優(yōu)化司法職權(quán)配置的現(xiàn)狀分析
——以江蘇法院為例

□ 謝冬慧

（南京審計學(xué)院，江蘇 南京 211815）

優(yōu)化司法職權(quán)配置的現(xiàn)狀分析
——以江蘇法院為例

□ 謝冬慧

（南京審計學(xué)院，江蘇 南京 211815）

自黨的十七大提出優(yōu)化司法職權(quán)配置以來，江蘇省各級法院積極行動，提高認(rèn)識，采取措施，實踐證明優(yōu)化司法職權(quán)配置等司法改革在江蘇法院已經(jīng)或正在產(chǎn)生一定的效應(yīng)。當(dāng)然也存在一些問題，諸如法院職權(quán)受行政權(quán)制約無法有效運作，法院職權(quán)被地方化困擾不得擺脫羈絆等。這些問題之所以存在，是由其背后的具體原因決定的。必須審慎對待當(dāng)前的司法矛盾，認(rèn)真做好優(yōu)化法院司法職權(quán)配置工作。

江蘇法院；司法職權(quán)；現(xiàn)狀調(diào)研；問題分析

黨的十七大提出優(yōu)化司法職權(quán)配置方略以來，全國各省級法院均做出了相應(yīng)的回應(yīng)。江蘇省高級法院通過了 《關(guān)于運用人案比促進(jìn)審判工作良性發(fā)展的指導(dǎo)意見》，以進(jìn)一步優(yōu)化審判資源配置，科學(xué)評價審判績效，促進(jìn)審判工作良性發(fā)展。那么，在優(yōu)化司法職權(quán)的工作中，江蘇省各級法院的現(xiàn)狀如何？又存在哪些不足之處呢？帶著這些問題，筆者走訪了江蘇省的揚州市、徐州市和連云港市三個中級人民法院，向南京市建鄴區(qū)和浦口區(qū)兩個基層人民法院進(jìn)行了問卷調(diào)查，本文試做深層分析。

一、積極行動：已做的工作審視

在中央號召及上級法院倡議下，江蘇省法院也積極行動起來，一致認(rèn)為從調(diào)動法官工作積極性、維護(hù)司法公正權(quán)威角度講，優(yōu)化司法職權(quán)很有必要，紛紛開展本院的職權(quán)配置討論及謀劃工作。省法院出臺《江蘇法院第三個五年改革實施意見（2009－2013）》及其分工方案，部署優(yōu)化本省法院司法職權(quán)配置工作，合理配置司法資源，努力構(gòu)建科學(xué)審級關(guān)系，完善審判工作機制，確保程序公正。我所調(diào)研的幾家法院，他們各有特色。

（一）徐州市中級法院以完善人崗適配機制為契機，優(yōu)化司法人力資源配置

徐州市中院近兩年圍繞優(yōu)化司法人力資源配置，最大限度地促進(jìn)人崗適配，充分發(fā)揮現(xiàn)有司法資源的潛力，開展了深入的調(diào)查研究，并結(jié)合本地實際進(jìn)行了積極的探索。該院以徐州12家法院為分析樣本，認(rèn)為：近年來，隨著業(yè)務(wù)部門的工作壓力比綜合部門明顯加大，出現(xiàn)了業(yè)務(wù)干部流向綜合部門工作的現(xiàn)象。同時，由于人員出口不暢，兩級法院普遍存在一些不能干事、不愿干事、以及不敢讓其干事的“閑人”現(xiàn)象，且人數(shù)在不斷增加。因此，實現(xiàn)理想化的人崗適配，根本之策是提高干警素質(zhì)、暢通人員出口、優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，確定法官人數(shù)、定人定崗定責(zé)。其總體思路是：在實現(xiàn)法官待遇與法官等級掛鉤的同時，精簡法院特別是基層法院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，優(yōu)化整合職能配置；在完善法官和審判輔助人員分類管理制度的同時，逐步建立科學(xué)的法官名額確定制度；在堅持分權(quán)制約和一崗多責(zé)并重的同時，進(jìn)一步重視人員的適崗性，確保人崗相適應(yīng)。例如，根據(jù)兩級法院的實際情況，基層法院業(yè)務(wù)部門的法官應(yīng)占法官總數(shù)的75%以上，中級法院不低于70%。對于不適于審判工作的法官，可以從事調(diào)解、接訪或者有關(guān)審判的輔助工作。除了合理確定兩級法院各層次人員數(shù)額比例，還要完善內(nèi)設(shè)部門內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化內(nèi)設(shè)部門間的協(xié)作機制，以及健全全員考核激勵機制。這項改革的目的是要通過人崗適配機制的逐步優(yōu)化，最大限度發(fā)揮現(xiàn)有人力資源的潛力，不斷提升司法公信力，為推動司法事業(yè)的科學(xué)發(fā)展做出積極的努力。

（二）揚州中級法院推行審判執(zhí)行管理目標(biāo)責(zé)任制，優(yōu)化司法職權(quán)配置

揚州市中級法院堅持把審判管理放在法院管理的核心位置，不斷優(yōu)化本院司法職權(quán)。首先是推行審判執(zhí)行工作管理目標(biāo)責(zé)任體系，切實落實分管院長、庭長和承辦法官等不同主體的審判管理職責(zé)，分層級對每一起案件質(zhì)量把關(guān)負(fù)責(zé)。其次是建立科學(xué)的審判業(yè)績考評體系，進(jìn)一步完善法官審判業(yè)績考評、辦案激勵和法院、部門、法官三個層面的審判績效綜合考評等制度。第三是加強重點審判質(zhì)效指標(biāo)的管理，完善審判運行態(tài)勢分析、案件質(zhì)量評查通報、指標(biāo)數(shù)據(jù)通報、改判發(fā)回重審案件交換意見及分析通報等制度，著力提高審判質(zhì)效。據(jù)統(tǒng)計，2009年，揚州全市法院審判質(zhì)量改善率、民商事案件調(diào)解率、案件申請再審、申訴率等多項重要指標(biāo)居全省法院前列，審判工作呈現(xiàn)出良好的運行態(tài)勢。為配合司法職權(quán)優(yōu)化工作，該院積極建立和完善法院管理制度。2009年制定出臺了《關(guān)于強化五項管理，健全五項機制，全面推進(jìn)法院管理規(guī)范、科學(xué)、高效的若干意見》，從司法政務(wù)、司法審判、司法業(yè)績、司法隊伍和司法行政等五個方面，全方位強化法院管理。司法政務(wù)管理，重點解決干警的執(zhí)行力問題，著力構(gòu)建溝通順暢、服務(wù)高效的決策參謀、督促檢查和政務(wù)服務(wù)的工作機制；司法審判管理，重點解決審判工作的質(zhì)量、效率和效果問題，著力構(gòu)建公正高效的審判執(zhí)行工作運行機制；司法業(yè)績管理，重點解決工作發(fā)展不平衡、業(yè)績考評不透明等問題，著力構(gòu)建科學(xué)的考核評價獎懲激勵機制；司法隊伍管理，重點解決干警的司法作風(fēng)和精神狀態(tài)問題，著力構(gòu)建公正、公平、公開的用人機制；司法行政管理，重點解決機關(guān)效能問題，著力構(gòu)建規(guī)范有效的司法保障機制。制度出臺后，各部門抓緊落實，注重實效。2010年7月9日，該院召開了全院干警大會，總結(jié)交流上半年工作情況，部署下半年工作任務(wù)，院領(lǐng)導(dǎo)就進(jìn)一步優(yōu)化司法職權(quán)做了重要講話；7月21日，該院承辦了全市法院能動司法依法服務(wù)全市工作大局推進(jìn)會；8月10日又主持召開了本法院社會管理創(chuàng)新、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)暨司法改革工作推進(jìn)會。揚州中院通過廣泛深入細(xì)致的宣傳強化工作，推動本院司法職權(quán)配置改革不斷前行。

（三）連云港中級法院結(jié)合司法服務(wù)沿海開發(fā)工作，優(yōu)化司法職權(quán)配置

近兩年來，該院始終以提升司法公信力、改進(jìn)法院工作、服務(wù)沿海開發(fā)為重心，積極優(yōu)化法院司法職權(quán)配置，促進(jìn)法院工作不斷取得新的進(jìn)展。該院緊密結(jié)合地方實際，將優(yōu)化司法職權(quán)配置與司法服務(wù)沿海開發(fā)等工作結(jié)合起來，組織召開全市法院服務(wù)沿海開發(fā)司法對策推介會，積極推進(jìn)社會管理創(chuàng)新工作，主持制定了《關(guān)于深入推進(jìn)社會管理創(chuàng)新工作的實施意見》等。同時，通過完善制度來優(yōu)化司法職權(quán)。例如該院完善了訴調(diào)對接工作機制，建立了執(zhí)行聯(lián)動和威懾機制以及涉訴信訪共同化解機制。通過這些機制保證公正及時審理好各類涉港糾紛案件，依法為港口的發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境，更加有效地促進(jìn)和保障港口地區(qū)穩(wěn)定和臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而為實現(xiàn)連云港全面跨越、后發(fā)先至提供強有力的司法保障。

為了優(yōu)化職權(quán)，檢查審辦案件的質(zhì)量，該院首先制定了《均衡結(jié)案量化考核實施辦法》，開展評選季度、年度辦案能手和調(diào)解能手活動，逐步完善審判績效考評體系，有效提高了辦案質(zhì)量和辦案效率，全連云港市法院一審簡易程序適用率為85.94%，居全省第一位；其次，開展了“萬起案件評查”活動，由各基層法院、中院各部門開展自查，并負(fù)責(zé)自查案件的化解息訴工作。中院審判管理辦公室對其中查找案件質(zhì)量問題較多、評查措施較為到位的基層法院和中院部門進(jìn)行了公布；對質(zhì)量問題的差錯性質(zhì)、案件性質(zhì)分布情況等共性問題進(jìn)行了分析；對存在質(zhì)量問題的案件逐案列出明細(xì)，并逐案點評，對存在的問題進(jìn)行了“直擊”。這一做法在全市法院審判人員中引起強烈反響，切實增強了審判人員的案件質(zhì)量意識，健全了涉訴信訪案件源頭治理機制，為優(yōu)化司法職權(quán)提供了必要的契機。

（四）江蘇其他法院的調(diào)研采拮

通過對南京市建鄴區(qū)和浦口區(qū)法院的問卷調(diào)研得知，江蘇省的基層法院在優(yōu)化司法職權(quán)配置方面也做了很多工作，法院領(lǐng)導(dǎo)高度重視，法院工作者對這次司法改革的目標(biāo)和任務(wù)都有較深的認(rèn)識。如問卷中“您知道國家近幾年司法改革的目標(biāo)和任務(wù)嗎？”絕大多數(shù)法院工作者回答 “聽領(lǐng)導(dǎo)講過”；90%以上的法院工作者認(rèn)為“優(yōu)化司法職權(quán)配置”對法院來說有必要；近90%的法院工作者贊同“法院立審分離、審執(zhí)分離等內(nèi)部分權(quán)機制改革?！本头ㄔ旱膬?nèi)部資源配置，關(guān)于法院領(lǐng)導(dǎo)班子的問題，近60%回答為“人數(shù)基本適中”，關(guān)于法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的問題，大部分認(rèn)為“正好適中”等。關(guān)于現(xiàn)在法院司法環(huán)境的問題，60%的法官比較滿意，認(rèn)為自己在工作中很少遇到打招呼，說人情的情況也不多；85%左右的法院工作者認(rèn)為法院總體辦案效率較高。這些數(shù)據(jù)表明：優(yōu)化司法職權(quán)配置等司法改革在江蘇法院已經(jīng)或正在產(chǎn)生一定的效應(yīng)。

二、不足尋覓：尚存的主要問題

在學(xué)界看來，之所以對司法體制進(jìn)行改革，就是因為眼下的司法體制還不很健全、不很完善。概括起來有：體制不順，隊伍不精，作風(fēng)不正，執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)督不靈，裁判不公。［1］這六大問題比較抽象，根據(jù)筆者的走訪和調(diào)研，就江蘇法院系統(tǒng)而言，主要有以下幾個方面：

（一）行政化傾向依舊——法院職權(quán)受行政權(quán)制約，無法有效運作

司法行政化現(xiàn)象已被斥責(zé)了很長時間，但是，通過問卷及與法官座談，我們發(fā)現(xiàn)司法行政化依然存在。在南京市建鄴區(qū)法院的問卷中，60%的法官認(rèn)為“優(yōu)化法院司法職權(quán)與弱化行政管理聯(lián)系緊密?！?5%的法官認(rèn)為“現(xiàn)在的法院上下級關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?！睋?jù)揚州中院部分人員反映：如今，司法職權(quán)的運行過程仍然存在明顯的行政化傾向，它帶來了一些問題。首先理論上存在：第一，審判權(quán)的行使方面，法官按照行政級別進(jìn)行劃分，享受優(yōu)于業(yè)務(wù)職級的待遇；第二，行政權(quán)的行使方面，好多法院因人設(shè)崗，例如無錫法院設(shè)置環(huán)保庭、高郵法院設(shè)置民四庭、民五庭等，隨機性較大；第三，考核權(quán)的行使方面，有紀(jì)律檢查、審判質(zhì)量和效率管理辦公室等多重內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)。從2005年始，揚州中院設(shè)置了審管辦、司改辦、宣教處又分離出教培處。盡管法院內(nèi)部機構(gòu)不斷增多，職能不斷擴大，而公正與效率依舊。在徐州中院及連云港中院走訪時也聽到了類似的情況?？傊?，現(xiàn)行法院系統(tǒng)，行政化傾向依然非常明顯。但是，行政化是障礙，行政化管理使得案件辦結(jié)效率低下。審判作為法院的本職工作，只有強調(diào)審判質(zhì)量和公正效率，才能體現(xiàn)法院的應(yīng)有地位，因此去行政化應(yīng)是一個趨勢，只有通過審好案件，才能維護(hù)法院形象。其次實踐中呈現(xiàn)：行政化管理模式，從上到下，業(yè)務(wù)部門“人少案多”，行政部門也是一樣。其一，關(guān)于“案多人少”現(xiàn)象，揚州不如蘇南明顯，基層更為嚴(yán)重，人均一年200多件。例如，近年來，徐州兩級法院的案件持續(xù)增長，而業(yè)務(wù)部門的人員增幅不大。2008年受案數(shù)比2004年增長44.4%，而人員僅比2004年增長3.3%，業(yè)務(wù)人員更少。同時，隨著專業(yè)干部和一些不能勝任審判工作的人員陸續(xù)被調(diào)到綜合部門，導(dǎo)致“案多人少”現(xiàn)象更加明顯，矛盾日益突出。其二，人員設(shè)置呈倒金字塔形狀，法院級別越高人數(shù)越多，基層人數(shù)越少。例如，江蘇省高院現(xiàn)有在職人員451名，徐州市中院有干警329人，而銅山法院現(xiàn)有干警146人，新沂市法院現(xiàn)有干警116人，睢寧縣法院現(xiàn)有在職干警122人，泉山區(qū)法院現(xiàn)有干警111人，邳州法院全院干警129人，沛縣法院現(xiàn)有干警120人。其三，江蘇省法院自民訴法修改后，隨著最高法院的改革，司法政策和工作方式不斷變化，讓基層法院無所適從。

（二）地方化現(xiàn)象尚存——法院職權(quán)被地方化困擾，無法擺脫羈絆

目前，很多當(dāng)?shù)卣匀话驯镜胤ㄔ寒?dāng)作自己的職能部門，號召地方法院要緊緊圍繞當(dāng)?shù)攸h政工作大局開展司法審判工作，在大局中找準(zhǔn)位置，在大局中干事創(chuàng)業(yè)，在大局中有所作為，為地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策。這樣，法院在完成本職工作的同時，還要完成政府分派的任務(wù)，如招商引資、參加某些工作組等。根據(jù)揚州、連云港、徐州等地法院人員介紹，現(xiàn)在的各級人大和政府非常強調(diào)地方法院服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，積極參與社會管理創(chuàng)新，也就是說，現(xiàn)在的法院作為審判機構(gòu)，除了審判，還承擔(dān)了大量的服務(wù)社會的職能，例如我們在揚州中院調(diào)研期間，正遇上揚州市創(chuàng)建文明城市，于是，該院指派一批法官去大街上巡邏。還有社區(qū)矯正，法官進(jìn)企業(yè)，參與招商引資，承擔(dān)一些社會經(jīng)濟(jì)職能等等。除此以外，江蘇的啟東法院、句容法院等在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)方面因成績突出受到上級表彰、媒體吹捧。總之，利用法院職權(quán)開展一些工作，法院職能較以往大大增加。另一個層面，當(dāng)?shù)胤脚c外方在經(jīng)濟(jì)交往過程中遇到矛盾訴至本地法院，本地法院在對待當(dāng)事人雙方的態(tài)度上存在傾斜現(xiàn)象，也即法院的地方保護(hù)主義。①一般認(rèn)為，司法權(quán)地方化又被稱為司法地方保護(hù)主義，或者是地方保護(hù)主義在司法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。在筆者看來，司法權(quán)地方化還應(yīng)包括司法權(quán)服務(wù)于地方的行政權(quán)或立法權(quán)方面?？梢哉f，法院職權(quán)被地方的事務(wù)及保護(hù)主義觀念所困擾，其審判的公正性及權(quán)威性大打折扣。

（三）司法工作中的職業(yè)化與平民化

司法職業(yè)化是社會發(fā)展的必然趨勢，現(xiàn)代社會條件下，法律當(dāng)然是一門專門化的技術(shù)科學(xué)，需要更多的職業(yè)化與專業(yè)性。而司法職業(yè)化也是司法改革所追求的一個重要目標(biāo)。在司法改革方面，我們的確很需要司法的職業(yè)化、專業(yè)化。但是，接觸司法實踐，尤其在基層法院或法庭，感覺司法工作必須大眾化，才能有效化解矛盾和糾紛，因此，有法官指出：司法工作的職業(yè)化與平民化是矛盾的，理論上強調(diào)職業(yè)化，實務(wù)中又注重平民化。當(dāng)然，也有法官認(rèn)為，司法大眾化是實現(xiàn)司法公正的合理要求，我們也同樣需要司法的大眾化和民主化，這兩者不是矛盾對立的兩面。兩種對立觀點的存在，表明司法工作實踐中沒有協(xié)調(diào)好職業(yè)化與大眾化的關(guān)系，自然影響到了司法效果。

（四）優(yōu)化司法職權(quán)與法院司法權(quán)威的關(guān)系

揚州、連云港等地法院部分法官在交流中，曾質(zhì)疑優(yōu)化司法職權(quán)的作用，認(rèn)為前幾年司法改革曾經(jīng)提倡借鑒西方的經(jīng)驗，現(xiàn)在卻又回到過去，使司法權(quán)威有所下降。而現(xiàn)在地方各級法院又強調(diào)能動司法，能動司法強求調(diào)解對司法權(quán)威又是一大傷害。無形中增加一個司法外程序，調(diào)解與判決并行于法院，影響了司法裁判的權(quán)威。一方面，司法權(quán)往前延伸，訴調(diào)對接，立案前先進(jìn)行調(diào)解，立案后，法院才有審理權(quán)。而實踐中，借用司法權(quán)搞立案前調(diào)解，這種做法影響了法院的司法權(quán)威。另一方面，在一些法院，司法權(quán)無限往后拓展，案結(jié)后要做息訴服判工作，對上訴、上訪承擔(dān)責(zé)任。這樣，無疑增加了法院及法官的壓力。

（五）優(yōu)化崗位、人員安排問題

當(dāng)前，我國法院司法資源配置存在的主要問題表現(xiàn)在管理人員和司法行政人員比例偏大，專司審判的人員配備薄弱，審判業(yè)務(wù)在法院工作中的主體地位以及法官在審判工作中的核心作用未能充分體現(xiàn)。根據(jù)揚州市中院人事處負(fù)責(zé)人透露，嚴(yán)格按照比例辦事在我們法院行不通，對于不能辦案人員以及退居二線人員，只能放到行政部門，因為他們是公務(wù)人員，不好隨意辭退，這樣就造成了行政部門人員超標(biāo)。關(guān)于崗位與人員優(yōu)化問題，徐州市中院作了深入研究，認(rèn)為現(xiàn)有一些基層法院在案件管理方面存在不足，如：就案件而言，分案制度中缺乏對案件分類和評價規(guī)則，導(dǎo)致案件難易考評機制無法完成，平均投入或憑感覺投入司法資源的情況廣泛存在，無法達(dá)到事半功倍的效果。而就法官而言，法官不分工，致使法官將大量時間和精力用于非核心司法事務(wù)之中，導(dǎo)致法官裁判效果的不高及司法公信力的不彰。非法官人員職責(zé)不明，作用也沒被發(fā)揮出來。因此，基層法院的人力資源亟待重新配置。

此外，從鹽城市2011年的法院工作報告中獲悉：該院工作還存在一些困難和問題，主要表現(xiàn)為少數(shù)案件審判質(zhì)量效率不高，執(zhí)行難問題還沒有得到根本解決；少數(shù)干警大局意識不強，存在著機械執(zhí)法、就案辦案的現(xiàn)象；個別干警作風(fēng)粗糙，司法行為不規(guī)范、司法禮儀不文明、司法形象不端正，隊伍管理有待進(jìn)一步加強；案多人少的矛盾仍然比較突出。

三、困難憂思：深層的原因分析

通過對江蘇省幾家法院的走訪調(diào)研，不難肯定，最近兩年江蘇省各級法院在優(yōu)化法院司法職權(quán)方面所做的工作已見成效，各級法院對優(yōu)化司法職權(quán)配置的舉措都有較深的認(rèn)識，認(rèn)為優(yōu)化司法職權(quán)配置是深化司法體制與工作機制改革的一項重要內(nèi)容，是建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度的重要途徑。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和人民群眾司法需求的日益增長，我國的司法體制出現(xiàn)了不適應(yīng)形勢發(fā)展要求的情況。因此迫切需要優(yōu)化司法職權(quán)配置，以適應(yīng)人民群眾對司法的新需求，履行國際公約義務(wù)。當(dāng)然也存在一些問題，這些問題之所以存在，是由其背后的具體原因決定的。

第一，法院行政化管理模式與我國的政治體制及歷史傳統(tǒng)是分不開的。自1955年法院組織法開始，有關(guān)審判人員的考核、獎勵、工資、福利、退休等制度是按照國家行政人員的規(guī)定進(jìn)行管理的。由此不難理解長期以來我國法院審判權(quán)與行政權(quán)相互交織的現(xiàn)象，這種現(xiàn)狀不僅背離了審判的本質(zhì)特性，而且極大地阻礙了人民法院事業(yè)的發(fā)展。

法院行政化是司法行政化的具體化，法院的體制是按照行政機關(guān)基本相同的模式予以構(gòu)建的。但法院與其他權(quán)力機關(guān)的關(guān)系不同，因為“法治國家要求法院居于社會關(guān)系調(diào)整過程中的核心地位，而我們的法院在整個國家的權(quán)力機構(gòu)中仍處在相當(dāng)邊緣化的地位?！保?］我國的法院除了處理事務(wù)的內(nèi)容不同，在行政權(quán)與司法權(quán)的行使方式上，沒有本質(zhì)的區(qū)別：司法手段與行政手段一致；司法體系內(nèi)部表現(xiàn)為上級服從下級，地方服從中央的服從機制；行政長官得以隨時干預(yù)司法事務(wù)，司法官員應(yīng)對其行政長官負(fù)責(zé)，等等。此外，上級法院對下級法院的制約較大，體現(xiàn)在：評先評優(yōu)名額的分配、案件是否發(fā)改、上級法院查處下級法院法官的違法行為、法官等級評定等等這些司空見慣的行為，實際上都體現(xiàn)了我國上下級法院之間背離審判業(yè)務(wù)監(jiān)督關(guān)系而走向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的可怕現(xiàn)實。在辦理案件時，下級法院向上級法院打報告請示、征求意見的現(xiàn)象已經(jīng)成為了公開的潛規(guī)則。

從歷史上看，中國古代行政與司法不分。自此以后，我國的法院始終沒有擺脫行政權(quán)的控制，司法職能附屬于行政職能，法院是作為行政機關(guān)的一個機構(gòu)設(shè)置的，上下級法院之間沒有做到真正的審級獨立，其審判職權(quán)沒有得到充分發(fā)揮。而法官也扮演行政官僚及其下屬的角色，可以隨時被行政職能干預(yù)。在古代社會中，司法官最初并沒有作為一個職務(wù)獨立設(shè)置，而是由行政官員兼任，地方司法裁判直接由行政長官負(fù)責(zé)。并且我國司法并未被視為專業(yè)化的行為，而是作為權(quán)力的附屬物，法官也從未形成一個具有崇高地位與聲望的職業(yè)群體。這種歷史傳統(tǒng)對今天的影響是根深蒂固的，長期以來，我國無論黨政機關(guān)的工作人員、審判機關(guān)的審判人員還是企業(yè)、事業(yè)單位的人員，統(tǒng)稱為“國家干部”，按一個模式進(jìn)行管理，以致今天的法院管理實踐中呈現(xiàn)行政化傾向。

考察現(xiàn)今司法職權(quán)配置狀況，無論在橫向上還是在縱向上均存在司法權(quán)配置失衡，司法權(quán)行使的行政化趨向。而行政干預(yù)必將妨礙合法的程序制約機制的發(fā)揮，正如孟德斯鳩所言：“如果司法權(quán)不同立法權(quán)、行政權(quán)分立，自由就不存在了……如果司法權(quán)行政權(quán)合而為一，法官便握有壓迫者的力量?！保?］（p155－158）因此，優(yōu)化司法職權(quán)配置，首要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是消除司法行政化傾向。

第二，法院地方化傾向也與我國的體制不無聯(lián)系。調(diào)研問卷情況顯示：法院地方保護(hù)主義是由體制造成的，或者是受地方領(lǐng)導(dǎo)牽制。并且，在回答“影響我國司法公正的最大因素”時，選擇最多的是“司法體制”，其次是“領(lǐng)導(dǎo)干部”，再其次是“人情關(guān)系”。法院地方化是司法權(quán)地方化的縮影，地方法院按照行政區(qū)劃設(shè)置，由地方產(chǎn)生，并對地方負(fù)責(zé)，人財物由地方控制，同時為地方服務(wù)。由上級法院會同地方黨委對法院行政領(lǐng)導(dǎo)的考評、述職，地方人大的任前法律考試，法院干部的競爭上崗、職級晉升都與地方政府密切不可分。

我國司法地方化的主要根源在于體制性因素。眾所周知，在行政體制方面，我國的司法體系同現(xiàn)有的行政區(qū)劃體制緊緊聯(lián)系在一起；在經(jīng)濟(jì)體制方面，中國司法管轄權(quán)和行政區(qū)劃完全重疊。目前，很多當(dāng)?shù)卣匀话逊ㄔ寒?dāng)作自己的職能部門，法院在完成本職工作的同時，還要完成政府分派的任務(wù)，如招商引資、參加某些工作組等。更為嚴(yán)重的是，設(shè)在地方的法院受到地方黨政機關(guān)及個人的不當(dāng)影響、干預(yù)乃至控制，不能獨立、公正地行使其權(quán)力，以至司法公正難以實現(xiàn)，從而使國家的法制統(tǒng)一不能得到保證。

目前各地司法活動中普遍存在的金錢案、人情案、關(guān)系案等現(xiàn)象中，有相當(dāng)大一部分則是出于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人對司法活動的不當(dāng)干預(yù)和控制。許多案件從受理、偵查、審理、裁決到執(zhí)行，承辦法官有可能收到來自地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的批條乃至直接的指示。一些地方的黨委在事關(guān)本地區(qū)局部利益問題上，往往以黨委“指示”來干預(yù)法院依法辦案，這已是不爭的現(xiàn)象。正如學(xué)者所言，“地方各級司法機關(guān)在行使國家司法權(quán)力的過程中受到地方因素的不當(dāng)影響、干預(yù)，使得地方各級司法機關(guān)難以獨立、公正的行使司法權(quán)力，司法公正難以實現(xiàn)?！保?］

筆者通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人民群眾之所以對法院工作存在這樣那樣的不滿意，緣于法院工作與人民群眾的訴求之間存在一定的差距。雖然憲法已明確規(guī)定人民法院獨立行使審判權(quán)，不受任何行政機關(guān)、團(tuán)體和個人的非法干預(yù)，但實際上干預(yù)頗多。在現(xiàn)有的管理體制下，法院沒有人事權(quán)和財政權(quán)，進(jìn)人和辦公經(jīng)費撥付等方面受制于地方政府，司法權(quán)成為行政權(quán)的附庸，執(zhí)行全國性法律的法院不得不為發(fā)展地方性經(jīng)濟(jì)而作出努力。因此，優(yōu)化法院司法職權(quán)配置，不能不反對法院地方化傾向。

第三，至于一些法官對近些年來的司法改革持質(zhì)疑的態(tài)度也是可以理解的。在當(dāng)今思想解放、價值多元的時代，每個人對身邊發(fā)生的事物都有自己的判斷。例如，司法的職業(yè)化與大眾化、調(diào)解與審判的分離或結(jié)合等問題曾經(jīng)在學(xué)界和實務(wù)界引起了廣泛的討論，法官們的想法代表了社會上一部分人的態(tài)度。根據(jù)《牛津法律辭典》解釋，法官是指法院負(fù)責(zé)對當(dāng)事人的法律糾紛或爭端進(jìn)行裁決的國家官員。我國也一樣，法官以國家官員身份解決糾紛，其裁決的合法性和終極性，以及強制執(zhí)行的效力等是其他爭端解決機制所無法比擬的。所以，法官專業(yè)化和職業(yè)化是必然的發(fā)展趨勢。但是，我國是個特殊的大國，針對眾多的基層普通群眾文化水平不高、法律知識欠缺的現(xiàn)實，法官在行使國家司法權(quán)的過程中不得不采用大眾化的方式方法，以盡快較好地了結(jié)糾紛。當(dāng)然，這些質(zhì)疑的出現(xiàn)表明在實務(wù)界的確存在諸如司法的職業(yè)化與大眾化矛盾的地方，調(diào)解與審判處理不當(dāng)?shù)膯栴}，這也正是新一輪司法職權(quán)優(yōu)化改革需要著力關(guān)注的地方。

第四，法院的人案比例失調(diào)問題，源自幾個方面的因素。首先是法院原有法官數(shù)量的減少。由于法官制度的變革，1983年的法院組織法首次對法官的任職條件提出要具有法律專業(yè)知識的要求，1995年法官法對法官提出了較高的“準(zhǔn)入”要求，1998年最高人民法院出臺的《審判人員違法審判責(zé)任追究辦法》以及《人民法院審判紀(jì)律處分辦法》，對法官審判行為提出了更加嚴(yán)格的要求。在愈來愈嚴(yán)格的要求之下，法院工作人員進(jìn)行了分流，一部分人從審判崗位被分流到行政或者綜合部門，導(dǎo)致審判業(yè)務(wù)人員數(shù)量的下降。其次是案件數(shù)量的增多。正如連云港中院調(diào)研分析的那樣：隨著我市社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各類社會主體的可支配財產(chǎn)不斷增加，社會交往和經(jīng)濟(jì)往來不斷增多，人口流動性增強，各類新的法律法規(guī)的貫徹實施，導(dǎo)致各種糾紛都會相應(yīng)增加。當(dāng)然也有其他方面的原因，如訴訟法關(guān)于級別管轄的調(diào)整后，全國90%以上的案件集中在基層人民法院，人少案多的矛盾在基層人民法院顯得尤為突出。對此，江蘇各地法院已在積極探索新的路徑力爭解決這一矛盾，徐州市中院已經(jīng)樹立了榜樣。

關(guān)于人民法院職權(quán)配置的現(xiàn)狀，原最高人民法院院長肖揚曾總結(jié)現(xiàn)行司法制度存在的問題，諸如司法權(quán)力地方化、審判活動行政化、法官職業(yè)大眾化等。通過江蘇法院的調(diào)研，基本證實了這一現(xiàn)狀的存在。令人欣喜的是，2009年4月，在江蘇徐州召開了“優(yōu)化司法職權(quán)配置專題研討會”，這也是中國法學(xué)會審判理論研究會和司法改革專業(yè)委員會2009年年會的主題，吸納了全國的司法改革專家共同探討優(yōu)化司法職權(quán)問題。這次會議也展示了江蘇法院在優(yōu)化司法職權(quán)配置方面，所做出的理論貢獻(xiàn)及實務(wù)業(yè)績。

不過，江蘇省司法界也存在一些全國共性的問題，需要進(jìn)一步探討。特別在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，一些社會矛盾往往具有深刻的歷史原因，一些司法個案往往牽涉復(fù)雜的社會因素，一些訴訟案件往往潛含著某些群體及階層間的利益之爭，處理不當(dāng)極易引發(fā)涉訴信訪乃至群體性事件，審判工作面臨的難度空前加大，承受的社會壓力前所未有。因此，必須審慎對待當(dāng)前的司法矛盾，認(rèn)真做好優(yōu)化法院司法職權(quán)配置工作。

［1］崔敏.優(yōu)化司法職權(quán)配置的三點建言［J］.刑事司法論壇，2008，（01）：24.

［2］陳衛(wèi)東.改革30年中國司法之回顧與前瞻［J］.人民司法，2009，（01）：45.

［3］〔法〕孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁深譯.商務(wù)印書館，1997.

［4］陳衛(wèi)東.優(yōu)化司法職權(quán)配置 建設(shè)公正司法制度［N］.法制日報，2007－12－09.

（責(zé)任編輯：徐 虹）

A Current Analysis of the Optimization of Functions and Powers——Make Jiangsu Courts as an Example

Xie Donghui

The optimization of functions and powers of court which had been pointed out in the report of the 17th national congress of the CPC is to become an important theoretical topic in the field of Jiangsu province positive action，improve knowledge，take measures to practice that the optimal allocation of judicial reform judicial functions and powers in Jiangsu court has or produce certain effect is.Of course，there are also some problems， such as the court by the executive authority restriction can＇t effective operation，the court was not get rid of localization powers with fetters，etc.These problems are there in the specific reasons behind by its decision.Must treat the current judicial prudence contradiction，do the optimization court configuration of judicial functions and powers.

Jiangsu court；the judicial authority；present situation investigation；problems analysis

D926

A

1007－8207（2012）04－0086－06

2011－11－12

謝冬慧 （1969—），女，安徽池州人，南京審計學(xué)院法學(xué)院教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向為訴訟法理論與實踐。

本文系江蘇省高級人民法院重點調(diào)研課題項目 “關(guān)于優(yōu)化人民法院司法職權(quán)配置的調(diào)研”的階段性成果，項目編號： SGFZDKT－W0902.