從無序到有序及有效：公民參與立法的走向

李店標(biāo)，蔣淑波

（1.廈門大學(xué)法學(xué)院，福建廈門361005；2.大慶師范學(xué)院法學(xué)院，黑龍江大慶163712）

從無序到有序及有效：公民參與立法的走向

李店標(biāo)1,2，蔣淑波2

（1.廈門大學(xué)法學(xué)院，福建廈門361005；2.大慶師范學(xué)院法學(xué)院，黑龍江大慶163712）

公民參與立法是指公民以個(gè)體或團(tuán)體的方式直接介入立法過程，并通過參與行為對立法決策施加影響的活動。我國當(dāng)前公民參與立法在一定程度上還存在無序的情形，阻礙和制約著我國民主立法進(jìn)程的推進(jìn)。要走出公民無序參與立法的現(xiàn)實(shí)困境，必須實(shí)現(xiàn)公民參與立法在形式上轉(zhuǎn)向有序參與，在實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)向有效參與。

公民參與；立法；無序參與；有序參與；有效參與

“立法過程一個(gè)重要的任務(wù)，就是民主地、廣泛地、正確地集中人民的意志，衡平、兼顧、全面地體現(xiàn)國家、社會和人民中不同群體的利益。這項(xiàng)任務(wù)，一方面有賴于立法機(jī)關(guān)、立法者以民主的精神和群眾路線的方法集思廣益；另一方面，更在于公民的立法參與?！盵1]所謂公民參與立法，是指公民直接參與立法，即公民以個(gè)體或團(tuán)體的方式直接介入立法過程，并通過參與行為對立法決策施加影響的活動。作為推進(jìn)民主立法的一項(xiàng)重要舉措，公民參與立法不僅是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的主要體現(xiàn)，也是提高立法質(zhì)量、確立立法權(quán)威和增強(qiáng)法律實(shí)效的著力點(diǎn)。當(dāng)前，公民參與立法的理念已被人們逐漸認(rèn)同，公民參與立法的實(shí)踐也已全面鋪開，公民參與立法的價(jià)值更日益凸顯。但不可否認(rèn)的是，我國當(dāng)前公民參與立法的實(shí)踐在一定程度上還存在無序情形，與該機(jī)制預(yù)期目的的達(dá)至還存有一定距離。解決這一問題的關(guān)鍵是推動公民參與立法從無序走向有序及有效。

一、無序參與：我國公民參與立法的現(xiàn)實(shí)困境

現(xiàn)代社會，公民參與立法在直接體現(xiàn)民意、收集信息、獲取立法資料、促進(jìn)良法制定、協(xié)調(diào)利益關(guān)系和加強(qiáng)法制宣傳等方面都發(fā)揮著重要作用。因此，世界各國立法機(jī)關(guān)都把公民參與立法機(jī)制作為一項(xiàng)重大課題予以研究和實(shí)踐，以期推進(jìn)民主立法的進(jìn)程?！懊裰髁⒎ㄖ饕康脑谟诒Ｕ先嗣裢ㄟ^多種途徑參與立法活動，主要包括采取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取意見和將法律草案公布征求意見。”[2]從歷史演進(jìn)來看，我國公民參與立法的主要形式是公開征求意見，其可以分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段從1982年到1987年，這一階段只有草案的公開討論，沒有公開征求意見；第二個(gè)階段從1988年到2007年，這一階段的主要特征是公開征求意見逐漸制度化；第三個(gè)階段從2008年至今，這是公開征求意見進(jìn)入了制度化的階段。公民參與立法本身屬于政治參與的范疇，“政治參與權(quán)利所涉及的，是用法律形式對公開意見形成和意志形成過程——其結(jié)果是有關(guān)政策和法律的決議——加以建制化?！盵3]但由于受歷史和現(xiàn)實(shí)因素的制約，我國公民參與立法并沒有完全走向制度化，在一定程度上還存在無序的現(xiàn)象，并阻礙和制約著我國民主立法進(jìn)程的順利推進(jìn)。

學(xué)界一般認(rèn)為無序是和有序相對應(yīng)的一個(gè)概念，但同時(shí)二者又是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。無序背后隱藏著有序，有序中也包含著無序，任何事物都不可能達(dá)到絕對有序或無序的狀態(tài)。無序既存在于自然進(jìn)程中，也存在于社會進(jìn)程中，一致性、連續(xù)性和穩(wěn)定性是始終與其相關(guān)聯(lián)的。有序的形成往往依賴于一定規(guī)則的創(chuàng)設(shè)和實(shí)施，無序狀態(tài)的出現(xiàn)主要在于規(guī)則缺失或規(guī)則無效，因此，公民參與立法無序性的原因最主要應(yīng)是其制度化程度低。

公民參與立法的無序性當(dāng)前主要表現(xiàn)為以下幾種情形：第一，消極式參與。在我國，公民立法參與更多的是在立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的一種自上而下的制度安排，這種制度安排往往導(dǎo)致公民無法認(rèn)清自身參與立法的權(quán)利屬性，立法機(jī)關(guān)也不能將保障公民的參與權(quán)作為一項(xiàng)義務(wù)予以履行。公民往往認(rèn)為，立法是立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的一項(xiàng)專業(yè)性活動，與自身相去甚遠(yuǎn)，參與與否無關(guān)緊要。第二，激情式參與。許多情形下，公民參與立法不是出于自身的社會責(zé)任感和對權(quán)利義務(wù)的認(rèn)識，激情化的參與表現(xiàn)比較明顯。以立法的網(wǎng)絡(luò)參與為例，“很多媒體網(wǎng)絡(luò)言論是出于情緒化的、激情化的，因而缺少理性的判斷與訴求，甚至出現(xiàn)了一些人身的攻擊和謾罵、扣帽子等等言行，這非常不利于公眾參與作用的發(fā)揮。”[4]第三，官控式參與。有些立法機(jī)關(guān)官僚色彩比較濃厚，聽取公民意見是隨意性的、選擇性的、封閉性的甚至是操控性的，關(guān)于在何種情況下、何時(shí)啟動公民參與、參與的程序和途徑有哪些、征集意見的處理和反饋等內(nèi)容往往由立法機(jī)關(guān)視情況決定。第四，運(yùn)動式參與。當(dāng)前公民參與立法由于受獲取信息有限性、參與渠道不暢、利益表達(dá)機(jī)制不健全等原因制約，公民參與立法往往表現(xiàn)為間斷性的個(gè)案參與，并未完全實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的普遍參與。

概括而言，導(dǎo)致公民參與立法無序狀態(tài)情形，既有宏觀的原因，也有微觀的原因；既有制度的原因，也有觀念的原因制約；既有立法機(jī)關(guān)的原因，也有公民自身的原因。其中以下幾點(diǎn)原因尤其值得我們關(guān)注：第一，參與意識不強(qiáng)。熊彼特在談及政治中的人性時(shí)指出，“實(shí)際上人民既不提出問題也不決定問題，決定他們命運(yùn)的問題是正常由別人為他們提出和決定的?！盵5]我國立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的公民參與立法模式，對公民參與意識的培養(yǎng)必然在一定程度上產(chǎn)生阻礙作用。第二，參與能力不夠。公民行使立法參與權(quán)需要具備相應(yīng)的參與權(quán)利能力和參與行為能力，前者在法律面前是人人平等的，后者則會因人、因事、因時(shí)、因地而異。當(dāng)前的問題是，不僅公民參與立法的權(quán)利能力因缺乏健全的保障機(jī)制難以落實(shí)，而且公民參與立法的行為能力也因公民知識有限、素質(zhì)不高等原因難以實(shí)現(xiàn)。第三，參與形式松散。我國公民參與立法的主要形式還表現(xiàn)為個(gè)人參與，這種參與方式的一大弊端就是松散性，無法集中力量表達(dá)自己的意志，不利于提高公民參與立法的積極性和主動性，進(jìn)而對立法施加有效影響的可能性也很微小。盡管近幾年已經(jīng)出現(xiàn)了組織化參與立法的趨勢，但組織化、規(guī)模化的參與在當(dāng)前表現(xiàn)并不明顯。第四，參與規(guī)則不健全?，F(xiàn)行法律對公民參與立法的規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，也缺少必要的保障性條款和配套性措施，可操作性不強(qiáng)和民主程度有限，從而導(dǎo)致公民參與立法活動缺乏足夠的法律依據(jù)和有效的制度保障。

二、有序參與：我國公民參與立法的形式走向

“公民有序參與立法”這一詞是對“公民有序政治參與”的深化和細(xì)化。黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》中首次明確提出“有序的政治參與”的概念，有序的政治參與自然包含有序的立法參與，因?yàn)榱⒎ū旧砭哂休^強(qiáng)的政治性，立法活動本身就是一項(xiàng)政治活動。2008年，十一屆全國人大一次會議上的《全國人大常委會工作報(bào)告》首次明確指出，“進(jìn)一步擴(kuò)大公民對立法工作的有序參與?！?011年1月24日吳邦國委員長在出席“形成中國特色社會主義法律體系座談會”時(shí)又指出，“要積極探索公民有序參與立法的途徑和形式?！笨梢钥闯觯裼行騾⑴c立法既是我國民主法治建設(shè)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是我國政治發(fā)展所面臨的重大課題。

關(guān)于公民有序參與立法的含義，當(dāng)前理論界還缺乏比較有說服力的解讀，主要原因在于對“公民參與”和“有序”二詞的理解不同。首先，“公民參與”和“公眾參與”就是我國當(dāng)前學(xué)術(shù)研究中尚未予以明確區(qū)分的一對概念。如俞可平教授認(rèn)為：“公民參與，通常又稱為公共參與、公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動?！盵6]王錫鋅教授則認(rèn)為：公民參與（citizen partici pation）是一個(gè)主要在政治學(xué)意義上使用的概念，指宏觀的民主政治或決策過程中公民個(gè)體的參與，這種參與是賦予政治過程正當(dāng)性的基礎(chǔ)；公眾參與（publi cpartici pation），也可稱為公共參與，主要是從參與的事務(wù)范圍，而不是從參與主體來理解的一個(gè)概念，其主要體現(xiàn)在當(dāng)代公共行政的過程之中。[7]本文之所以使用“公民參與立法”一詞，主要因?yàn)榱⒎ㄐ袨樵谖覈鴮?shí)質(zhì)上是一種政治決策行為，公民參與的目的是為了保證立法的正當(dāng)性和民主性，以使立法機(jī)關(guān)與公民之間展開以對話為中心的民主商談。正如美國學(xué)者巴伯所言：“大眾是吵鬧不休的而公民則是進(jìn)行協(xié)商；大眾是作出行為（behave）而公民則是進(jìn)行行動（act）；大眾是沖突、彼此交叉的而公民則是參與、分享和奉獻(xiàn)。當(dāng)‘大眾’開始審議、行動、分享和奉獻(xiàn)時(shí)，他們不再是大眾而是成為公民了，只有‘參與’，他們才能成為公民?！盵8]

其次，關(guān)于“有序”的含義，學(xué)界則存在著形式意義和實(shí)質(zhì)意義兩種不同的界定方式。從形式意義上看，有序的“序”指的就是秩序，有序和秩序含義相同。英國社會學(xué)家科恩認(rèn)為秩序應(yīng)包含五項(xiàng)內(nèi)容：“（1）‘秩序’與社會生活中存在一定的限制、禁止、控制有關(guān)；（2）它表明在生活中存在著一種相互性，每個(gè)人的行為不是偶然的和雜亂的，而是相互回答或補(bǔ)充他人的行為的；（3）它在社會生活中捕捉預(yù)言的因素和重復(fù)的因素，人們只有在他們知道彼此期待的情況下，才能在社會上進(jìn)行活動；（4）它能夠表示社會生活各組成部分的某種一致性和不矛盾性；（5）它表示社會生活的某種穩(wěn)定性，即在某種程度上長期保持它的形式?！盵9]從實(shí)質(zhì)意義上看，“有序”又存在以下理論分歧：第一，有序，即指依法，依法是有序的必然方式。第二，有序的實(shí)質(zhì)是依法，有序的內(nèi)容是保證人民參與民主選舉、決策、管理和監(jiān)督的權(quán)利。第三，有序包括依法和有秩序兩個(gè)層面，有秩序、理性的、自主的、適度的是有序參與的四個(gè)基本特征?？梢钥闯觯碚摻鐚τ行虻睦斫獗M管有所不同，但都認(rèn)為依法和有序之間是一種難以割裂的因果關(guān)系和依賴關(guān)系。筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)有序最主要的是依賴一定的規(guī)則或制度約束，而最好的規(guī)則就是法律，因此有序強(qiáng)調(diào)的更主要的是依法，公民有序參與立法也就主要表現(xiàn)為公民依法參與立法。但同時(shí)，在依法參與的前提下，自主、理性、適度參與都是公民有序參與立法必不可少的要件。

基于此，我們認(rèn)為，公民有序參與立法是指公民在現(xiàn)有法律制度的框架內(nèi)，為促進(jìn)立法機(jī)關(guān)與公民關(guān)系的良性互動、推進(jìn)民主立法進(jìn)程而進(jìn)行的各種有秩序的個(gè)體或團(tuán)體的意愿表達(dá)活動。從一定意義上講，“公民參與立法作為一項(xiàng)制度，或者是一個(gè)新的立法階段，其評判標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)是實(shí)體意義，而應(yīng)當(dāng)是程序意義、制度意義。”[10]因此，要走出公民無序參與立法的困境，實(shí)現(xiàn)程序意義或制度意義上的功能，在形式上推動公民參與立法走向有序化則顯得至關(guān)重要。一般來說，公民參與立法要做到有序至少應(yīng)具備以下幾個(gè)要件：第一，從參與的主體來看，參與者指的是普通公民或公民組織，不包括那些職業(yè)政治家和法學(xué)家。第二，從參與的前提上看，公民參與必須在尊重憲法和法律所賦予公民的民主權(quán)利的范圍內(nèi)依法進(jìn)行。第三，從參與的觀念上看，有序參與要求公民具有獨(dú)立自主的參與意識和參與責(zé)任感。第四，從參與的行為上看，有序參與是從行使合法權(quán)利、維護(hù)正當(dāng)利益、促進(jìn)良法制定等理性的角度出發(fā)，選擇合理合法的方式表達(dá)立法愿望和要求。第五，從參與的范圍上看，公民參與立法應(yīng)是程度適當(dāng)?shù)膮⑴c，參與范圍要與公民自身的實(shí)際參與能力和現(xiàn)實(shí)國情相適應(yīng)。第六，從參與的層次上看，公民參與立法要體現(xiàn)出參與廣度不斷擴(kuò)大、參與深度逐漸加深、參與效度不斷增強(qiáng)的趨勢。

三、有效參與：我國公民參與立法的實(shí)質(zhì)走向

“公民參與的有效性，對于理解民主政治尤其是不可或缺的。”[11]科恩也認(rèn)為：“如果一個(gè)社會不僅準(zhǔn)許普遍參與而且鼓勵持續(xù)、有力、有效并了解情況的參與，而且事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了這種參與并把決定權(quán)留給參與者，這種社會的民主就是既有廣度又有深度的民主。”[12]因此，在關(guān)注公民參與立法有序性的同時(shí)，還應(yīng)關(guān)注公民參與立法的有效性。對公民參與立法而言，所謂有效性主要是指公民的參與行為對立法決策所產(chǎn)生的客觀效果與公民參與立法制度設(shè)計(jì)的預(yù)期目的相吻合。因此，判斷公民參與立法是否有效主要是以參與目的實(shí)現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)。概括而言，公民參與立法的目的，對于立法機(jī)關(guān)而言是通過對社會各類信息的收集和吸收，實(shí)現(xiàn)立法的民主化和立法質(zhì)量的提高；對于公民而言則是充分行使其知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利。正如美國學(xué)者佩特曼所言：“參與民主的教育功能不僅在于大張旗鼓地收集公眾意見，更重要的在于能夠向公眾說明征集情況，既增加公眾的政治效用感，又以立法的公開透明，教會公眾理性、客觀地判斷和分析問題?！盵13]嚴(yán)格來說，我國目前對公民參與立法的客觀效果進(jìn)行跟蹤評估是相當(dāng)困難的，但從立法收集廣大群眾意見的情況看，真正能夠?qū)α⒎Q策產(chǎn)生影響的意見少之又少，其作用恐怕還停留在為立法機(jī)關(guān)的立法活動提供合法性依據(jù)方面。

當(dāng)前，我國公民參與立法的有序性狀態(tài)正在逐步形成，但有效性問題還沒有引起足夠的重視，甚至有些人錯誤地認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了有序性自然就達(dá)到了有效性。筆者認(rèn)為，有序參與只是手段（形式），有效參與才是目的（實(shí)質(zhì)），有序參與是有效參與的前提和基礎(chǔ)。盡管公民參與立法有其形式意義，但絕對不能形式化。我國當(dāng)前擴(kuò)大公民有序參與立法的立足點(diǎn)應(yīng)由有序性向有效性轉(zhuǎn)移，這不僅因?yàn)樽鳛橛行灾A(chǔ)的有序性正在形成，而且在于“擴(kuò)大”必須是在參與取得良好效果的前提之下進(jìn)行。蔡定劍教授認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)公民有效參與應(yīng)具備三個(gè)條件和八項(xiàng)原則，三個(gè)條件包括信息公開、利害關(guān)系人參與和信息反饋；八項(xiàng)原則包括包容性、透明性、尊重允諾、可達(dá)性、有責(zé)性、代表性、相互學(xué)習(xí)和有效性。[14]可以看出，在有序參與的前提下，要實(shí)現(xiàn)公民有效參與立法還必須滿足一定的條件。如公民要具備積極的參與意愿、良好的參與能力、理性的參與方式、適度的利益表達(dá)等；立法機(jī)關(guān)要樹立以人為本的立法理念、高度重視公民參與立法的價(jià)值、建立健全常規(guī)化的參與機(jī)制、正確處理權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系、科學(xué)協(xié)調(diào)民主與效率的關(guān)系等。當(dāng)前，我們至少應(yīng)該做好以下幾方面的工作：

1.增強(qiáng)公民參與立法的意識、能力和信心。首先要改變落后的政治思想觀念，樹立起民主的意識和觀念，提高公民參與立法的主動性和自覺性，強(qiáng)化公民參與立法的責(zé)任意識。其次要注重培養(yǎng)公民參與立法的知識和技能，提高其參與立法的水平和實(shí)際效能。再次要提高公民的政治素養(yǎng)，使其更多地了解和認(rèn)同政治過程，增強(qiáng)參與愿望和參與信心。

2.擴(kuò)大參與立法的途徑和形式。保障公民有效參與立法，必須拓寬民意表達(dá)渠道，擴(kuò)大便利、人性化的參與途徑和形式。為此，應(yīng)在立法調(diào)研、聽證會、座談會、論證會、書面征求意見、旁聽和列席立法會議等現(xiàn)有參與途徑下主動搭建其他參與平臺，注重發(fā)揮現(xiàn)代媒體（包括電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播等）在公民有效參與立法中的積極作用。

3.加強(qiáng)立法的公開性和透明性。韋伯曾經(jīng)指出，“民主過程中的實(shí)質(zhì)性參與，要求參與人必須獲知充分的相關(guān)信息，而保密減少了公眾可獲得信息的質(zhì)與量，使公眾參與陷入步履蹣跚的困境?！盵15]隨著信息社會的到來，開放的立法信息和透明的立法過程已經(jīng)成為公民參與立法的重要資源，也是實(shí)現(xiàn)公民有效參與立法的前提條件。

4.培育公民參與立法的組織?！皞€(gè)體的、沒有組織的、沒有粘合性的群眾，不可能進(jìn)行有效的參與。公眾參與必須形成‘有組織的聲音?！盵16]值得慶幸的是，20世紀(jì)80年代后成長起來的眾多的民間組織已經(jīng)成為影響公民參與立法的強(qiáng)大力量，這種組織化的參與不僅增強(qiáng)了參與主體的表達(dá)能力，也提高了公民參與立法的實(shí)效。今后，我們要繼續(xù)大力培育公民自治組織，支持和鼓勵公民依托這些自治組織參與立法。

5.健全意見處理反饋機(jī)制。第一，立法機(jī)關(guān)要認(rèn)真研究、分析各方面提出的意見建議，并將吸收采納的情況及其考慮以適當(dāng)形式適時(shí)向社會反饋，以調(diào)動公民參與立法的積極性。第二，對沒有被采納的意見建議，立法機(jī)關(guān)應(yīng)向提意見者進(jìn)行說明，通過溝通消除誤解、增進(jìn)了解、取得諒解，以保護(hù)公民參與立法的積極性。第三，設(shè)立專門的答復(fù)機(jī)構(gòu)，通過新聞發(fā)布會、專題問答等方式對公民意見是否采納及理由做出回復(fù)，以激發(fā)公民參與立法的積極性。

6.建立責(zé)任追究機(jī)制。為保障公民參與立法的有效性的實(shí)現(xiàn)，避免公民參與立法被貼上“形式主義”的標(biāo)簽，我國應(yīng)建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。對違反公示、公開、聽證等制度的情形，應(yīng)追究立法機(jī)關(guān)和相關(guān)人員的責(zé)任；對違反公民參與立法制度所立之“惡法”，除予以撤銷外還應(yīng)追究立法主體的政治責(zé)任和法律責(zé)任；對以違法的形式參與立法，給國家或社會造成一定影響的公民也應(yīng)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

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[責(zé)任編輯：張亞茹]

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1002-7408（2012）-06-0102-03

李店標(biāo)（1983-），男，安徽濉溪人，大慶師范學(xué)院法學(xué)院講師，博士，主要從事立法學(xué)研究；蔣淑波（1965-），女，哈爾濱人，大慶師范學(xué)院法學(xué)院教授，法學(xué)碩士，主要從事法理學(xué)研究。