèn)題不能進(jìn)入政策議程，這是為什么呢？本文嘗試以美國(guó)學(xué)者約翰·金頓的多源流理論為基礎(chǔ)，對(duì)湖北省“實(shí)施‘壯腰工程’加快荊州振興”戰(zhàn)略決策的政策議程進(jìn)行研究。

一、政策議程與多源流分析框架

（一）政策議程

在社會(huì)向政府要求解決的問(wèn)題中，只有很少被政府關(guān)注到。那些被決策者選中，或者認(rèn)為應(yīng)對(duì)此采取行動(dòng)的要求會(huì)進(jìn)入到政策議程中。美國(guó)學(xué)者安德森認(rèn)為，人們向政府提出的各種要求中，只有一小部分得到了公共決策者的注意，“那些被決策者選中或決策者感到必須對(duì)之采取行動(dòng)的要求構(gòu)成了政策日程”。我們認(rèn)為，從最基本的意義上講，政策議程就是從政府角度認(rèn)識(shí)問(wèn)題的過(guò)程，是政府將自已認(rèn)為重要且應(yīng)予處理的公共問(wèn)題提上議事日程的過(guò)程。一般而言，政策議程有兩種基本形式，即公眾議程和政府議程。這兩種形式同時(shí)也是政策議程的兩個(gè)不同的階段。公眾議程是指某個(gè)社會(huì)問(wèn)題已引起社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體的普遍關(guān)注，他們向政府部門(mén)提出政策訴求，要求采取措施加以解決的一種政策議程。政府議程是指某些社會(huì)問(wèn)題已引起決策者的深切關(guān)注，他們感到有必要對(duì)之采取一定的行動(dòng)，并把這些社會(huì)問(wèn)題列入政策范圍的一種政策議程。政府議程是一個(gè)行動(dòng)方針，表示針對(duì)該問(wèn)題的政策程序已經(jīng)啟動(dòng)。政府議程還可以分為兩個(gè)不同的階段。第一階段是政府組織有關(guān)部門(mén)對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，并界定問(wèn)題的性質(zhì)、范圍和程度等。第二階段則進(jìn)入預(yù)決策狀態(tài)，備選方案被提交給決策者接受考慮。

（二）約翰·金頓（John·Kingdon）的多源流分析框架

該方法主要是在系統(tǒng)的層面上提出理論框架，將整個(gè)系統(tǒng)或獨(dú)立的決策作為分析單元，認(rèn)為政策議程是在幾個(gè)因素推動(dòng)或影響下的集體選擇的結(jié)果。金頓提出，在整個(gè)系統(tǒng)中存在著三種源流：?jiǎn)栴}源流、政策源流和政治源流。首先，問(wèn)題源流是指問(wèn)題被確認(rèn)的過(guò)程，即“政府官員是如何將其注意力固定在某一問(wèn)題而不是在另一問(wèn)題上”。［1］（P180）而指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和從現(xiàn)行項(xiàng)目中獲得的反饋這三種機(jī)制使問(wèn)題引起這種關(guān)注。其次，政策源流是“政策建議產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計(jì)以及受到重視的過(guò)程”。［1］（P142）金頓認(rèn)為這個(gè)過(guò)程大多是在專(zhuān)業(yè)人員的共同體中發(fā)生的。政策流的重要方面在于針對(duì)政策問(wèn)題而提出的各種建議，通常以法規(guī)、講話、文件、交談等形式出現(xiàn)。多源流理論最后的關(guān)節(jié)點(diǎn)在于分離的問(wèn)題源流、政策源流以及政治源流在某些關(guān)鍵的時(shí)刻匯合在一起。當(dāng)問(wèn)題流、政策流和政治流匯合到一起時(shí)，政策問(wèn)題進(jìn)入議程的機(jī)會(huì)將會(huì)顯著增加。

二、“壯腰工程”戰(zhàn)略決策的問(wèn)題源流

問(wèn)題源流主要涉及“一些問(wèn)題是如何引起政府內(nèi)部及其周?chē)娜藗兊年P(guān)注的”，［1］（P113）也就是說(shuō)，主要涉及政府內(nèi)部及其周?chē)娜藗兪侨绾瘟私獾綄?shí)際情況從而關(guān)注某些問(wèn)題的。人們了解實(shí)際情況的途徑主要有二種：一是通過(guò)一系列指數(shù)獲取項(xiàng)目及其重要程度情況，二是一些重大事件或危機(jī)事件將導(dǎo)致對(duì)某個(gè)問(wèn)題的關(guān)注。

（一）指標(biāo)

通常，政府為了及時(shí)掌握社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)都會(huì)對(duì)某些具有代表意義的事項(xiàng)進(jìn)行常規(guī)性監(jiān)查，并由此獲得統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，受到常規(guī)性監(jiān)查的那些事項(xiàng)就是指標(biāo)，而不同時(shí)間統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)值的變化則反映了指標(biāo)的變化。此外，非政府機(jī)構(gòu)的研究人員或?qū)W者也常常就某一特定的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究。一個(gè)穩(wěn)定的狀態(tài)被視為比一些不斷變化的數(shù)字問(wèn)題更少。指標(biāo)如果發(fā)現(xiàn)異常的話，就會(huì)被負(fù)責(zé)監(jiān)查的部門(mén)報(bào)告到?jīng)Q策部門(mén)，從而引發(fā)對(duì)公共問(wèn)題的關(guān)注。當(dāng)某些事情引起了他們的關(guān)注、重新回來(lái)考察公共問(wèn)題的發(fā)展過(guò)程的時(shí)候，這些指標(biāo)就開(kāi)始發(fā)揮作用并且成為證明公共問(wèn)題存在的最有說(shuō)服力的證據(jù)。筆者將“十一五”時(shí)期荊州市與武漢、宜昌經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)作一個(gè)比較，如下圖所示：

“十一五”時(shí)期荊州市與武漢、宜昌經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)比較圖 單位：億

從上圖我們可以看出，在“十一五”時(shí)期，荊州的GDP總量只相當(dāng)于宜昌的54%，而且增長(zhǎng)率未達(dá)到全省平均水平。固定資產(chǎn)投資年均增長(zhǎng)率雖然高于全省，但總額還是太小，只相當(dāng)于宜昌的63%，武漢的16%；地方財(cái)政一般預(yù)算收入很低，只有宜昌的39%，武漢的7%。從三產(chǎn)業(yè)比重來(lái)看，荊州的農(nóng)業(yè)占比太大，比全省平均水平還高一倍；工業(yè)占重又太小，不僅遠(yuǎn)低于宜昌，且低于全省水平10個(gè)百分點(diǎn)。這些指標(biāo)足以說(shuō)明，荊州在湖北省新一輪長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的開(kāi)放開(kāi)發(fā)中發(fā)展還比較緩慢，成為湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一塊軟肋。

（二）焦點(diǎn)事件

在“壯腰工程”戰(zhàn)略決策進(jìn)入政策議程的過(guò)程中，發(fā)生了一些“焦點(diǎn)事件”，這些事件的發(fā)生引起了政府官員及人們的高度關(guān)注。在推動(dòng)“壯腰工程”戰(zhàn)略決策進(jìn)入政策議程的過(guò)程中起到了重要作用。

1、2005年、2011年胡錦濤總書(shū)記視察湖北

2005年和2011年，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席胡錦濤兩次在湖北考察工作時(shí)，對(duì)湖北改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)取得的成績(jī)予以了充分肯定。他說(shuō)，湖北地處我國(guó)中部腹心地帶，具有巨大的發(fā)展?jié)摿蛷V闊的發(fā)展前景，湖北省委、省政府提出的發(fā)展思路和政策措施，符合中央的精神，符合省里的實(shí)際，符合全省干部群眾的愿望，一定要全力以赴、堅(jiān)持不懈地抓好落實(shí)，推動(dòng)湖北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷跨上新臺(tái)階，真正使湖北成為促進(jìn)中部地區(qū)崛起的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。

總書(shū)記兩次視察湖北，提出要把湖北打造成促進(jìn)中部地區(qū)崛起的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，這直接促成了后來(lái)湖北省“兩圈一帶”戰(zhàn)略和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶新一輪開(kāi)放開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的出臺(tái)，也為把“壯腰工程”提上議事日程帶來(lái)了契機(jī)。

2、湖北省委省政府關(guān)于加快湖北長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶新一輪開(kāi)放開(kāi)發(fā)的決定

加快長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶新一輪開(kāi)放開(kāi)發(fā)是湖北省委省政府完善湖北發(fā)展總體戰(zhàn)略的重大舉措。在湖北長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上，作為“龍頭”的武漢已經(jīng)很有地位了，作為“龍尾”的宜昌這幾年發(fā)展也很快?，F(xiàn)在，無(wú)論是城市建設(shè)還是項(xiàng)目建設(shè)，無(wú)論是城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“龍頭”、“龍尾”都走在了全省的前列。而荊州作為“龍腰”，發(fā)展還不盡如人意。荊州這個(gè)“龍腰”不硬，整個(gè)湖北長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶也難以舞活。因此，加快湖北長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶新一輪開(kāi)放開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的提出，使得荊州這個(gè)湖北長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上的“龍腰”的發(fā)展開(kāi)始進(jìn)入省級(jí)戰(zhàn)略層面，“壯腰工程”呼之欲出。

當(dāng)然，有時(shí)某一焦點(diǎn)事件并不足以產(chǎn)生對(duì)某一政策問(wèn)題的界定。也許焦點(diǎn)事件充當(dāng)?shù)氖且环N預(yù)警，它還需要配之以更為確實(shí)的指標(biāo)來(lái)表明該問(wèn)題具有普遍性。當(dāng)省委省政府提出構(gòu)建中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略支點(diǎn)和湖北長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶新一輪開(kāi)放開(kāi)發(fā)等戰(zhàn)略，重新回來(lái)考察“龍腰”荊州的發(fā)展過(guò)程的時(shí)候，前文所述的那些指標(biāo)就開(kāi)始發(fā)揮作用并且成為證明問(wèn)題存在的最有說(shuō)服力的證據(jù)。問(wèn)題的識(shí)別對(duì)于政策議程的建立至關(guān)重要。有時(shí)，一個(gè)緊迫問(wèn)題的識(shí)別就足以使某一主題在政策議程上獲得顯著地位。但是，在通常的情況下，問(wèn)題識(shí)別本身并不足以把某一項(xiàng)目推上政府議程。在政府環(huán)境中存在的問(wèn)題太多了，而且官員們只認(rèn)真關(guān)注其中的一部分問(wèn)題。除了問(wèn)題識(shí)別的直接推動(dòng)之外，議程狀態(tài)的形成還有許多原因。我們可以在政治源流中找到影響議程顯著程度高低的第二種解釋。

三、“壯腰工程”戰(zhàn)略決策的政治源流

金頓教授認(rèn)為，“政治源流是獨(dú)立于問(wèn)題源流和政策源流的，它由諸如公眾情緒、壓力集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)、選舉結(jié)果、政黨或者意識(shí)形態(tài)以及政府的變更等因素組成”［1］（P184）。政治源流既不同于政策共同體中所發(fā)生的事情，也不同于使問(wèn)題引起政府內(nèi)部及其周?chē)藗兊年P(guān)注這樣的事情，政治源流中所發(fā)生的是諸如產(chǎn)生新一屆政府這樣的事件。政治源流中的這些發(fā)展對(duì)于議程具有強(qiáng)大的影響。結(jié)合我國(guó)的國(guó)情以及本案例，我們主要討論公眾情緒、執(zhí)政黨的執(zhí)政理念、政府人事變更。

（一）公眾情緒

所謂公眾情緒，指的是在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考，對(duì)某些問(wèn)題或政策所產(chǎn)生的共同的感受和態(tài)度。這些態(tài)度對(duì)政策議程有影響。相對(duì)于上個(gè)世紀(jì)八九十年代的輝煌，荊州在最近十多年的發(fā)展中確實(shí)落后了，荊州人民對(duì)此是不太滿(mǎn)意的。這種公眾情緒，暗含著對(duì)現(xiàn)有體制改革的期待，這對(duì)于突出壯腰工程戰(zhàn)略決策在政策議程中的顯著位置起到了不可忽視的作用。

（二）執(zhí)政黨的執(zhí)政理念

我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義國(guó)家，政治體制的架構(gòu)決定了執(zhí)政黨在國(guó)家政治生活中的核心地位，因此執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和基本思路對(duì)公共問(wèn)題提上政策議程有著重大影響。黨的十六大以來(lái)，以胡錦濤同志為總書(shū)記的黨中央在全面建設(shè)小康社會(huì)偉大實(shí)踐中創(chuàng)造性地提出了科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略思想，并在黨的十七大報(bào)告中全面闡述了科學(xué)發(fā)展觀。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，國(guó)家更加注重區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，提出了“東部率先中部崛起西部開(kāi)發(fā)東北振興”戰(zhàn)略。胡錦濤總書(shū)記更是兩次視察湖北，要求湖北在中部崛起中構(gòu)建戰(zhàn)略支點(diǎn)。為貫徹構(gòu)建中部崛起戰(zhàn)略支點(diǎn)的戰(zhàn)略意圖，湖北省提出了“兩圈一帶”戰(zhàn)略?！皟扇σ粠А睉?zhàn)略是為了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出的重要戰(zhàn)略部署，正是“兩圈一帶”戰(zhàn)略特別是湖北長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶新一輪開(kāi)放開(kāi)發(fā)的提出，使得荊州“腰軟”的問(wèn)題進(jìn)入到省級(jí)層面。

（三）政府人事變更

政策議程取得進(jìn)展或受阻有時(shí)候在于一些主要的參與者發(fā)生了變化，而且議程也會(huì)因管理權(quán)限的劃定而明顯受到影響。應(yīng)該說(shuō)，省委書(shū)記李鴻忠是推動(dòng)“壯腰工程”戰(zhàn)略決策的最重要人物。2008年1月，李鴻忠當(dāng)選湖北省省長(zhǎng)。次年，在湖北省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶新一輪開(kāi)放開(kāi)發(fā)的動(dòng)員大會(huì)上，省長(zhǎng)李鴻忠要求，各地各部門(mén)認(rèn)真搞好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出抓好長(zhǎng)江“黃金水道”建設(shè)，突出解決好長(zhǎng)江湖北段兩頭強(qiáng)中間弱的“腰軟”問(wèn)題，突出抓好產(chǎn)業(yè)興帶，突出發(fā)揮武漢的“龍頭”帶動(dòng)作用，重點(diǎn)處理好“一主”與“兩副”發(fā)展、長(zhǎng)江與漢江開(kāi)發(fā)的關(guān)系，真正使湖北長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)起來(lái)、活起來(lái)?？梢哉f(shuō)，李鴻忠是最早提出湖北長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“腰軟”問(wèn)題的省政府主要領(lǐng)導(dǎo)人。2010年12月6日，經(jīng)中央決定和批準(zhǔn)，李鴻忠同志任中共湖北省委書(shū)記，提名為湖北省人大常委會(huì)主任。在2011年的湖北兩會(huì)上，李鴻忠書(shū)記與荊州代表團(tuán)共同審議省政府工作報(bào)告時(shí)，對(duì)荊州提出了要求：省委、省政府正深入推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶新一輪開(kāi)放開(kāi)發(fā)，如果說(shuō)武漢是龍頭，宜昌是龍尾，那么荊州就是龍腰。只有龍腰硬起來(lái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶這條龍才能舞起來(lái)。在這里，省委書(shū)記李鴻忠已經(jīng)提出“荊州這個(gè)龍腰硬起來(lái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶這條龍才能舞起來(lái)”的重要想法，這就為提出“壯腰工程”，解決荊州“腰軟”問(wèn)題做了重要鋪墊。

綜上所述，從公眾情緒、執(zhí)政黨的執(zhí)政理念、政府人事變更等幾方面來(lái)看，政治源流已為把壯腰工程戰(zhàn)略決策提上政府議程營(yíng)造了適宜的政治氣候。雖然政治和問(wèn)題都要求采取行動(dòng)，但是目前卻缺少一個(gè)可以提倡的備選方案。如果不能產(chǎn)生可行的備選方案，則不能順利進(jìn)入政府議程的第二個(gè)階段，那么該項(xiàng)目便可能會(huì)從人們的視野中消失，人們的注意力就會(huì)轉(zhuǎn)向其他主題。

四、“壯腰工程”戰(zhàn)略決策的政策源流

約翰·金頓認(rèn)為，“如果一個(gè)問(wèn)題被附上了解決辦法，那么它被提上政府議程的可能性就會(huì)增加”。備選方案產(chǎn)生于政策共同體之中，這是由某一特定政策領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人員組成的共同體。在此次“壯腰工程”戰(zhàn)略決策的備選方案草擬過(guò)程中，政府有關(guān)部門(mén)及體制內(nèi)政策研究機(jī)構(gòu)的有關(guān)研究人員扮演了積極角色，發(fā)揮了重要作用。他們深入各地進(jìn)行了大量實(shí)際調(diào)研，專(zhuān)題研究重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，同時(shí)在網(wǎng)上公開(kāi)征集建議方案。在此基礎(chǔ)上，起草了《關(guān)于實(shí)施“壯腰工程”加快荊州振興的意見(jiàn)》。

政策源流中的備選方案已經(jīng)準(zhǔn)備好。至此，三條源流都已做好充分準(zhǔn)備。三條源流的完全匯合可以極大地增加某一主題被牢牢地固定在政府議程上的機(jī)會(huì)。

省發(fā)改委起草《關(guān)于實(shí)施“壯腰工程”加快荊州振興的意見(jiàn)》并上報(bào)省委省政府，這標(biāo)志著實(shí)施“壯腰工程”的戰(zhàn)略決策被成功提上政府議程，進(jìn)入預(yù)決策狀態(tài)，備選方案被提交給決策者接受考慮。至此，壯腰工程戰(zhàn)略決策的政策議程已完全確立。

［1］約翰·金頓．議程、備選方案和公共政策［M］．丁煌譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004．

D601 < class="emphasis_bold">［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］

1671－2803（2012）06－0073－04

2012－09－03

龔勁（1981—），男，湖南澧縣人，中共荊州市委黨校教師，管理學(xué)碩士。

賀俊春