區(qū)域旅游合作中政府行為的法律規(guī)制

呂成，于曉琪

（1.安徽省社會科學(xué)院，合肥230051;2.江蘇大學(xué)，江蘇鎮(zhèn)江212013

區(qū)域旅游合作中政府行為的法律規(guī)制

呂成1，于曉琪2

（1.安徽省社會科學(xué)院，合肥230051;2.江蘇大學(xué)，江蘇鎮(zhèn)江212013

區(qū)域旅游合作是政府的一種法律行為，應(yīng)當(dāng)受法律的調(diào)整和規(guī)范。區(qū)域旅游合作中政府行為的法律規(guī)制要致力于三個方面：一是明確合作協(xié)議的法律效力；二是編制跨區(qū)域規(guī)劃，為合作各方提供統(tǒng)一的行為規(guī)則；三是加強(qiáng)旅游信息交流，實(shí)現(xiàn)政府信息資源共享。

區(qū)域旅游合作；法律規(guī)制；行政協(xié)議；跨區(qū)域規(guī)劃；信息共享

經(jīng)濟(jì)區(qū)域化促使我國旅游業(yè)區(qū)域化發(fā)展，為此，區(qū)域旅游合作受到廣泛關(guān)注。近些年來，我國區(qū)域旅游合作的發(fā)展更為迅速，合作的廣度和深度較之以前都有大幅度提升，但區(qū)域旅游合作的根本性問題卻一直沒有解決，即合作低效率，不能實(shí)現(xiàn)合作“1＋1＞2”的效果。這一問題的解決需要回歸到對合作主體及其合作行為性質(zhì)的分析上，本文認(rèn)為，區(qū)域旅游合作的主體是政府，其行為是一種法律行為，提高合作效率的關(guān)鍵在于政府行為受到法律規(guī)制。

一、區(qū)域旅游合作主體及其行為的法律性質(zhì)

誰是區(qū)域旅游合作的主體？諸多從事旅游學(xué)研究的學(xué)者對這一問題往往大而化之。有學(xué)者把區(qū)域旅游合作定義為“在一定地域范圍內(nèi)，不同地區(qū)之間的旅游經(jīng)濟(jì)主體根據(jù)一定的章程或協(xié)議，讓旅游要素自由流動和重組，形成一個有內(nèi)聚力的旅游區(qū)域，以獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的旅游活動”。[1]這一定義對于區(qū)域旅游合作的內(nèi)容進(jìn)行了較好的概括，但在涉及合作主體時語焉不詳，只是泛泛提及“旅游經(jīng)濟(jì)主體”，并未明確主體是誰。也有部分學(xué)者回答了這一問題，但也較為含糊。有學(xué)者認(rèn)為，“旅游發(fā)展的區(qū)域合作是指區(qū)域之間或區(qū)域內(nèi)部不同地區(qū)之間的旅游經(jīng)濟(jì)主體（包括政府、企事業(yè)單位、自然人），依據(jù)一定的目標(biāo)、原則和制度，將旅游系統(tǒng)要素在地區(qū)之間進(jìn)行重新配置、整合與優(yōu)化，形成規(guī)模更大、結(jié)構(gòu)更佳、品牌更高的旅游產(chǎn)品—市場體系，以便獲取最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的旅游經(jīng)濟(jì)行為?！盵2]對區(qū)域旅游合作主體較為重視并進(jìn)行詳細(xì)研究的是何小東博士，他認(rèn)為，區(qū)域旅游合作是不同行政區(qū)域之間或同一行政區(qū)域內(nèi)部的政府、行業(yè)、部門、企業(yè)乃至個人之間在旅游資源開發(fā)、旅游產(chǎn)品創(chuàng)新、旅游市場促銷以及旅游行業(yè)管理等方面展開的合作。區(qū)域旅游合作既包括不同行政區(qū)域之間的合作，也包括同一行政區(qū)域內(nèi)部地區(qū)與地區(qū)之間的合作；既包括政府之間的合作，也包括企業(yè)之間的合作。[3]何博士的概括將區(qū)域旅游合作的主體盡可能的擴(kuò)大，包括了不同區(qū)域以及同一區(qū)域的各種旅游主體。

筆者認(rèn)為，確定區(qū)域旅游合作的主體必須放在區(qū)域合作的背景之下。我國實(shí)行四級行政區(qū)劃制度，即省、市、縣、鄉(xiāng)，每一級政府所轄行政區(qū)域是特定的，彼此界限分明。區(qū)域合作一般是指省級與省級之間的合作。區(qū)域合作除了有經(jīng)濟(jì)、地理等方面的原因外，現(xiàn)行法律體制也是一個非常重要的原因。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，全國人大及其常委會制定的法律在全國范圍內(nèi)有效，國務(wù)院制定的行政法規(guī)也在全國范圍內(nèi)有效，但是，省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)以及省級人民政府制定的行政規(guī)章其效力范圍只局限在本省級區(qū)域以內(nèi)。各省均有權(quán)在自己的轄區(qū)內(nèi)行使立法權(quán)，并且彼此互不干涉。如此以來，同一事項(xiàng)在不同的區(qū)域內(nèi)便會受不同的法律規(guī)則調(diào)整，法律沖突也在所難免。然而，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不完全受制于行政區(qū)劃的約束，市場經(jīng)濟(jì)的無形之手會自然地把資源配置到最有效的區(qū)域。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政區(qū)劃的內(nèi)在矛盾是區(qū)域合作的基本動力，打破行政區(qū)劃的藩籬是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。所謂打破行政區(qū)劃的藩籬其實(shí)質(zhì)不是取消行政區(qū)劃，而是在不同的行政區(qū)劃間建立統(tǒng)一的法律規(guī)則。為此，區(qū)域合作就其本意而言是政府間的合作。只有政府間的合作，才能實(shí)現(xiàn)法律規(guī)則的統(tǒng)一化。省級區(qū)域合作如此，省級范圍以內(nèi)的市級以及市級范圍以內(nèi)的縣級合作也同樣如此。

區(qū)域旅游合作是區(qū)域合作的一個部分，因此，區(qū)域旅游合作其主體也應(yīng)當(dāng)是政府。這一點(diǎn)在我國區(qū)域旅游合作實(shí)踐中也得到證明。我國區(qū)域旅游合作最主要的主體是政府的相關(guān)職能部門即旅游局，2005年6月，東北“4+1”城市旅游局宣布成立區(qū)域旅游聯(lián)合體；2006年12月，皖北六市旅游局在合肥簽署了旅游合作宣言，意圖共同打造新皖北無障礙旅游區(qū)，等等。有的區(qū)域旅游合作是以政府直接作為合作主體，如2002年11月，川滇藏3省區(qū)政府聯(lián)合創(chuàng)建“中國香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”；2004年7月，“9+2”省區(qū)市政府簽署《“9+2”泛珠三角區(qū)域旅游合作框架協(xié)議》；2004年11月，豫滬政府簽署《關(guān)于促進(jìn)豫滬入境旅游業(yè)發(fā)展的合作協(xié)議》，等等。也有的區(qū)域旅游合作主體是社會組織，即旅游協(xié)會，如2001年6月，中國旅游協(xié)會組織發(fā)起首屆中國環(huán)城市旅游度假帶發(fā)展研討會，探討旅游合作事宜；2004年2月，廈門、高雄、金門旅游協(xié)會協(xié)議構(gòu)建以廈門為中心的閩臺旅游合作圈，等等；還有的區(qū)域旅游合作是一種“斜向”合作，如2003年7月，國家旅游局與16市政府部門舉辦長三角旅游城市15+1（黃山）高峰論壇，擬構(gòu)建國內(nèi)首個跨省市無障礙旅游區(qū)；2003年11月，國家旅游局等6部委和重慶、湖北、湖南、貴州、四川5省市旅游部門共同編制《長江三峽區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃》并評審?fù)ㄟ^，等等。

政府作為區(qū)域旅游合作的主體其合作大都是通過協(xié)議的方式進(jìn)行的，這種協(xié)議一般可稱之為行政協(xié)議。行政協(xié)議沒有固定的形式，在具體的合作實(shí)踐中，行政協(xié)議的名稱可以是“協(xié)議（書）”、“宣言”、“意向書”、“議定書”、“聯(lián)合方案”以及“合作計(jì)劃”等等。政府行為有公法行為和私法行為兩種，一般認(rèn)為，區(qū)域旅游合作中政府簽訂的行政協(xié)議是政府為了“公務(wù)”而簽訂的，是政府為了更好地實(shí)現(xiàn)行政目的，完成行政任務(wù)，履行行政職責(zé)而采取的一種活動方式，應(yīng)當(dāng)是一種公法行為。這一點(diǎn)似乎不存在爭論，但明確這一點(diǎn)的意義卻并沒有得到充分的重視。作為公法行為的一種，政府簽訂旅游合作協(xié)議應(yīng)當(dāng)遵守公法的一般原則，接受公法規(guī)范的調(diào)整和約束。但是，區(qū)域旅游合作實(shí)踐中，政府簽訂的合作協(xié)議對政府行為的約束力不強(qiáng)，許多政府只是把這些協(xié)議當(dāng)成自己表達(dá)立場的一種形式，并非當(dāng)作自己的行為依據(jù)。和政府的合作行為不同，政府以外的旅游企業(yè)、個人等主體其所謂的合作并不是“區(qū)域旅游合作”語境內(nèi)的合作。筆者認(rèn)為，他們不能稱之為區(qū)域旅游合作的主體，他們只是區(qū)域旅游合作產(chǎn)生的結(jié)果。即使沒有區(qū)域旅游合作，政府以外的旅游企業(yè)、個人等主體同樣也可以進(jìn)行一定程度的合作。他們的合作無需依賴區(qū)域合作，政府簽訂的旅游合作協(xié)議對其也沒有直接的約束力，現(xiàn)行的《合同法》等法律法規(guī)為這些私人主體的合作已經(jīng)提供了較為明確的法律規(guī)則。從行為性質(zhì)角度來看，政府以外的旅游企業(yè)、個人等主體所進(jìn)行的合作只是一種市場經(jīng)濟(jì)行為，系私法行為。

二、區(qū)域旅游合作低效率原因分析

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論，合作能夠充分利用合作各方的比較優(yōu)勢，降低交易成本，提高效率。但區(qū)域旅游合作為什么會存在低效率現(xiàn)象，作為公共利益代表的政府其合作行為為什么不能實(shí)現(xiàn)“1＋1＞2”的效果？既然區(qū)域旅游合作是政府的一種法律行為，對合作低效率原因的分析也應(yīng)當(dāng)回歸到政府行為上。筆者認(rèn)為，區(qū)域旅游合作低效率的根源在于政府行為失范。

1.合作協(xié)議不能得到有效遵守。當(dāng)前，區(qū)域旅游合作的主要行為形式是行政協(xié)議，通過行政協(xié)議規(guī)范合作方的權(quán)利義務(wù)。但是，行政協(xié)議對合作方的約束力并不強(qiáng)，因?yàn)樾姓f(xié)議所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)在一定程度上是“君子協(xié)定”，對現(xiàn)行立法體制不產(chǎn)生任何影響。即使簽署合作協(xié)議，合作各方仍可以合法地根據(jù)自己的利益需求行使法律規(guī)則制定權(quán)。協(xié)議約束力不夠和協(xié)議本身的內(nèi)容有很大關(guān)系，以安徽省與上海市簽署的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)皖滬旅游合作協(xié)議》為例，可以發(fā)現(xiàn)區(qū)域旅游合作協(xié)議存在如下幾個問題：

第一，意向性條款居多。意向性條款只能說明協(xié)議各方就某個問題達(dá)成一定的意向，其作用在于為各方后期的合作行為奠定基礎(chǔ)，但是，從已有的行政協(xié)議來看，意向性條款偏多。比如，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)皖滬旅游合作協(xié)議》第一項(xiàng)內(nèi)容是：雙方繼續(xù)加強(qiáng)旅游主管部門間的聯(lián)系交流，并推動兩地旅游協(xié)會、旅游景區(qū)、旅行社、旅游飯店等旅游組織和旅游企業(yè)開展交流合作，并努力為旅游企業(yè)合作搭建平臺，做好服務(wù)。這條規(guī)定并未給協(xié)議雙方設(shè)定任何具體的權(quán)利義務(wù)，至多只能表明合作方的一種立場。意向性條款是“絕對正確”的條款，在這些問題上協(xié)議各方最容易達(dá)成“共識”。正因?yàn)橐庀蛐詶l款過多，協(xié)議各方都可以冠冕堂皇地簽署行政協(xié)議。意向性條款對問題的解決意義不大，協(xié)議各方在意向性條款的指引下，采取的行為可能是根本沖突的，問題的解決還必須依賴于明確的權(quán)利義務(wù)分配。第二，缺乏履行性規(guī)則。即使有些協(xié)議存在部分權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確的條款，也往往因履行性規(guī)則的缺乏導(dǎo)致協(xié)議難以實(shí)施。行政協(xié)議的履行有賴于協(xié)議各方再另行制定規(guī)則或采取措施，而這些事項(xiàng)往往是協(xié)議各方職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，協(xié)議各方可能會積極主動地履行，也可能消極對待。如果欠缺一定的履行規(guī)則，那么協(xié)議各方無疑會趨利避害，選擇有利的方面積極作為，而選擇不利的方面消極不作為。第三，協(xié)議內(nèi)容不完整，欠缺責(zé)任條款。我國現(xiàn)有的區(qū)域旅游合作協(xié)議內(nèi)容極不完整，大都缺少法律責(zé)任條款。即使制訂較為完善的區(qū)域性行政協(xié)議也存在條款數(shù)量偏少的問題，比如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)皖滬旅游合作協(xié)議》根本就沒有涉及協(xié)議主體的違約責(zé)任問題。除欠缺責(zé)任條款外，還有諸如協(xié)議終止條款、爭端解決條款等諸多方面在已有的協(xié)議中也極為欠缺。

2.區(qū)域旅游合作缺乏統(tǒng)一的行為規(guī)則。一般認(rèn)為，政府依法行政所依之“法”包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件等，但政府簽訂的合作協(xié)議能否作為依法行政的依據(jù)沒有相關(guān)的法律對此加以規(guī)定。政府即使違反協(xié)議的規(guī)定，也難以追究其法律責(zé)任。對政府而言，遵守政府規(guī)章等是自己的法定義務(wù)，但是遵守合作協(xié)議卻并不完全是一種法定義務(wù)。如此一來，盡管區(qū)域旅游合作中各方簽訂了相應(yīng)的合作協(xié)議，但在合作的實(shí)施過程中，合作各方會選擇性地遵守協(xié)議，同時結(jié)合自己的組織法上的職權(quán)制定不同的行為規(guī)則。一個值得深思的現(xiàn)象是，盡管合作各方依據(jù)的是同一個合作協(xié)議，但合作各方根據(jù)協(xié)議所制定的具體行為規(guī)則很可能大相徑庭。缺乏統(tǒng)一行為規(guī)則的合作使得合作有其名而無其實(shí)，合作各方實(shí)際上是打著合作的旗號通過自己的“規(guī)則制定權(quán)”進(jìn)行地方保護(hù)。如果將區(qū)域旅游合作視為一種博弈的話，在缺乏統(tǒng)一行為規(guī)則的情況下，合作各方盡管都意識到合作的必要性，但有些合作主體可能并不愿意合作或者并未采取有效的合作行動。缺乏統(tǒng)一行為規(guī)則的合作并不必然提高效率，這一點(diǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“囚徒困境”理論、公地悲劇理論、集體行動理論等均已作過恰當(dāng)?shù)慕忉尯驼撟C。

3.信息不對稱，政府合作難以實(shí)現(xiàn)有效溝通。有效溝通實(shí)現(xiàn)信息共享能提高合作的效率。但作為一種博弈，區(qū)域旅游合作中政府并不一定會真心將自己擁有的信息進(jìn)行共享。政府的“自利本性”可能成為信息共享的障礙，背后的原因在于信息往往代表著利益，政府壟斷信息，便可獲得巨大的利益，即利益租金。當(dāng)前區(qū)域旅游合作實(shí)踐中，政府合作信息不對稱，難以實(shí)現(xiàn)有效的溝通。區(qū)域旅游合作進(jìn)行信息共享是合作的內(nèi)在要求，但是，我國《憲法》上并無明確的規(guī)定，《立法法》和《國務(wù)院組織法》以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律對合作信息共享問題也語焉不詳，目前也沒有專門關(guān)于信息共享的立法或在某個立法中專門就信息共享作出規(guī)定。另外，調(diào)整政府信息公開的行政法規(guī)即《政府信息公開條例》也難以保證區(qū)域旅游合作信息共享。該條例只從縱向上要求各級人民政府或其主管部門對于自己制作或獲取的又符合信息公開范圍的信息應(yīng)當(dāng)予以公開，其主要調(diào)整“兩面關(guān)系”，即信息公開的行政機(jī)關(guān)與相對人的關(guān)系，其邏輯思路是按下述問題順次展開的：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開哪些政府信息，應(yīng)當(dāng)如何公開政府信息，行政機(jī)關(guān)公開政府信息不符合規(guī)定或相對人對此不服應(yīng)如何救濟(jì)。但整個條例并沒有涉及到政府信息共享問題。政府信息公開能在很大程度上推進(jìn)政府信息共享，作為一部調(diào)整政府信息的重要行政法規(guī)對此問題沒有明確規(guī)定，不能不說是一種缺憾。

三、區(qū)域旅游合作中政府行為法律規(guī)制的制度路徑

1.明確合作協(xié)議的法律效力。第一，明確區(qū)域旅游合作協(xié)議的時間效力。從現(xiàn)有的區(qū)域旅游合作協(xié)議來看，大都沒有規(guī)定具體的生效或失效時間，筆者以為原因可能有以下幾點(diǎn)：（1）協(xié)議各方?jīng)]有認(rèn)清協(xié)議的性質(zhì)，認(rèn)為行政協(xié)議不同于民事合同或行政合同，生效與否不是行政協(xié)議的必備內(nèi)容。（2）行政協(xié)議內(nèi)容僅僅是一種合作共識或意向，從共識或意向轉(zhuǎn)化為協(xié)議各方具體的行為完全是協(xié)議各方職權(quán)范圍內(nèi)的事情，由協(xié)議各方自主決定。規(guī)定生效時間沒有意義。（3）協(xié)議各方可能認(rèn)為行政協(xié)議欠缺履行規(guī)則，也欠缺履行內(nèi)容，無所謂生效不生效。沒有確定時間效力的合作協(xié)議只能停留在紙面上，明確規(guī)定合作協(xié)議的時間效力，不僅僅是為了協(xié)議條款的完整，其最主要的作用在于促進(jìn)協(xié)議內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，方便后續(xù)的爭端解決。第二，明確區(qū)域旅游合作協(xié)議的效力位階。區(qū)域旅游合作協(xié)議作為政府的一種規(guī)范性文件，需要明確其效力位階，尤其是需要明確其和政府規(guī)章間的位階關(guān)系。筆者認(rèn)為，區(qū)域旅游合作協(xié)議其效力應(yīng)低于省級人民政府規(guī)章。事實(shí)上，現(xiàn)行的區(qū)域旅游合作協(xié)議以省級政府作為主體簽署的并不多見，大多是由政府職能部門所簽訂。個別以省級政府作為主體簽署的行政協(xié)議也較為宏觀和抽象，很難說與規(guī)章違背與否，也基本不會涉及效力沖突問題。第三，明確區(qū)域旅游合作協(xié)議的效力范圍。一般來說，區(qū)域旅游合作協(xié)議對簽署機(jī)關(guān)具有約束力這并無異議，較有爭議的問題是該協(xié)議對普通公眾是否具有約束力。葉必豐教授認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)“把行政協(xié)議作為法律規(guī)范性文件來對待，使行政協(xié)議不僅僅約束締約方(法律規(guī)范性文件的制定者)，而且也約束轄區(qū)內(nèi)所涉及的公眾”。其理由是“如果行政協(xié)議對轄區(qū)內(nèi)的公眾不產(chǎn)生約束力，那么協(xié)議的履行將成為不可能，很多條款就會變成一紙空文，政府合作和區(qū)域一體化的目標(biāo)也就無法實(shí)現(xiàn)”。[4]筆者認(rèn)為，涉及公眾權(quán)利義務(wù)安排的這部分協(xié)議內(nèi)容其效力范圍應(yīng)當(dāng)及于普通公眾。當(dāng)然即使是政府合作事務(wù)的安排，往往也會最終轉(zhuǎn)化為公眾的權(quán)利義務(wù)，尤其是對于跨區(qū)域的合作協(xié)議，純粹內(nèi)部性的事務(wù)安排并不多見，也沒有意義。

2.編制跨區(qū)域規(guī)劃，確立統(tǒng)一的行為規(guī)則。進(jìn)行跨區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)引起重視，在一些區(qū)域旅游合作協(xié)議中也予以明確表述，如“積極推進(jìn)跨區(qū)域規(guī)劃，整合長三角旅游資源”、“促進(jìn)和推動長三角旅游發(fā)展總體規(guī)劃的編制”等。跨區(qū)域規(guī)劃在旅游領(lǐng)域還處于探索階段，其目的在于使規(guī)劃在合作區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施，為區(qū)域旅游合作各方確立統(tǒng)一的行為規(guī)則或行為基礎(chǔ)。為更好地規(guī)范旅游跨區(qū)域規(guī)劃的編制，以下幾個方面的法律問題應(yīng)予注意：第一，盡快制定《旅游法》，并在《旅游法》中規(guī)定跨區(qū)域規(guī)劃編制的法律依據(jù)，區(qū)域旅游合作方根據(jù)跨區(qū)域規(guī)劃再制定更為具體的規(guī)劃。只有這樣，才能既保證跨區(qū)域規(guī)劃編制的合法性問題，又能為區(qū)域旅游合作各方提供統(tǒng)一的行為規(guī)則。第二，加強(qiáng)對區(qū)域旅游合作各方規(guī)劃的審查。在《旅游法》沒有出臺以前，各地均有關(guān)于旅游業(yè)的專項(xiàng)規(guī)劃?？傮w來看，這些規(guī)劃的編制大都是“自說自話”，缺乏統(tǒng)一性。進(jìn)行跨區(qū)域規(guī)劃的編制，要加強(qiáng)對區(qū)域旅游合作各方規(guī)劃的審查，確保合作各方規(guī)劃的編制符合跨區(qū)域規(guī)劃的要求?？梢蕴接懙囊粋€方案是規(guī)劃備案制，即區(qū)域旅游合作各方編制規(guī)劃時，在規(guī)定的時間內(nèi)按規(guī)定的方式將規(guī)劃備案，如果發(fā)現(xiàn)與跨區(qū)域規(guī)劃存在沖突現(xiàn)象，可以按照一定途徑修改。第三，注重跨區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施?？鐓^(qū)域規(guī)劃很容易淪為一種“意向共識”。這種“共識”合作各方可能都不會反對，但對“共識”的落實(shí)卻有可能千差萬別?？鐓^(qū)域編制規(guī)劃本身不是目的，目的在于這種規(guī)劃可對協(xié)議各方后續(xù)行為進(jìn)行調(diào)整。為此，跨區(qū)域規(guī)劃必須對各方具有切實(shí)的效力，即跨區(qū)域規(guī)劃能得到有效的實(shí)施。

3.加強(qiáng)旅游信息交流，實(shí)現(xiàn)政府信息資源共享。統(tǒng)一的旅游信息平臺是區(qū)域旅游合作的基礎(chǔ)。為此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)旅游信息交流，實(shí)現(xiàn)旅游信息資源共享。旅游信息共享從大的方面來說包括政府與社會間的旅游信息共享和政府間旅游信息共享兩個方面，我們主要關(guān)注后一方面?！罢畔①Y源共享就是在一定的政策體制、激勵措施和安全保障的基礎(chǔ)上，在政府內(nèi)部、政府與政府外部之間，共同使用政府信息資源的一種機(jī)制?！盵5]當(dāng)前，我國區(qū)域旅游合作中，政府間旅游信息共享還很不理想，這是制約區(qū)域旅游合作的重要因素之一。“政府信息公開是信息資源共享的關(guān)鍵”，[6]實(shí)現(xiàn)旅游信息共享，必須以政府信息公開為突破口，尤其是重視政府信息公開在實(shí)現(xiàn)政府間信息共享中的作用。筆者認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)上述目的，可從如下幾個方面展開：

第一，適當(dāng)調(diào)整政府信息公開的目的。根據(jù)《政府信息公開條例》第1條的規(guī)定，政府信息公開的目的可以分解為如下幾個方面：（1）為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息；（2）提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政；（3）充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用。上述規(guī)定著眼于保障公民、法人或其他組織（主要是與政府相對應(yīng)的私主體）的知情權(quán)，卻忽視了同為行政機(jī)關(guān)的其他政府或部門的知情權(quán)問題。政府信息公開除了需要滿足私主體的知情權(quán)以外，還應(yīng)有助于政府的其他公共行政，因?yàn)檎畔⒌倪m當(dāng)公開可能更有利于政府的其他決策。事實(shí)上，如果仔細(xì)推敲第三個目的，也可以推演出《政府信息公開條例》對這一問題的關(guān)注。第三個目的是強(qiáng)調(diào)政府信息的服務(wù)作用，服務(wù)對象大可不必限定在“人民群眾的生產(chǎn)生活”上，還可以進(jìn)一步擴(kuò)展到其他行政機(jī)關(guān)的公共行政之中。第二，在具體規(guī)定上區(qū)別對象進(jìn)行信息公開。《政府信息公開條例》分為主動公開與依申請公開兩種。行政機(jī)關(guān)如果沒有按照要求主動公開政府信息，公民、法人或其他組織能否享有直接的起訴權(quán)，目前還是有待討論的問題。就依申請公開而言，主要是針對公民、法人或其他組織的申請，鮮見行政機(jī)關(guān)申請行政機(jī)關(guān)信息公開的先例。即使存在行政機(jī)關(guān)申請公開的可能，行政機(jī)關(guān)針對公民、法人或其他組織申請的回復(fù)無論在方式上還是在時間上似乎都不能不加區(qū)分地適用于對行政機(jī)關(guān)的公開。行政機(jī)關(guān)對另一行政機(jī)關(guān)信息的需求不同于一般私主體對信息的需求，一般私主體申請信息是為了滿足“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，而行政機(jī)關(guān)對其他行政機(jī)關(guān)信息的需求是為了自己的決策，理論上是以公益為目的的。第三，開創(chuàng)其他行政機(jī)關(guān)獲取信息不能時的救濟(jì)途徑?！墩畔⒐_條例》規(guī)定的救濟(jì)途徑有兩個：行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。這兩種救濟(jì)途徑一般不適用于行政機(jī)關(guān)，尤其是以行政機(jī)關(guān)為相對人的司法救濟(jì)途徑在實(shí)踐中還很難遇到。承前所述，如果行政機(jī)關(guān)針對另一行政機(jī)關(guān)有獲取信息的可能，那相應(yīng)的獲取信息不能時的救濟(jì)途徑就是一種必需。否則，這種制度也是形同虛設(shè)。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前機(jī)關(guān)訴訟尚未建立的情況下，較為便捷的途徑應(yīng)當(dāng)是行政途徑。

結(jié)語

旅游業(yè)的性質(zhì)決定了其發(fā)展必須謀求區(qū)域合作。區(qū)域旅游合作更主要的是政府間的合作，可以這么說，政府的行為表現(xiàn)直接決定了合作的效率。然而，當(dāng)前，地方政府大都把合作視為一種政治行為，認(rèn)為政府與政府間的“溝通和對話”與法律無關(guān)。稍加分析可見，政府的合作行為其實(shí)質(zhì)是一種法律行為，理應(yīng)接受法律的規(guī)制。政府間行為和政府與公民間行為不同，其既有公法特性，也有私法的色彩，現(xiàn)行行政和民事法律制度都難以對其進(jìn)行有效調(diào)整。除筆者提出的幾個制度路徑外，進(jìn)行區(qū)域統(tǒng)一立法、建立政府間行為的司法審查制度或者借助于外部評估機(jī)制等都是值得探索和研究的。

[1]錢益春.區(qū)域旅游協(xié)作的理論研究[J].佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(自然科學(xué)版),2004,(1).

[2]秦學(xué),陶希東.張家港旅游資源區(qū)域合作的對策[J].資源開發(fā)與市場,2002,(6).

[3]何小東.中國區(qū)域旅游合作研究——以中部地區(qū)為例[D].華東師范大學(xué),2008：23.

[4]葉必豐.我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下的行政協(xié)議[J].法學(xué)研究，2006，(2).

[5]李衛(wèi)東.政府信息資源共享的原理和方法[J].中國行政管理,2008，(1).

[6]楊永紅.政府信息公開與信息資源共享[J].科技情報開發(fā)與經(jīng)濟(jì),2002，(1).

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A

1002-7408（2012）06-0025-04

呂成(1978-),男，安徽蒙城人,安徽省社會科學(xué)院助理研究員,法學(xué)博士,研究方向：行政法學(xué)和旅游法學(xué)；于曉琪（1965-），女，上海人,江蘇大學(xué)文法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，南京航空航天大學(xué)法學(xué)博士，研究方向：法學(xué)理論。

[責(zé)任編輯：張亞茹]