多源流理論視閾下公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策議程研究
——以上?！搬烎~執(zhí)法”案為例

□ 王法碩

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

多源流理論視閾下公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策議程研究
——以上?！搬烎~執(zhí)法”案為例

□ 王法碩

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

多源流理論是對公共政策議程進(jìn)行研究的重要工具。金登指出，政策制定系統(tǒng)中，存在著問題溪流、政策溪流和政治溪流，這三種溪流共同影響了公共政策議程，且當(dāng)三種溪流相結(jié)合時(shí)會打開政策之窗，進(jìn)而迎來政策出臺的最佳時(shí)機(jī)。本文將多源流理論引入上海 “釣魚執(zhí)法”案例，分析案例中的三種政策溪流及政策之窗，指出公民的網(wǎng)絡(luò)參與會直接影響公共政策議程：引發(fā)政府的關(guān)注，提出解決方案，并最終推動新的公共政策出臺。

多源流理論；網(wǎng)絡(luò)參與；公共政策議程

一、金登多源流理論

公共政策研究中政策議程設(shè)置是一個(gè)重要方面，哪些社會問題是公共問題？公共問題如何進(jìn)入政策議程？這些疑問是政策議程研究必須回答和解釋的基本問題。美國密歇根大學(xué)榮譽(yù)教授約翰·W·金登對政策議程進(jìn)行了深入的研究。作為對科恩等人提出的“垃圾桶模式”的一種修正，金登教授在1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中提出了多源流分析理論。

（一）三種政策溪流

金登多源流分析理論的前提是問題的界定與政策議程的建立都是基于民主政府的背景。只有在民主政府下公民的權(quán)利才能得到保證，公眾輿論才能自由表達(dá)，政策議程的建立就不會僅僅按照掌權(quán)者的意志設(shè)立，行政當(dāng)局、國會、利益集團(tuán)、學(xué)者、研究人員、媒體、與選舉有關(guān)的參與者以及公共輿論都可以對政策議程施加影響。金登所說的“多源流”具體是指在整個(gè)政策制定系統(tǒng)中存在的三條溪流：問題溪流、政策溪流和政治溪流。

問題溪流主要是指為什么政策制定者對一些問題給予關(guān)注，而對其他問題視而不見？在現(xiàn)實(shí)社會生活中，存在著形形色色的問題，有些問題被政策制定主體所重視，就有可能成為政策議程中的一項(xiàng)議題；有些問題沒有得到關(guān)注，就繼續(xù)漂浮在政治系統(tǒng)中。因此，能否被政策制定主體關(guān)注是該問題能否進(jìn)入政策議程的關(guān)鍵。金登認(rèn)為，通常來說，官員了解情況的途徑有三種：指標(biāo)、焦點(diǎn)事件或危機(jī)以及信息反饋。指標(biāo)途徑是指通過一系列數(shù)字形式來反映項(xiàng)目情況和重要程度。政策制定者關(guān)注某一問題，常常是因?yàn)椤澳承┲笜?biāo)完全表明那兒本來就有一個(gè)問題存在。”［1］（p114）被政府關(guān)注的重要指標(biāo)的變動會反映問題的變化，吸引決策者的注意；焦點(diǎn)事件或危機(jī)也會導(dǎo)致官員對某個(gè)問題的關(guān)注。金登指出：“政府的政策一直都是并且永遠(yuǎn)是危機(jī)的一個(gè)函數(shù)?！保?］（p119）另外，現(xiàn)行政策項(xiàng)目情況的反饋信息也會引發(fā)決策者的關(guān)注。項(xiàng)目沒有按照計(jì)劃運(yùn)作或是出現(xiàn)一些意外，通過系統(tǒng)評估報(bào)告或是非正式渠道獲取的反饋信息都將引發(fā)官員對某一問題的關(guān)注。

影響政策議程的第二個(gè)主要因素是政策溪流，金登把它叫做“政策原湯”。關(guān)于政策的一些思想在特定政策領(lǐng)域?qū)I(yè)人員組成的“政策共同體”中四處漂浮，這個(gè)政策共同體包括政府工作人員、政策研究人員、國會辦事人員、利益集團(tuán)分析人員等。這些人因?yàn)榉N種原因都極力希望自己的政策建議得到重視，成為政策方案的組成部分。通過“軟化”來吸引更多的公眾，使公眾習(xí)慣并接受他們的建議。這些思想在“軟化”過程中，政策企業(yè)家會通過各種方式在多種論壇上征求意見和見解，以求通過不斷地修改和重組進(jìn)一步完善其主張和想法。這些建議能否幸存還要看技術(shù)可行性和價(jià)值可接受性等標(biāo)準(zhǔn)?！坝幸粋€(gè)可供采納的可行備選方案有助于某一主題在政府議程上獲得很高的地位，而且那樣也可以明顯增加某一主題被提上決策議程的可能性?！保?］（p181）

影響政策議程的第三個(gè)因素是政治溪流。政治溪流獨(dú)立于問題溪流和政策溪流，它由國民情緒、壓力集團(tuán)間的斗爭、選舉結(jié)果、政權(quán)交替等因素構(gòu)成。政策制定者對于國民情緒的意識不僅可以用來促進(jìn)一些項(xiàng)目被提上政策議程，也可以用來抑制其他項(xiàng)目上升到議程的重要位置。對政策參與者來說，“氣候的變化可以使原來不可行的政策變成可行，并且可以使其他的政策建議完全 ‘死在水中’”。［4］（p189）例如利益集團(tuán)這樣有組織的政治力量也是構(gòu)成政治溪流的一部分。金登通過對案例的研究得出結(jié)論，一些項(xiàng)目“在議程中地位不高的原因雖然復(fù)雜，但是其中的一個(gè)主要原因就是缺少能言善辯的受益人和支持者?！闭嘘P(guān)鍵的人事調(diào)整也會影響議程，權(quán)威職位上人員的改變會調(diào)整先前的項(xiàng)目，提出新的議程項(xiàng)目?！靶旅婵滓馕吨岢鲆恍┬聠栴}”。［5］（p194）

（二）政策之窗與溪流結(jié)合

金登所說的政策之窗是指政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會，或者是他們促使其特殊問題得到關(guān)注的機(jī)會。在政策系統(tǒng)中打開的窗口是根據(jù)給定的動議采取行動的機(jī)會，他們出現(xiàn)的時(shí)間很短暫，如果政策參與者沒有很好地利用窗口打開的機(jī)會，一旦窗口關(guān)閉就要等待下一次時(shí)機(jī)。金登指出，雖然政策之窗數(shù)量稀少，但是公共政策的重大變革卻常常是由于這些機(jī)會而導(dǎo)致的。金登認(rèn)為，議程更多地受問題溪流和政治溪流的影響，而備選方案更多地受政策溪流的影響。從根本上看，一扇政策之窗之所以能敞開，其原因在于政治溪流的影響。行政當(dāng)局的變更是最明顯的政策之窗。某一問題的迫在眉睫也是政策之窗開啟的原因。由于政策之窗開啟的時(shí)間短暫，所以，一定要趁熱打鐵，迅速采取行動?！耙?yàn)橐粋€(gè)問題出現(xiàn)的時(shí)間越長，它的壓力似乎就越來越小，就不那么緊迫了。”［6］（p215）政策之窗出現(xiàn)之前，政策建議必須提前擬定好，必須在政策之窗出現(xiàn)的時(shí)候與它同時(shí)呈現(xiàn)，錯(cuò)過窗口，就只能等待它再度打開了。

通常來說，分離的問題溪流、政策溪流與政治溪流各有自己的流經(jīng)路線。問題被識別與界定的過程不同于政策發(fā)展和政治事件展開的方式。無論是否作為問題的解決辦法和對政治考慮的回應(yīng)，政策建議總是按照自己的誘因和選擇標(biāo)準(zhǔn)在發(fā)展。無論是否與問題或政策建議有關(guān)，政治事件也總是按照自己的時(shí)間表和規(guī)則前行。然而，當(dāng)問題溪流、政策溪流和政治溪流都匯合在一起的話，問題就會被提上政策議程，并直接促成了公共政策的形成。三種因素缺一不可，哪一種溪流都不足以使一個(gè)項(xiàng)目穩(wěn)定地處在決策議程上。當(dāng)政策之窗開啟，如果沒有很快實(shí)現(xiàn)這種結(jié)合的話，政策之窗就會關(guān)閉。金登還發(fā)現(xiàn)，當(dāng)一個(gè)領(lǐng)域的政策之窗出現(xiàn)，常常可以為另一個(gè)相同主題政策之窗的敞開增加可能性。金登用“外溢”來描述這種情況，一個(gè)先例可以從一個(gè)領(lǐng)域溢入一個(gè)相鄰的領(lǐng)域，增加相鄰領(lǐng)域成功的概率。

總之，政策的制定過程是問題溪流、政策溪流以及政治溪流三流結(jié)合的結(jié)果，而且只有在政策之窗打開之時(shí)這三條溪流才能獲得結(jié)合的機(jī)會。政策企業(yè)家就是抓住這個(gè)機(jī)會促成三流匯合的行動者。三條溪流雖然彼此獨(dú)立存在和運(yùn)行，但對政策形成而言缺一不可。正如金登曾指出的那樣：“好的思想會因?yàn)槿狈Τ珜?dǎo)者而不能發(fā)揮作用，問題會由于沒有解決辦法而得不到解決，政治事件也會因?yàn)槿狈τ袆?chuàng)造力的高明建議而得不到利用?！保?］（p240）

二、上?！搬烎~執(zhí)法”事件始末

（一）第一階段：張軍被罰，網(wǎng)友關(guān)注

2009年9月8日，上海某外企白領(lǐng)張軍（化名）上班途中好意搭載自稱胃疼陌生人，被上海市閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊(duì)認(rèn)定為非法營運(yùn)，并處以1萬元的行政罰款，交付罰款10天后可取回扣押車輛。9月11日，張軍以“善良的被騙”為名在愛卡上海論壇發(fā)帖，認(rèn)為閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊(duì)以“釣魚”手段非法取證。12日又以網(wǎng)名“公子羿”在天涯論壇發(fā)帖，引起網(wǎng)民熱議，半個(gè)月內(nèi)訪問量超過18萬次，評論近2000條，此帖被轉(zhuǎn)載于國內(nèi)各大小論壇，引發(fā)強(qiáng)烈反響，網(wǎng)上轉(zhuǎn)載“釣魚執(zhí)法”報(bào)道的網(wǎng)頁達(dá)27萬之多。張軍的帖文被“80后”作家韓寒的博客轉(zhuǎn)載，網(wǎng)民的點(diǎn)擊率在短時(shí)間內(nèi)就升至48萬人次，另有跟帖評論達(dá)4000多條。

此后，上海本地的報(bào)紙、電臺、電視臺也都介入并進(jìn)行報(bào)道。9月16日，上海電視臺新聞綜合頻道《新聞夜線》節(jié)目播出對閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長劉建強(qiáng)的采訪，劉大隊(duì)長以“這是工作秘密”首度回應(yīng)社會，此話隨即成為網(wǎng)絡(luò)名言。面對洶涌的網(wǎng)絡(luò)民意，政府相關(guān)部門沒有及時(shí)進(jìn)行認(rèn)真而負(fù)責(zé)的回應(yīng)，這就更加激發(fā)了網(wǎng)絡(luò)輿論質(zhì)疑的高漲，網(wǎng)絡(luò)聲音幾乎一邊倒地批評閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊(duì)釣魚式的執(zhí)法手段。9月28日，張軍向閔行區(qū)法院提起訴訟，要求法院撤銷上海閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊(duì)的處罰決定。9月底至10月上旬，由于社會關(guān)注點(diǎn)和各類媒體的報(bào)道都集中于新中國成立60周年，對上?！搬烎~執(zhí)法”事件的關(guān)注暫時(shí)告一段落。

（二）第二階段：孫中界被罰，事件升溫

2009年10月14日，上海某公司工作人員孫中界被浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局認(rèn)定為非法營運(yùn)，當(dāng)晚心中郁悶的他用菜刀自傷小指，被送往醫(yī)院接受手術(shù)。事情發(fā)生后，網(wǎng)絡(luò)媒體將孫中界事件與張軍事件相聯(lián)系，使上海“釣魚執(zhí)法”事件討論迅速升溫。天涯社區(qū)設(shè)立了專題頁面討論此事，其中主帖 《上海又現(xiàn)釣魚執(zhí)法，18歲司機(jī)憤而斷指以示清白！》的閱讀量短時(shí)間內(nèi)達(dá)34．6萬人次，跟帖達(dá)4200余條。另有大量網(wǎng)民借此事件對執(zhí)法部門進(jìn)行嘲諷和謾罵，網(wǎng)上不滿情緒迅速增多。張軍在接受媒體采訪時(shí)表示，他在向有關(guān)部門投訴閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊(duì)的做法時(shí)，得到了“他（指搭車者）胃疼關(guān)你什么事”的回答，結(jié)果“他胃疼關(guān)你什么事”立刻在網(wǎng)上流傳，成立網(wǎng)民諷刺執(zhí)法部門的用語。

隨后，傳統(tǒng)媒體較大規(guī)模的介入迅速擴(kuò)大了“釣魚執(zhí)法”的影響。中央媒體及北京、河南、廣東等地媒體紛紛趕至上海采訪，刊發(fā)了大量報(bào)道和評論，使“釣魚執(zhí)法”事件很快演變?yōu)槿珖踔梁Ｍ怅P(guān)注的焦點(diǎn)。《中國青年報(bào)》于2009年10月16日刊登的調(diào)查性報(bào)道《上海閔行區(qū)交通行政執(zhí)法隊(duì)設(shè)誘餌查黑車 兩年罰款5000萬》稱，幾年來上海一些市郊城市交通行政執(zhí)法大隊(duì)一直存在這種執(zhí)法方式?！度嗣袢請?bào)》于2009年10月19日發(fā)表評論 《釣魚式執(zhí)法，危害猛于虎》（被網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)載122次），中央電視臺《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》欄目曝光整頓黑車中疑存在“職業(yè)攔車群體”。一些都市報(bào)還通過深入采訪，挖掘出其他“釣魚”案例。傳統(tǒng)主流媒體的強(qiáng)力介入與網(wǎng)絡(luò)媒體形成共鳴，把輿論監(jiān)督推向高潮，使“釣魚執(zhí)法”事件不斷升溫。

從這一階段起，上海市委、市政府開始正面回應(yīng)媒體，積極開展危機(jī)公關(guān)。10月18日上海市委、市政府通過媒體公開表明基本態(tài)度：既要堅(jiān)決整治黑車，又要堅(jiān)決文明執(zhí)法，要求閔行一案依法受理，浦東一案組成專門調(diào)查組進(jìn)行徹查。隨后，浦東新區(qū)責(zé)成浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局牽頭進(jìn)行調(diào)查，上海市交通執(zhí)法總隊(duì)參與核查工作。

（三）第三階段：調(diào)查結(jié)果出爐，事件再度升級

10月20日，浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局公布調(diào)查報(bào)告，稱查獲的孫中界涉嫌非法營運(yùn)行為，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確，取證手段并無不當(dāng)，不存在所謂的“倒鉤”執(zhí)法問題。此結(jié)果引發(fā)了各界的強(qiáng)烈批評，事件也再次升級。央視新聞?lì)l道《新聞1＋1》和經(jīng)濟(jì)頻道《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》欄目在10月20日晚幾乎同時(shí)對調(diào)查報(bào)告提出質(zhì)疑。人民網(wǎng)推出網(wǎng)上調(diào)查“怎么看浦東新區(qū)說沒‘釣魚’執(zhí)法”，5546票中96%的選“質(zhì)疑，自查結(jié)果難信服”。10月21日，上海浦東新區(qū)政府宣布重新組建一個(gè)包括人大代表、政協(xié)委員、律師、媒體代表、社區(qū)和企業(yè)代表在內(nèi)的12人聯(lián)合調(diào)查組，城管部門被排除在調(diào)查組之外，但調(diào)查組人員名單沒有對外公布。對此，中央人民廣播電臺、中央電視臺等中央媒體和《新京報(bào)》、《南方都市報(bào)》等都市類媒體都提出了質(zhì)疑?！度嗣袢請?bào)》于10月22日再次發(fā)表評論《“釣魚式執(zhí)法”還需繼續(xù)回應(yīng)質(zhì)疑》（被網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)載78次），期待新調(diào)查組能夠真正化解群眾的疑慮、滿足人民對政府的期待。

事件到這一階段，雖然上海市有關(guān)部門對網(wǎng)絡(luò)輿情高度關(guān)注，迅速回應(yīng)社會關(guān)注的焦點(diǎn)，及時(shí)向社會發(fā)布新聞、通報(bào)信息，但是，為平息事態(tài)而簡單草率做出的調(diào)查結(jié)論以及在調(diào)查主體和調(diào)查程序上存在的缺陷，使政府的公信力再次受到了損害。

（四）第四階段：政府認(rèn)錯(cuò)，事件降溫

10月25日，新華社發(fā)表的《勇于糾錯(cuò) 取信于民》這篇被網(wǎng)友認(rèn)為最能代表上海市委態(tài)度的文章中披露，上海市委主要領(lǐng)導(dǎo)明確指出，要堅(jiān)決取消不正當(dāng)?shù)膱?zhí)法方式，立即糾正這種執(zhí)法錯(cuò)誤。10月26日，上海就“釣魚執(zhí)法”事件召開新聞發(fā)布會。聯(lián)合調(diào)查組公布了《關(guān)于“10·14”事件的調(diào)查報(bào)告》以及調(diào)查組人員名單，上海市浦東新區(qū)政府和閔行區(qū)政府分別為發(fā)生在本區(qū)內(nèi)的“釣魚執(zhí)法”事件認(rèn)錯(cuò)。上海市宣布將成立由分管副市長任組長的整頓交通營運(yùn)市場秩序、規(guī)范交通行政執(zhí)法行為專項(xiàng)工作組，開展全市規(guī)范交通行政執(zhí)法行為大檢查，杜絕不正當(dāng)、不規(guī)范的行政執(zhí)法行為。2009年11月19日，“釣魚執(zhí)法”案在閔行區(qū)法院開庭審理。法官當(dāng)庭宣判，被告閔行區(qū)交通執(zhí)法大隊(duì)在9月14日作出的行政處罰決定違法，張軍為自己討回了公道，領(lǐng)回了罰款。

這一階段，一方面，由于上海市委、市政府高度關(guān)注，使“釣魚執(zhí)法”事件得以徹查，政府勇于糾錯(cuò)的態(tài)度受到了公眾的歡迎。新民網(wǎng)公布的一項(xiàng)民調(diào)結(jié)果顯示，絕大多數(shù)上海市民都對政府及時(shí)糾錯(cuò)、真誠道歉的行為表示滿意，并堅(jiān)決支持有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)加大依法整治城鄉(xiāng)結(jié)合部“黑車”力度的舉措，不少市民還提出了綜合治理“黑車”現(xiàn)象的建設(shè)性意見。另一方面，主流媒體發(fā)揮了積極的輿論引導(dǎo)作用，堅(jiān)持正面引導(dǎo)，防止跟風(fēng)炒作，輿論開始逐漸降溫。［8］

（五）第五階段：政策出臺，事件平息

距離“釣魚執(zhí)法”事件后8個(gè)月，2010年6月7日，上海市政府發(fā)布 《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政執(zhí)法工作的意見》、《上海市行政執(zhí)法人員執(zhí)法行為規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》），明文禁止“釣魚執(zhí)法”，并將切斷 “釣魚執(zhí)法”的源頭。上海市政府法制辦表示，2009年在整治非法營運(yùn)中發(fā)生的所謂 “釣魚執(zhí)法”事件，暴露出行政執(zhí)法工作存在著薄弱環(huán)節(jié)，影響了政府的公信力和社會形象，需要對一線行政執(zhí)法人員提出更明確、更具體的要求?！兑?guī)范》明文禁止行政執(zhí)法人員的“釣魚執(zhí)法”行為：行政執(zhí)法人員調(diào)查取證時(shí)，應(yīng)當(dāng)全面、客觀、公正；不得以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段收集證據(jù)，不得偽造、隱匿證據(jù)；不得指派沒有行政執(zhí)法資格的人員進(jìn)行調(diào)查取證；暫扣物品不得收保管費(fèi)。“釣魚執(zhí)法”事件在網(wǎng)絡(luò)上漸漸平息后，上海市政府以規(guī)范性文件的形式出臺公共政策，明令禁止“釣魚執(zhí)法”，標(biāo)志著上?！搬烎~執(zhí)法”事件已塵埃落定。

三、多源流理論視閾下對事件的解釋和分析

根據(jù)金登多源流理論，政策系統(tǒng)受問題溪流、政治溪流和政策溪流三種因素影響，當(dāng)三條溪流匯聚，政策之窗就會打開，就會出現(xiàn)政策出臺的最佳機(jī)會。金登的理論前提是多源流存在于西方民主社會的政策制定系統(tǒng)，官員制定政策時(shí)需要受到多重因素的影響。在當(dāng)今中國，雖然金登所說的積極進(jìn)行政策參與的“政策企業(yè)家”還不是很多，力量還不足以對政策制定發(fā)揮決定性的影響，但是政府在制定政策時(shí)必須考慮多重因素，特別是網(wǎng)絡(luò)參與的興起會在極短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生強(qiáng)大的公眾輿論，形成較為明確的網(wǎng)絡(luò)民意對政府施壓。在上海“釣魚執(zhí)法”事件中，公民的網(wǎng)絡(luò)參與和社會輿論導(dǎo)向?qū)φ咧贫ㄕ呤┘恿司薮蟮挠绊?，?guī)范行政執(zhí)法行為的公共政策通過公民網(wǎng)絡(luò)參與“倒逼”產(chǎn)生。我們認(rèn)為，金登多源流理論分析模型可以在一定程度上對 “釣魚執(zhí)法”事件進(jìn)行解釋。

（一）問題溪流

金登認(rèn)為問題的出現(xiàn)常常是焦點(diǎn)事件推動的，“要使一個(gè)來自某一能見度較低的領(lǐng)域中的項(xiàng)目被提上政府的議程，必定要有什么事情發(fā)生?！保?］（p120）在“釣魚執(zhí)法”事件中，正是焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)引發(fā)了社會和政府的關(guān)注。如果說2009年9月8日張軍被罰是焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)的話，那么，一個(gè)月后雷同的事件又一次出現(xiàn)在孫中界身上，并且他采取自傷手指的極端辦法引起了世人的關(guān)注。兩個(gè)事件在短時(shí)期內(nèi)迅速奪人眼球，成為輿論和媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。正如金登所言，“這些焦點(diǎn)事件可以與其他類似事件配合起來影響政策問題的界定。如果說一次橋梁坍塌、一次空難、一家鐵路公司破產(chǎn)尚不足以使人們意識到某一普遍問題的話，那么這些事件數(shù)次緊挨著一起發(fā)生則可能會是人們意識到某一普遍問題的存在?！保?0］（p124）

事實(shí)上，在上海郊區(qū)的很多地方一直存在“釣魚執(zhí)法”現(xiàn)象，當(dāng)事件水落石出，張軍和孫中界拿回被扣車子，取回罰款的時(shí)候，諸多曾經(jīng)遭遇“釣魚執(zhí)法”的車主聚集到交通行政執(zhí)法大隊(duì)要求取回罰款。據(jù)保守估計(jì)，上海每年被“釣魚執(zhí)法”坑害的車輛有數(shù)千輛之多。張軍和孫中界只是冰山一角，但正是這兩起焦點(diǎn)事件的曝光才引發(fā)相關(guān)部門對于存在已久的“釣魚執(zhí)法”現(xiàn)象的普遍關(guān)注。

對此我們提出這樣的疑問：“釣魚執(zhí)法”事件背后反映的到底是什么問題？金登認(rèn)為狀況和問題是有區(qū)別的，問題界定有很多厲害關(guān)系。有些人得到幫助，而另一些人則受到傷害，這取決于問題是如何界定的。首先，在“釣魚執(zhí)法”事件背后是利益問題。經(jīng)過媒體的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在“釣魚執(zhí)法”的背后存在著巨大的利益鏈，這才是問題的實(shí)質(zhì)所在?！搬烎~執(zhí)法”的緣起是政府讓群眾舉報(bào)黑車。由于執(zhí)法部門自己不知道哪些是黑車，這就需要市民來舉報(bào)，有一些人就產(chǎn)生了職業(yè)舉報(bào)的想法，因?yàn)榕e報(bào)一輛黑車就獎(jiǎng)勵(lì)500塊錢。一個(gè)人肯定不夠，一些人就發(fā)展成了一個(gè)“釣頭”，他再去招一幫人來舉報(bào)，逐漸就發(fā)展成了職業(yè)舉報(bào)人，形成了一個(gè)生態(tài)鏈。上海公布的各區(qū)舉報(bào)價(jià)格從200到600元不等。而“釣頭”就是這個(gè)金字塔的塔尖，指揮著下面的人去專門舉報(bào)黑車，設(shè)套來陷害好人。到這個(gè)時(shí)候，整治黑車的目的已經(jīng)變成創(chuàng)收，代價(jià)就是讓好人落入陷阱。

其次，“釣魚執(zhí)法”是一個(gè)法律問題。所謂“釣魚執(zhí)法”在英美法系國家又叫執(zhí)法圈套（entrapment），是刑事司法中的誘惑偵查手段在行政執(zhí)法活動中的運(yùn)用。具體而言，是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員為了實(shí)現(xiàn)對案件的辦理，特意設(shè)計(jì)一些能誘發(fā)行政違法的情境，暗示或者誘使他人實(shí)施違法行為，以此來收集相關(guān)證據(jù)和掌握相關(guān)信息，從而對違法者實(shí)施行政處罰的一種行政執(zhí)法行為。仔細(xì)考察發(fā)生在上海的“釣魚執(zhí)法”事件不難發(fā)現(xiàn)，欺詐性和強(qiáng)迫性是我國“釣魚執(zhí)法”的顯著特征，并且“釣魚執(zhí)法”并非引誘被害人產(chǎn)生犯意，而是偽造證據(jù)迫使“被釣”司機(jī)承認(rèn)自己實(shí)施了并不存在的違法行為。因此我們不能簡單地將我國的“釣魚執(zhí)法”定義與刑法學(xué)中執(zhí)法圈套的概念劃上等號。有學(xué)者認(rèn)為，上?！搬烎~執(zhí)法”是指由公務(wù)員單獨(dú)實(shí)施，或者兩人以上的公務(wù)員與公務(wù)員、公務(wù)員與非公務(wù)員共同實(shí)施的，以獲取罰款為目的，通過制造虛假證據(jù)，以暴力或其他威脅手段強(qiáng)迫行政相對人接受行政處罰的行為。［11］從法學(xué)視角看，上?！搬烎~執(zhí)法”行為明顯違背正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序原則要求：公民的權(quán)利義務(wù)將因?yàn)闆Q定而受到影響時(shí)，在決定之前必須使其享有知情權(quán)和行使申辯權(quán)的機(jī)會。具體到行政執(zhí)法過程中，遵循正當(dāng)程序就是要求政府部門在對相對人作出不利的決定之前，必須事先告知決定的事實(shí)理由和依據(jù)，必須聽取當(dāng)事人的陳述和申辯。上海兩起“釣魚執(zhí)法”事件明顯違背了這些法定程序，而是通過誘騙的方式栽贓當(dāng)事人，逼迫當(dāng)事人簽署放棄陳述申辯的聲明，從而達(dá)到處罰的目的的。這種執(zhí)法缺少起碼的正當(dāng)性與合法性，明顯違背了正當(dāng)程序的要求。從執(zhí)法主體看，一切公權(quán)力的行使都應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，不能隨意將法定的執(zhí)法權(quán)力委托給沒有執(zhí)法主體資格的個(gè)人去行使，更不能采用市場化的方式將執(zhí)法中的調(diào)查取證權(quán)委托出去，否則就會出現(xiàn)為罰款而執(zhí)法，甚至還會形成一個(gè)專業(yè)取證牟利的團(tuán)伙，嚴(yán)重?cái)_亂社會秩序、損害政府的形象、褻瀆法律權(quán)威。因此，我們可以將上?！搬烎~執(zhí)法”事件的問題溪流界定為在我國行政執(zhí)法過程中執(zhí)法主體為了謀取利益而采取栽贓當(dāng)事人迫使其接受處罰的違法行政行為。

（二）政策溪流

“釣魚執(zhí)法”事件中的政策溪流相對來說不那么重要，由于問題被界定為執(zhí)法主體的違法行為，政策方案就會圍繞著規(guī)范行政行為來展開。對于“釣魚執(zhí)法”問題的解決，專家學(xué)者、媒體乃至普通公民與網(wǎng)民組成了政策共同體，提出了各種建議和方案。

事件發(fā)生后，人民網(wǎng)強(qiáng)國論壇邀請中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授對“釣魚執(zhí)法”進(jìn)行解讀。馬懷德認(rèn)為，“非執(zhí)法人員采用了引誘、欺詐、脅迫甚至暴力的方式取證，違反了執(zhí)法取證的基本要求，通過這些方法獲取的證據(jù)是無效的，不能作為行政行為合法的證據(jù)?！睂τ谌绾慰创搬烎~執(zhí)法”背后的利益鏈條，馬懷德指出，必須實(shí)現(xiàn)收支兩條線，否則為了創(chuàng)收、為了彌補(bǔ)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足而實(shí)施的執(zhí)法活動將長期存在。只有嚴(yán)格依法行政，按照職權(quán)法定、合理行政、程序正當(dāng)、誠實(shí)守信、便民高效的要求不斷提升執(zhí)法水平，自覺接受來自各方面的監(jiān)督，擺脫利益羈絆，公正執(zhí)法，真誠為人，才能從根本上杜絕違法行政濫用權(quán)力的現(xiàn)象，才能避免此類執(zhí)法丑聞的再現(xiàn)。［12］

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順在接受 《檢察日報(bào)》采訪時(shí)指出，“釣魚式執(zhí)法”產(chǎn)生的原因是多方面的，政府部門執(zhí)法能力、執(zhí)法手段與執(zhí)法目的的嚴(yán)重脫節(jié)，工作人員能力低下、人員配備不足，執(zhí)法人員的法治意識淡薄都是不可忽視的原因，因此要多管齊下。首先是相關(guān)立法工作還需跟進(jìn)，對法律規(guī)范的解釋也要不斷加以完善，通過法律、法規(guī)、規(guī)章等方式明確執(zhí)法方式、手段，可以在哪些領(lǐng)域、什么情況下行使以及如何行使等，使執(zhí)法真正做到有法可依。其次是執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要重視對事實(shí)的認(rèn)定，行使好行政調(diào)查權(quán)。最后是提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力，包括業(yè)務(wù)能力、法治觀念、為人民服務(wù)理念的提高。［13］

也有的媒體認(rèn)為根除“釣魚執(zhí)法”并非易事，需要解除利益聯(lián)盟。《華商報(bào)》發(fā)表文章“杜絕釣魚執(zhí)法幾乎不可能”，文章認(rèn)為像交通執(zhí)法這樣的部門，政府一般不會用財(cái)政養(yǎng)起來，而是要他們自己去創(chuàng)收。創(chuàng)收的初衷是為了解決單位的經(jīng)費(fèi)不足問題，然而一旦開了這個(gè)口子，就像魔鬼從瓶子里鉆出來一樣，它會按照自身的邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)，最后形成一個(gè)個(gè)尾大不掉的利益群體參與利益分配。在上海“釣魚執(zhí)法”事件中，地方政府、作為主管部門的城管局和交通執(zhí)法總隊(duì)、作為執(zhí)法主體的區(qū)執(zhí)法大隊(duì)以及下端的“鉤頭”和“鉤子”，他們結(jié)成了一個(gè)公權(quán)力與私利錯(cuò)位糾纏的利益共同體，其目標(biāo)是各自利益的最大化，這其實(shí)就成了“分利聯(lián)盟”。如果沒有對聯(lián)盟本身的解構(gòu)，風(fēng)聲過后，事情還是會回到原來的狀態(tài)中，完全杜絕“釣魚執(zhí)法”幾乎成了不可能之事。［14］

除了媒體和專家學(xué)者，網(wǎng)民也積極參與到根除“釣魚執(zhí)法”的政策方案中來。2009年10月23日，天涯社區(qū)上ID“來吧路人甲”發(fā)表題為“致上海市政府：對妥善處理‘釣魚執(zhí)法’事件的七點(diǎn)建議”的帖子，受到了網(wǎng)民的熱捧。建議內(nèi)容包括免去浦東、閔行交通執(zhí)法大隊(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、取消交通執(zhí)法罰沒款指標(biāo)任務(wù)、公布查處黑車罰款的準(zhǔn)確數(shù)額，告知罰款用途去向、成立“釣魚執(zhí)法”事故處理小組退回罰款、上海市政府向全社會道歉等。

可見，在政策溪流中，社會各界對于“釣魚執(zhí)法”問題的解決各抒己見，形成了較為全面、可行的政策建議。從總體上看，社會各界強(qiáng)烈呼吁政府要嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法行為，解除執(zhí)法中的利益鏈條，真正做到依法行政。

（三）政治溪流

“釣魚執(zhí)法”事件中政治溪流主要是國民情緒或者說是公共輿論，這對于政策議程產(chǎn)生了重要的影響。金登將這種強(qiáng)大的公共輿論稱為“肥沃土壤”，可以使政策在此“生根發(fā)芽”。在“釣魚執(zhí)法”事件中，公共輿論特別是網(wǎng)絡(luò)民意貫穿始終，網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體相互配合，匯聚成為一股強(qiáng)大的輿論力量逼迫政府進(jìn)行調(diào)查，公布結(jié)果，采取措施。

在事件發(fā)端，網(wǎng)絡(luò)迅速形成了對于“釣魚執(zhí)法”強(qiáng)烈譴責(zé)的情緒。如前所述，當(dāng)事人張軍選擇通過網(wǎng)絡(luò)來宣泄自己的不滿，希望能夠得到網(wǎng)絡(luò)中人們的支持。張軍以“善良的被騙”為名在網(wǎng)上發(fā)帖，認(rèn)為閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊(duì)以“釣魚”手段非法取證。此帖隨即被國內(nèi)各大小論壇轉(zhuǎn)載，迅速引發(fā)了網(wǎng)民們的強(qiáng)烈反響，人們對執(zhí)法人員的做法強(qiáng)烈不滿，網(wǎng)上轉(zhuǎn)載“釣魚執(zhí)法”報(bào)道的網(wǎng)頁達(dá)27萬之多。

如果說張軍“被釣”尚未形成大規(guī)模的公共輿論的話，那么，孫中界“被釣”后自傷手指則將輿論推向了高潮。網(wǎng)絡(luò)媒體將孫中界事件與張軍事件相聯(lián)系，在網(wǎng)站、論壇上大量發(fā)布此類新聞信息，使得上?！搬烎~執(zhí)法”事件的網(wǎng)絡(luò)討論迅速升溫。網(wǎng)帖《上海又現(xiàn)釣魚執(zhí)法，18歲司機(jī)憤而斷指以示清白！》此時(shí)就相當(dāng)于意見領(lǐng)袖，是網(wǎng)絡(luò)輿論形成的關(guān)鍵。而網(wǎng)民的高度參與，不停地回帖、轉(zhuǎn)帖、發(fā)帖以及大量的討論使得該事件迅速為越來越多的網(wǎng)民所知曉，并通過人際傳播傳遞給其周圍的人，從網(wǎng)絡(luò)蔓延到全社會，“釣魚執(zhí)法”也從網(wǎng)絡(luò)事件變成公共問題，使越來越多的人參與其中，形成了強(qiáng)大的社會輿論。

在網(wǎng)絡(luò)輿論沸沸揚(yáng)揚(yáng)之時(shí)，傳統(tǒng)媒體迅速介入并與網(wǎng)絡(luò)媒體相互配合，使分散的社會輿論聚集成為較為一致的民意，迅速擴(kuò)大了該事件的影響，也把輿論監(jiān)督推向了高潮，使上?！搬烎~事件”不斷受到社會的關(guān)注，形成了強(qiáng)大的民意壓力。上海市委、市政府不得不立刻采取行動，積極正面回應(yīng)媒體。進(jìn)行深入的調(diào)查，并追究法律責(zé)任。［15］

可見，“釣魚執(zhí)法”事件由網(wǎng)絡(luò)最先曝光并形成了一定的網(wǎng)絡(luò)輿論，雖然得到了有關(guān)部門的回應(yīng)，但沒有引起上海政府部門的高度重視。網(wǎng)絡(luò)質(zhì)疑之聲高漲，分散的輿論開始形成民意，要求政府立刻調(diào)查。在傳統(tǒng)媒體的強(qiáng)力跟進(jìn)后，傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)形成了互動，相互發(fā)揮各自的有利之勢，形成輿論高潮，使事件迅速升溫升級，逼迫政府順應(yīng)民意，再次展開調(diào)查，追究相關(guān)部門責(zé)任。

（四）政策之窗與政策出臺

按照金登的觀點(diǎn)，問題溪流、政策溪流和政治溪流同時(shí)具備，突發(fā)焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)會成為促使政策之窗開啟的催化劑，當(dāng)三條溪流匯合，政策之窗開啟，就為政策出臺提供了短暫的絕佳機(jī)會。在“釣魚執(zhí)法”事件中，張軍和孫中界“被釣”起到了焦點(diǎn)事件的作用，將長期以來存在于行政執(zhí)法中的薄弱環(huán)節(jié)通過網(wǎng)絡(luò)曝光，喚起了社會輿論對于行政執(zhí)法中的違法行為的廣泛關(guān)注，媒體、學(xué)者和公民在對“釣魚執(zhí)法”行為提出批評的同時(shí)也提出了很多改進(jìn)的政策方案，要求政府整治執(zhí)法中的利益鏈條，嚴(yán)格依法行政?？梢哉f，關(guān)于政策制定的三條溪流都已經(jīng)具備，政策之窗已打開，這就為新的政策出臺提供了良好的時(shí)機(jī)。

2009年11月，上海市委書記俞正聲在上海市委九次全會后首度回應(yīng)“釣魚執(zhí)法”事件，認(rèn)為錯(cuò)誤在于“有獎(jiǎng)舉報(bào)制度不加限制地使用”，沒有從法律的層面上認(rèn)真地加以審核，評估一下這種制度會導(dǎo)致什么樣的局面，也沒有加以很多約束性的條件，所以導(dǎo)致了這種事情的發(fā)生。2010年6月，上海市委副書記、市長韓正在全市規(guī)范和加強(qiáng)行政執(zhí)法工作電視電話會議上提出要求：“要做好行政執(zhí)法工作，最好的方法是進(jìn)行案例的分析和案例的教育。從去年開始的一系列案例，如果進(jìn)行反思，從中得出一些共同的認(rèn)識，這些認(rèn)識將是我們的財(cái)富?！薄搬烎~執(zhí)法”事件發(fā)生后，上海市主要領(lǐng)導(dǎo)的回應(yīng)顯示出黨和政府對于“釣魚執(zhí)法”事件所暴露問題的態(tài)度，是政策出臺的信號。

2010年6月7日，上海市政府發(fā)布《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政執(zhí)法工作的意見》及《上海市行政執(zhí)法人員執(zhí)法行為規(guī)范》，明文禁止 “釣魚執(zhí)法”，并將切斷“釣魚執(zhí)法”的源頭。

從上?！搬烎~執(zhí)法”案例可以清楚地看到公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策議程的基本脈絡(luò)：首先，公共事件發(fā)生并在互聯(lián)網(wǎng)上引發(fā)熱烈討論。隨后，對事件的關(guān)注從網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散到現(xiàn)實(shí)社會。網(wǎng)絡(luò)民意與傳統(tǒng)媒體、專家學(xué)者一道對政府施加影響，要求政府對事件進(jìn)行調(diào)查，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利，并同時(shí)提出了一些解決問題的政策建議。最后，網(wǎng)絡(luò)參與喚起了政府對長期存在的“釣魚執(zhí)法”現(xiàn)象的廣泛關(guān)注，推動政府將規(guī)范執(zhí)法人員執(zhí)法行為提上政策議程，相關(guān)公共政策以兩個(gè)規(guī)范文件的形式出臺。

［1－7］［9］［10］（美）約翰·W·金登．議程、備選方案與公共政策（第二版）［M］．丁煌，方興譯．中國人民大學(xué)出版社，2004．

［8］黃海洋．從“釣魚執(zhí)法”事件看輿論熱點(diǎn)引導(dǎo)［J］．青年記者，2010，（01）：60－62．

［11］程凡卿．“釣魚執(zhí)法”的違法性探討——以刑法學(xué)與行政法學(xué)的交叉領(lǐng)域?yàn)橐暯牵跩］．法學(xué)論壇，2010，（12）：41－44．

［12］申亞欣．專家解讀釣魚執(zhí)法：亟須清理執(zhí)法潛規(guī)則［EB/OL］．新浪網(wǎng)，2009－10－29．

［13］李英華．“釣魚式執(zhí)法”刺痛公權(quán)力神經(jīng)．［N］．檢察日報(bào)，2009－11－24（5）．

［14］鄧聿文．杜絕釣魚執(zhí)法幾乎 不可能［EB/OL］．華商報(bào)（網(wǎng)絡(luò)版），2009－10－31．

［15］高青霞，羅怡懈．論網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督作用的發(fā)揮——以上?！搬烎~執(zhí)法”事件為例［J］．新聞世界，2011，（01）：87－88．

（責(zé)任編輯：高 靜）

A Study on Citizen Network Participation of Public Policy Agenda from a Perspective of the Multiple－Streams Theory——A Case Study on“Enforce the Law by Preinstalling a Trap”in Shanghai

Wang Fashuo

The multiple－streams theory is an important instrument for the study of public policy agenda．John．W．Kingdon pointed out that there were problem stream，policy stream and political stream in policy－making system．These three steams affected the public policy agenda together．when the three streams combined，the policy window will be opened，which is the best time for policy announcement．This paper introduced the multiple－streams theory into the case of “enforce the law by preinstalling a Trap” in Shanghai，analyzing the three policy streams and the policy window．This paper pointed out that the citizen network participation affected the public policy agenda directly by attracting the attention of government，proposing the solution and promoting the public policy announcement at last．

multiple－streams theory；network participation；public policy agenda

D63－31

A

1007－8207（2012）03－0019－06

2011－10－11

王法碩 （1984—），男，天津人，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向?yàn)楣舱摺?/p>