城管執(zhí)法的權(quán)威與困惑

□ 王洪芳，李 錚

（四川警察學(xué)院，四川 瀘州 646000）

城管執(zhí)法的權(quán)威與困惑

□ 王洪芳，李 錚

（四川警察學(xué)院，四川 瀘州 646000）

當(dāng)前，我國(guó)城管執(zhí)法問(wèn)題凸顯。加強(qiáng)并完善城管立法，合理配置城管執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限，回歸城管機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，明確城管執(zhí)法人員的公務(wù)員身份，既是合理有效回避城管執(zhí)法現(xiàn)實(shí)尷尬的題中應(yīng)有之意，也是積極、正確應(yīng)對(duì)城管執(zhí)法難題的當(dāng)務(wù)之急。

相對(duì)集中行政處罰權(quán)；城管執(zhí)法；困惑；權(quán)威

現(xiàn)代行政對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)正在進(jìn)行著 “從搖籃到墳?zāi)埂笔降娜轿还芾?，政府行政的理念已?jīng)摒棄了“管得越少的政府是越好的政府”之傳統(tǒng)，正沿著“能提供更多服務(wù)的政府才是更好的政府”之時(shí)代方向變遷，百姓不僅要求政府把社會(huì)管理好，還期盼政府能為社會(huì)提供更好的服務(wù)、謀求更多的福祉。盡管“小政府、大市場(chǎng)”已然確立了在一個(gè)國(guó)家中“官、民、市場(chǎng)”各有分工、融洽相處、和諧發(fā)展的基本格局，但是對(duì)于還處在社會(huì)主義初級(jí)階段的我國(guó)，行政權(quán)的作用范圍和作用力度仍在一定程度上呈現(xiàn)擴(kuò)張和深化之勢(shì)，學(xué)界做出的“我國(guó)目前階段的行政權(quán)處于‘積極行政’的狀態(tài)”之結(jié)論并不為過(guò)，［1］（p11）而城管執(zhí)法正是這種“積極行政”的結(jié)果。

一、城管執(zhí)法的法律和現(xiàn)實(shí)意義

（一）城管執(zhí)法是我國(guó)法律確立相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的必然結(jié)果

一直以來(lái)，在行政權(quán)的積極作用過(guò)程中，我國(guó)行政管理存在“多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民”等問(wèn)題，執(zhí)法效果也不盡如人意，這些問(wèn)題在城市管理領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。鑒于“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”之現(xiàn)實(shí)揶揄，1996年3月頒布的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第16條確立了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，我國(guó)城管執(zhí)法的產(chǎn)生正是得益于相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的確立。

所謂相對(duì)集中行政處罰權(quán)是指將若干有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來(lái)，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不得再行使原行政處罰權(quán)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的確立和實(shí)施是政府行政體制改革的需要，它對(duì)于提高行政執(zhí)法水平和效率，降低行政執(zhí)法成本，建立“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的行政管理體制，解決行政管理中長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、重復(fù)執(zhí)法、行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問(wèn)題具有重要意義。

為了貫徹實(shí)施該制度，1996年4月，在國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于貫徹實(shí)施＜中華人民共和國(guó)行政處罰法＞的通知》中指出：“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要認(rèn)真做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，……”據(jù)此，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在北京等城市進(jìn)行試點(diǎn)，隨后，國(guó)務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》和《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》等文件，進(jìn)一步明確規(guī)定了開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的相關(guān)要求。在此過(guò)程中，城市管理綜合行政執(zhí)法作為相對(duì)集中行政處罰權(quán)的一種重要形式，也在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推廣，可以說(shuō)，“相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的確立，催生了城管的誕生與發(fā)展。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的建立和實(shí)施過(guò)程即是城管部門的產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程”。［2］

（二）城管執(zhí)法是我國(guó)城市管理的現(xiàn)實(shí)需要

城管執(zhí)法作為我國(guó)政府應(yīng)對(duì)和解決現(xiàn)代城市管理問(wèn)題的一系列行政管理手段和方法的總稱，其作用的產(chǎn)生主要源自政府對(duì)以“健康衛(wèi)生、整潔有序”等目標(biāo)為主要內(nèi)容的城市管理秩序的積極追求，以及市民對(duì)以“安全安定、清靜宜人”等標(biāo)準(zhǔn)為主要內(nèi)容的城市管理秩序的迫切需求；其作用的范圍主要有針對(duì)城市管理中的有關(guān)市容環(huán)境、規(guī)劃、城市綠化、市政、環(huán)境保護(hù)、工商行政、公安交通等行政管理事務(wù)；其作用的手段主要是采取柔性的勸導(dǎo)說(shuō)服、批評(píng)教育以及剛性的行政處罰、行政強(qiáng)制等；其作用的法律依據(jù)主要在于《行政處罰法》規(guī)定的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，其作用的目的是重在規(guī)范和提高城市管理行政執(zhí)法的效率和水平，充分保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，切實(shí)加強(qiáng)城市管理和服務(wù)。必須肯定，城管執(zhí)法的存在，不僅緩解了無(wú)證經(jīng)營(yíng)、以街為市、亂搭亂建、占道停車等城市頑疾，還相對(duì)有效地解決了行政機(jī)關(guān)多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、效率低下等問(wèn)題，在加大政府行政管理能力、提高政府行政服務(wù)水平、改善城市面貌、提升城市形象、滿足百姓在城市生產(chǎn)和生活的多元需求等方面都起到了積極的作用。

二、城管執(zhí)法不能回避的現(xiàn)實(shí)尷尬

然而，城市管理作為一項(xiàng)需要對(duì)城市的一切活動(dòng)進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和市政等全方位管理的復(fù)雜系統(tǒng)工程，其對(duì)管理的科學(xué)性、民主性和法治性的要求隨著我國(guó)城市發(fā)展步伐的日趨加快而與日俱增。

城管執(zhí)法是現(xiàn)代城市管理的重要手段，而城管則是現(xiàn)代城市管理的生力軍，一方面，文明、整潔、有序的城市秩序離不開(kāi)城管的執(zhí)法管理與服務(wù)，但是城管所面臨的問(wèn)題大多是城市管理中的復(fù)雜、尖銳、棘手的問(wèn)題，面對(duì)的執(zhí)法對(duì)象多為下崗工人、無(wú)業(yè)游民等生活困難、缺乏保障的弱勢(shì)人群，被管理者的多元利益訴求常與城市執(zhí)法所追求的一元目標(biāo)以及具體要求不相協(xié)調(diào)甚至矛盾或背離，這些客觀困難的存在使得城管執(zhí)法常常處于因各地政府所要追求的城市管理目標(biāo)不能無(wú)縫對(duì)接市情民生的現(xiàn)實(shí)需求而產(chǎn)生堆積起來(lái)的矛盾交織中，城管執(zhí)法不被理解、接受，甚而遭遇敵視乃至抗拒，由此，“暴力抗法”現(xiàn)象在很多地方不斷出現(xiàn)。另一方面，城管從上個(gè)世紀(jì)末產(chǎn)生至今，國(guó)家一直沒(méi)有制定出臺(tái)專門的法律法規(guī)對(duì)其執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，城管長(zhǎng)期性地“借法執(zhí)法”，執(zhí)法活動(dòng)經(jīng)常性地面臨“師出無(wú)名”、“底氣不足”之質(zhì)疑。同時(shí)，法律規(guī)范的缺失必然帶來(lái)法律監(jiān)管的缺位，城管執(zhí)法頻頻暴露出執(zhí)法違法、執(zhí)法不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，“暴力執(zhí)法”也成為部分行政相對(duì)人心目中城管執(zhí)法的代名詞，我國(guó)各地城管執(zhí)法面臨著一系列不能回避的現(xiàn)實(shí)尷尬。

（一）各地城管執(zhí)法的法律依據(jù)不盡統(tǒng)一

城管是在日趨加快的城市化進(jìn)程中，根據(jù)《行政處罰法》相對(duì)集中行政處罰權(quán)的法律規(guī)定，應(yīng)地方政府解決日漸紛繁復(fù)雜的城市管理問(wèn)題而成立的一種執(zhí)法機(jī)構(gòu)?？v觀我國(guó)當(dāng)前城管執(zhí)法的法律依據(jù)，多以地方政府規(guī)章、其他行政規(guī)范性文件為主，其在“法律位階”上的依據(jù)除了《行政處罰法》第16條針對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)所做的總括性規(guī)定外，并無(wú)全國(guó)統(tǒng)一適用的法律規(guī)范，即使地方性法規(guī)也為數(shù)不多，且呈現(xiàn)出執(zhí)法依據(jù)各自為陣和法律位階的低層次性特點(diǎn)。城管執(zhí)法依據(jù)的不完善，無(wú)疑會(huì)讓城管執(zhí)法權(quán)力行使得不到有效的規(guī)范和控制，而對(duì)于城管執(zhí)法權(quán)威的樹立也是有所削弱甚至損傷的。

（二）各地對(duì)城管執(zhí)法職權(quán)范圍的劃定不盡相同

城管執(zhí)法管理的事務(wù)具有典型的城市區(qū)域特征，由于各地城管執(zhí)法的法律依據(jù)各自為陣，故而各地對(duì)城管執(zhí)法職權(quán)范圍的劃定也不盡相同，不像其他行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍具有全國(guó)統(tǒng)一性的特點(diǎn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)有400多個(gè)城市開(kāi)展了城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，其中，多數(shù)城市根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)［2002］17號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的決定》的規(guī)定，重點(diǎn)在市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政、環(huán)境保護(hù)、工商行政、公安交通管理以及其他適合綜合管理的領(lǐng)域，合并組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在執(zhí)法的職權(quán)范圍上實(shí)行“7＋1”模式。①依據(jù)國(guó)發(fā)［2002］17號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的決定》的規(guī)定，我國(guó)城管執(zhí)法的職權(quán)范圍由七類確定的職能和一個(gè)兜底條款構(gòu)成，即所謂的“7＋1”模式。隨著城管執(zhí)法在全國(guó)范圍的不斷推廣，有的地方在城管執(zhí)法職權(quán)范圍上則實(shí)行“4＋1”模式或者“10＋1”模式。

（三）各地對(duì)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的稱謂、性質(zhì)和執(zhí)法人員身份的規(guī)定不盡一致

城管是城市管理中行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)，從對(duì)《行政處罰法》第16條“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，……”的規(guī)定理解來(lái)看，集中行使行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)為行政機(jī)關(guān)，國(guó)發(fā)［2002］17號(hào)文件進(jìn)一步明確：“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)作為本級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法部門，依法獨(dú)立履行規(guī)定的職權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！背枪茏鳛楦鞯卣畱?yīng)對(duì)城市管理需要而設(shè)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，理應(yīng)作為本級(jí)政府集中行使行政處罰權(quán)的一個(gè)行政機(jī)關(guān)而設(shè)立存在，但是，各地城管執(zhí)法實(shí)踐并非完全如此。

首先，在稱謂上，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍內(nèi)沒(méi)有統(tǒng)一的名稱。有的地方叫城市管理綜合行政執(zhí)法局，例如北京；有的叫城管執(zhí)法局（大隊(duì)），例如上海；有的叫城市管理綜合執(zhí)法局，例如廣州；有的叫城市管理局、城市管理行政執(zhí)法局，例如成都；還有一種可能出現(xiàn)的最新稱謂叫城市行政執(zhí)法部門，例如四川。②《四川省城市行政執(zhí)法相對(duì)集中處罰權(quán)條例》（草案）（征求意見(jiàn)稿）第3條：“城市行政執(zhí)法部門是本級(jí)人民政府設(shè)立的行使城市行政執(zhí)法相對(duì)集中處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立履行職責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。”

其次，在城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)上，目前主要表現(xiàn)為三種：一是作為當(dāng)?shù)卣毮懿块T之一的行政機(jī)關(guān)，二是具有管理公共事務(wù)職能的組織，三是事業(yè)單位。未能形成與其職能履行相適應(yīng)的、統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)的不同決定了其執(zhí)法人員身份的差異。在城管執(zhí)法人員的身份確定上，有的是公務(wù)員，有的是參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位工作人員，有的則是事業(yè)單位工作人員。

再次，城管在省級(jí)以上政府中并不像國(guó)內(nèi)其他行政機(jī)關(guān)一樣擁有對(duì)口的行業(yè)主管部門，這在我國(guó)法定和慣行的“國(guó)——省——市——縣（區(qū)）”四級(jí)政府行業(yè)管理體制中實(shí)屬罕見(jiàn)。與此同時(shí)，城管也就自然而然地回避了來(lái)自于上級(jí)政府的必要約束和監(jiān)督。這種狀況極易縱容城管因隨性膨脹成為城市管理中的權(quán)力野馬而難以馴服。

三、城管執(zhí)法權(quán)威的樹立

在我國(guó)當(dāng)前城市管理中，城管執(zhí)法存在的正當(dāng)性在于各地政府對(duì)城管執(zhí)法存有的借助于城管執(zhí)法之手，以達(dá)到管理城市、服務(wù)于民的理想和預(yù)期。由此，每一個(gè)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員都應(yīng)當(dāng)成為城管執(zhí)法權(quán)的嚴(yán)格實(shí)施者和忠誠(chéng)捍衛(wèi)者，不能對(duì)手中的權(quán)力有所圖謀或者恣意妄為，而每一個(gè)生活、學(xué)習(xí)、工作在城市中的人都不僅有權(quán)成為城市管理成果的受益者，而且也有義務(wù)成為城市管理成果的自覺(jué)維護(hù)者和城市管理行為規(guī)范的模范遵守者，“城管”不應(yīng)成為“暴力執(zhí)法”的代名詞。

筆者認(rèn)為，把握和順應(yīng)我國(guó)大力提倡和踐行的加強(qiáng)社會(huì)主義民主法治建設(shè)，全面構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的時(shí)代脈搏，完善并健全城管立法，合理配置城管執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限，回歸城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，明確城管執(zhí)法人員的公務(wù)員身份，既是合理有效回避城管執(zhí)法現(xiàn)實(shí)尷尬的題中應(yīng)有之意，也是積極、正確地應(yīng)對(duì)城管執(zhí)法難題的當(dāng)務(wù)之急。

（一）厘清城管立法思路，確保城管執(zhí)法有法可依

依法行政是社會(huì)主義法治的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)，其基本要求在于“權(quán)自法出、法律優(yōu)先、法律保留、行為有據(jù)、程序規(guī)制和司法審查”，［3］（p36－38）其中“行為有據(jù)”不僅要求行政行為應(yīng)有事實(shí)根據(jù)，而且要有法律依據(jù)，旨在強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的行使必須做到“有法可依”。

當(dāng)前，我國(guó)各地城管執(zhí)法呈現(xiàn)出“依據(jù)不足、分散立法”的狀況，故而加強(qiáng)城管立法，提高城管執(zhí)法依據(jù)的位階，完善城管執(zhí)法程序就成為破解城管執(zhí)法困境的首要舉措。

在完善城管立法的過(guò)程中，專家們普遍認(rèn)為，突破當(dāng)前城管執(zhí)法分散立法的局限，統(tǒng)一全國(guó)城管立法實(shí)乃現(xiàn)實(shí)所需，且勢(shì)在必行，但同時(shí)大家也客觀地指出，目前統(tǒng)一城管立法的時(shí)機(jī)尚不成熟。馬懷德教授認(rèn)為，“雖然目前由于涉及行政體制改革等問(wèn)題，城管立法還受到一些客觀條件的限制，但沒(méi)有法律依據(jù)，城管部門終究難以更好地完成工作。如果條件不成熟，可以先制定地方性法規(guī)，待條件趨于成熟后，還是應(yīng)該及早出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的城管法?！保?］

筆者認(rèn)為，在統(tǒng)一城管立法短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，而城管執(zhí)法又是不可一日或缺的城市管理現(xiàn)實(shí)所需之下，著眼于未來(lái)全國(guó)性城管立法的統(tǒng)一規(guī)范，立足于各地城管立法的科學(xué)完善的確不失為當(dāng)前的務(wù)實(shí)之舉。

（二）通過(guò)城管立法，科學(xué)設(shè)定和細(xì)化城管行政處罰權(quán)

環(huán)顧我國(guó)各地城管的執(zhí)法范圍，既有“7＋1”模式，也有“4＋1”模式，還有“10＋1”模式，其中在“7＋1”模式中，主要涉及城市規(guī)劃管理、市容環(huán)衛(wèi)管理、市政公用管理、城市園林綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商行政管理、公安交通管理等方面的行政處罰權(quán)，而在“10＋1”模式中，還增加了對(duì)國(guó)土、水利漁業(yè)和煙花爆竹管理方面的行政處罰權(quán)。［5］不同模式的選擇，一方面固然是各地城管執(zhí)法實(shí)際的現(xiàn)實(shí)需要，但另一方面也暴露出各地城管執(zhí)法在職責(zé)權(quán)限設(shè)定方面的困惑和迷茫。

相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的確立是城管執(zhí)法的基本依據(jù)，因而行政處罰自然成為城管執(zhí)法的主要方式，但根據(jù)設(shè)定和實(shí)施行政處罰 “應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合”的原則，城管執(zhí)法既不能單純地以罰代管，也不是簡(jiǎn)單地只罰不教、重罰輕教，而應(yīng)通過(guò)處罰的方式達(dá)到預(yù)防、糾正違法行為，教育行為人不再違法和引導(dǎo)社會(huì)公眾自覺(jué)守法的目的。要充分實(shí)現(xiàn)處罰與教育相結(jié)合的目的，僅僅賦予城管概括籠統(tǒng)的相對(duì)集中處罰權(quán)是不夠的，必須通過(guò)全國(guó)性的城管統(tǒng)一立法和地方分散立法的途徑，合理配置城管執(zhí)法權(quán)力，對(duì)可以交由城管相對(duì)集中行使的行政處罰權(quán)的范圍進(jìn)行科學(xué)的設(shè)定和細(xì)化。

（三）以《行政強(qiáng)制法》為依據(jù)，合理規(guī)范和控制城管執(zhí)法所需的行政強(qiáng)制權(quán)

“城管執(zhí)法是將以行政處罰權(quán)為中心的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行集中，減少和避免行政執(zhí)法權(quán)之間的交叉重復(fù)?！保?］在城管執(zhí)法中，行政處罰權(quán)是城管執(zhí)法權(quán)力的核心，但是，“徒法不足以自行”，行政處罰作為針對(duì)行政違法實(shí)施行政管理的一種結(jié)論性處理手段，并不是每一樁、每一件、每一次城管執(zhí)法的必經(jīng)環(huán)節(jié)和必然選擇，因而立法單單賦予城管行政處罰權(quán)還遠(yuǎn)不能適應(yīng)城市管理的需要以及對(duì)城市管理問(wèn)題的解決，在科學(xué)設(shè)定、細(xì)化城管行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，還需賦予城管執(zhí)法實(shí)效得以有效發(fā)揮的其他管理權(quán)限，例如合理規(guī)范和控制行政強(qiáng)制權(quán)。

在行政強(qiáng)制的適用過(guò)程中，亂用、濫用行政強(qiáng)制和行政強(qiáng)制手段不足一度成為長(zhǎng)期困擾我國(guó)行政強(qiáng)制的兩大問(wèn)題。就城管可采用的行政強(qiáng)制措施而言，除了暫扣權(quán)和強(qiáng)制拆除權(quán)以外的權(quán)力是相當(dāng)有限的，因而無(wú)法有效滿足城管執(zhí)法的實(shí)際需要，而在城管是否擁有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的問(wèn)題上，城管自身雖然沒(méi)有獲得法律授予的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，然而，在整治城市違章建設(shè)、亂搭亂建、城市房屋拆遷等城管事務(wù)中經(jīng)常性地扮演著強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)的角色。有鑒于此，筆者認(rèn)為，在賦予法院強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的過(guò)程中，除了人身權(quán)利之外，可以賦予城管必要的財(cái)產(chǎn)方面的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行查封和暫扣等。

2011年7月1日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議表決通過(guò)了人們盼望已久的 《行政強(qiáng)制法》，該法以規(guī)范行政強(qiáng)制避免公權(quán)力濫用為立法宗旨。隨著2012年1月1日起該法的正式施行，城管行政強(qiáng)制權(quán)的行使和運(yùn)用將會(huì)于法有據(jù)，更趨科學(xué)規(guī)范，而人們對(duì)城管執(zhí)法素來(lái)保持的 “行政強(qiáng)制權(quán)會(huì)否被城管亂用、濫用”的警惕和擔(dān)憂也將不再成為立法賦予城管執(zhí)法所必需的行政強(qiáng)制權(quán)的掣肘。

（四）通過(guò)立法，回歸城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，明確城管執(zhí)法人員的公務(wù)員身份

如前文所述，在各地城管制度構(gòu)建和執(zhí)法實(shí)踐中，城管表現(xiàn)為一個(gè)在此時(shí)彼地性質(zhì)皆不盡相同的 “不定性”機(jī)構(gòu)，其中的尷尬與無(wú)奈令人深思。

相對(duì)集中行政處罰權(quán)作為行政處罰權(quán)的一種特殊運(yùn)用方式，是通過(guò)相對(duì)集中行政處罰權(quán)，改變行政處罰各自為陣、分散行使的傳統(tǒng)執(zhí)法模式，將那些可以集中起來(lái)的行政處罰權(quán)交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，這種權(quán)力分配和運(yùn)行模式的改革，其實(shí)并沒(méi)有改變城管處罰權(quán)力的行政處罰權(quán)性質(zhì)，因而在城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)確定上應(yīng)當(dāng)還其國(guó)家機(jī)關(guān)的本來(lái)面目，明確其行政機(jī)關(guān)性質(zhì)和執(zhí)法人員的公務(wù)員身份。筆者認(rèn)為，立法對(duì)城管是國(guó)家行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的明確定位，既不是行政機(jī)構(gòu)“簡(jiǎn)而不減”的惡性循環(huán)，也不是對(duì)城管執(zhí)法權(quán)力的擴(kuò)權(quán)沖動(dòng)，而是相對(duì)集中行政處罰權(quán)這一行政管理模式的固有要求。這種名符其實(shí)的權(quán)力回歸和身份定位對(duì)于改善和推動(dòng)城管執(zhí)法實(shí)效是必要的。

首先，能讓行政相對(duì)人了解城管執(zhí)法活動(dòng)的公務(wù)性質(zhì)，服從、配合城管執(zhí)法，避免產(chǎn)生不必要的誤會(huì)。

其次，通過(guò)城管自身的“嚴(yán)格、規(guī)范、文明、和諧執(zhí)法”，讓行政相對(duì)人對(duì)其執(zhí)法活動(dòng)萌發(fā)內(nèi)心的理解和認(rèn)同，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為行動(dòng)上的自覺(jué)配合和支持。

再次，能夠幫助城管執(zhí)法人員樹立正確的權(quán)責(zé)意識(shí)，依法合理行使法律賦予的執(zhí)法權(quán)力。在一定程度上，還能增強(qiáng)城管執(zhí)法人員的職業(yè)歸屬感和職務(wù)保障感，從而更加積極熱情地投入城管執(zhí)法工作，提高執(zhí)法效率。

“權(quán)威就是對(duì)權(quán)力的一種自愿的服從和支持。”城管執(zhí)法權(quán)威的樹立除了依托于法律的保障外，在現(xiàn)實(shí)管理中，國(guó)家和各地政府必須厘清城市管理發(fā)展思路，科學(xué)規(guī)劃，民主決策，健全社會(huì)保障機(jī)制，積極回應(yīng)、合理平衡城管與被管理者之間的利益訴求，力爭(zhēng)做到求同存異，恢復(fù)和重建政府與社會(huì)、城管與行政相對(duì)人之間本應(yīng)具有的管理與服從、服務(wù)與監(jiān)督關(guān)系。當(dāng)然，城管也應(yīng)對(duì)自身執(zhí)法進(jìn)行因時(shí)、因地制宜的經(jīng)驗(yàn)積累、教訓(xùn)總結(jié)和方式方法改革，惟有通過(guò)城管自身的積極有效作為，城管執(zhí)法才能獲得行政相對(duì)人的內(nèi)心認(rèn)同和自覺(jué)支持，而唯有建立在科學(xué)、民主、法治基礎(chǔ)上的權(quán)威才能成為令行政相對(duì)人心悅誠(chéng)服的真正權(quán)威。

［1］胡錦光.行政法專題研究（第二版）［M］.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.

［2］韋紅霞.城管執(zhí)法存在問(wèn)題及對(duì)策探析［J］.湖北函授大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（03）：63.

［3］王鷹，金光明.行政法與行政訴訟法［M］.成都時(shí)代出版社，2004.

［4］城管屢遭暴力抗法 執(zhí)法改革試點(diǎn)12年仍難全國(guó)立法［EB／OL］.http：／／www.chinanews.com，2009－04－18.

［5］四川省城市行政執(zhí)法相對(duì)集中處罰權(quán)條例（草案）（征求意見(jiàn)稿）第八條［Z］.

［6］楊小軍.城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)與城管執(zhí)法體制［J］.行政管理改革，2010，（04）：26.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Confusion and Authority of Urban Management Inspectors＇Law Enforcement

Wang Hongfang，Li Zheng

Current issues for urban management inspectors＇law enforcement are get ting tough in China.The correct measures to deal with the issues can avoid the embarrassment of urban management inspectors＇law enforcement，and the measures are also the priority to positively or correctly tackle urban management inspectors＇problems.The measures are as follows：First，strengthening and improving urban management legislation.Second，rationally allocating urban management inspectors＇obligation and right＇s limits.Third，resuming urban management inspection bureau＇s nature as an administrative organ，making it sure that the urban management inspectors are civil servants.

the relative concentration of administrative punishment；urban management inspectors＇law enforcement；confusion；authority

D922.112

A

1007－8207（2012）04－0024－04

2011－12－23

王洪芳（1975—），女，苗族，貴州遵義人，四川警察學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)；李錚（1969—），女，四川綿陽(yáng)人，四川警察學(xué)院副教授，教育學(xué)碩士，研究方向?yàn)槲膶W(xué)。

本文系2010年瀘州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃課題 “城管執(zhí)法的權(quán)威與困惑”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：LZ10A46。