渤海溢油事故海洋生態(tài)損害賠償研究
——以墨西哥灣溢油自然資源損害賠償為鑒

□ 劉丹

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200438）

渤海溢油事故海洋生態(tài)損害賠償研究
——以墨西哥灣溢油自然資源損害賠償為鑒

□ 劉丹

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200438）

2011年我國(guó)渤海溢油事故引起社會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注，尤其對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律形成挑戰(zhàn)。本文著眼于2010年墨西哥灣溢油事故中的相關(guān)賠償問(wèn)題，比較美國(guó)溢油自然資源損害賠償制度，分析了渤海溢油事故中涉及的“海洋生態(tài)損害”的概念界定、責(zé)任主體與索賠主體、賠償范圍、索賠額度及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等法律問(wèn)題，總結(jié)并分析渤海溢油事故對(duì)完善我國(guó)海洋生態(tài)損害賠償制度的啟示。

渤海溢油；海洋生態(tài)損害索賠； 《海洋環(huán)境保護(hù)法》；美國(guó)自然資源損害賠償

一、渤海溢油及我國(guó)生態(tài)損害賠償法律制度概述

2011年6月初，中國(guó)海洋石油公司（簡(jiǎn)稱“中海油”）和美國(guó)康菲石油中國(guó)有限公司（簡(jiǎn)稱“康菲中國(guó)”）合作開(kāi)發(fā)的蓬萊19－3油田發(fā)生溢油。由于渤海是半封閉海域，溢油不僅將對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生長(zhǎng)期影響，而且給環(huán)渤海的遼寧、河北、山東、天津海域的捕撈業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)和居民生活帶來(lái)直接威脅和損害。截至2011年10月，國(guó)家海洋局聘請(qǐng)的律師團(tuán)準(zhǔn)備對(duì)康菲提起海洋生態(tài)損害國(guó)家索賠訴訟。不僅受害的漁民、養(yǎng)殖戶委托律師維權(quán)，與事故有關(guān)的海洋環(huán)境公益訴訟也已開(kāi)始。

渤海溢油事故引發(fā)各界對(duì)海洋生態(tài)損害賠償法律機(jī)制的質(zhì)疑與重新審視。目前我國(guó)涉海洋生態(tài)損害賠償?shù)膰?guó)內(nèi)法分為四個(gè)層面：一是法律，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海商法》、《海事訴訟特別程序法》、《漁業(yè)法》等；二是行政法規(guī)，如《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》等；三是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范；四是地方性法律文件。如2010年山東省出臺(tái)我國(guó)首個(gè)海洋生態(tài)補(bǔ)償和賠償辦法——《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失賠償管理暫行辦法》以及配套的《山東省海洋生態(tài)損害賠償和損失評(píng)估方法》。我國(guó)還于2010年3月建立船舶油污責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，油污基金制度由國(guó)務(wù)院審核批準(zhǔn)。最高人民法院公布的 《全國(guó)第二次涉外商事海事審判工作會(huì)議會(huì)談紀(jì)要》、《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（已于2011年7月1日施行）等文件對(duì)解決具體爭(zhēng)議起到不可或缺的作用。國(guó)際公約方面，我國(guó)1980年1月30日加入1969年CLC公約；1999年1月5日加入1969CLC的1992年議定書(shū)（即《修正1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約的1992年議定書(shū)》；2000年1月5日對(duì)我國(guó)生效）；1999年1月5日交存1992年《基金公約》加入書(shū)，但該公約只適用于香港特別行政區(qū)；2008年12月9日加入《燃油公約》（2009年3月9日對(duì)我國(guó)生效）?？傮w看，我國(guó)正逐步以法律的形式確立“預(yù)防——應(yīng)急——賠償”三位一體的溢油事故管理體系，但尚沒(méi)有一套完整的調(diào)整海洋生態(tài)損害賠償?shù)姆?。海洋生態(tài)損害賠償方面除了國(guó)際條約與諸多國(guó)內(nèi)法并存外，法律適用不規(guī)范、不統(tǒng)一現(xiàn)象也較為明顯。實(shí)踐中，我國(guó)海洋生態(tài)損害賠償?shù)谝话甘?004年天津海事法院2004年判決的馬耳他籍“塔斯曼?！碧?hào)案。2009年該案的終審判決被告賠償人民幣1513．42萬(wàn)元，由于終審判決尚未公開(kāi)，天津海洋局最終就海洋生態(tài)損害獲賠多少尚不清楚?！八孤！碧?hào)案件拖延7年但最終賠償結(jié)果與預(yù)期相差甚遠(yuǎn)，其中的教訓(xùn)值得吸取。由于“海洋生態(tài)污染損害第一案”并不成功，可預(yù)見(jiàn)，由國(guó)家海洋局代表國(guó)家向侵權(quán)者提起的生態(tài)損害賠償也將面臨諸多困境。

二、墨西哥灣溢油事故及美國(guó)溢油自然資源損害賠償制度

美國(guó)墨西哥灣事故和我國(guó)渤海事故前后相差一年多，二者都是近海石油開(kāi)采活動(dòng)所產(chǎn)生的海洋生態(tài)損害事故，對(duì)海洋生態(tài)及沿海地區(qū)居民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生直接影響，也均在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間引起海洋生態(tài)損害賠償問(wèn)題?！八街?，可以攻玉”，美國(guó)的海洋生態(tài)保護(hù)起步早、相關(guān)法律先進(jìn)且相對(duì)成熟，以1990《油污法》（簡(jiǎn)稱OPA1990）為代表的美國(guó)自然資源法對(duì)我國(guó)海洋生態(tài)損害賠償?shù)睦碚摷皩?shí)踐均具有借鑒意義。

美國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)法律經(jīng)歷了從普通法到制定法的演進(jìn)過(guò)程，建立起由《清潔水法》、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（簡(jiǎn)稱CERCLA）、OPA1990和相關(guān)判例組成的相對(duì)完善的自然資源損害賠償制度，其賠償范圍比國(guó)際公約范圍更寬、責(zé)任限制更高。1969年“桑塔．芭芭拉”事故后，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)系列法律促進(jìn)對(duì)溢油事故的規(guī)制，如1970年《國(guó)家環(huán)境政策法》、1963年《清潔空氣法》、1976年 《海岸帶管理法》、1977年 《清潔水法》、1980年《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》等。1989年3月?？松ね郀柕掀澨?hào)油輪原油泄漏成為當(dāng)時(shí)美國(guó)史上最嚴(yán)重的溢油事故。出于對(duì)1969CLC公約體系賠償額等方面的不滿，美國(guó)當(dāng)時(shí)放棄加入國(guó)際船舶油污損害賠償公約體系，制定了OPA1990來(lái)統(tǒng)一分散的油污染立法。2010年4月20日，墨西哥灣石油鉆井平臺(tái)“深水地平線”爆炸后，受損油井發(fā)生漏油，從而取代?？松ね郀柕掀澨?hào)事件成為美國(guó)歷史上最大的溢油事故。事故后，美國(guó)政府及時(shí)采取了兩項(xiàng)措施：第一，提高賠償最高限?！鞍？松ね郀柕掀潯甭┯褪录驩PA1990規(guī)定石油公司須承擔(dān)油污清理費(fèi)用，但將責(zé)任限制在7500萬(wàn)美元內(nèi)。［1］墨西哥灣事故后美國(guó)政府公布新議案宣布取消OPA1990條款中對(duì)漏油事故責(zé)任方7500萬(wàn)美元的賠償上限；第二，設(shè)立專項(xiàng)基金處理賠償事項(xiàng)。2010年6月在美國(guó)政府督促下英國(guó)石油公司（BP）共投入500億美元的基金專門(mén)用于賠償漏油事件的受害者。該基金由律師Kenneth R．Feinberg管理的 “墨西哥灣賠償機(jī)構(gòu)”簡(jiǎn)稱GCCF）作為托管機(jī)構(gòu)專門(mén)處理溢油索賠請(qǐng)求。根據(jù)GCCF的相關(guān)規(guī)定，受石油泄漏影響的“申請(qǐng)人”包括個(gè)人和行業(yè)。請(qǐng)求人可提出的賠償時(shí)限為：2010年8月23日到11月23日間，申請(qǐng)人可以根據(jù)《GCCF緊急預(yù)付款議定書(shū)》請(qǐng)求緊急預(yù)付款；在2011年8月23日前，申請(qǐng)人可以請(qǐng)求最終付款?！禛CCF緊急預(yù)付款議定書(shū)》將賠償種類(lèi)可分為五大類(lèi)：油污清理費(fèi)用、房地產(chǎn)或個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失、利潤(rùn)損失或謀生能力損失、人身傷害或者死亡，以及對(duì)自然資源可維持生活使用的損失，賠償?shù)暮饬繕?biāo)準(zhǔn)按OPA1990構(gòu)建。2010年8月到2011年8月一年間，GCCF共收到947892起賠償請(qǐng)求，其中359441起請(qǐng)求在審核后得到賠償許可，已有5億美元賠償金發(fā)放給204434個(gè)申請(qǐng)人。［2］

美國(guó)因溢油引起的自然資源賠償體現(xiàn)出幾方面特征：第一，基金管理實(shí)行托管方式。如?？松ね郀柕掀澩泄芪瘑T會(huì)由6個(gè)聯(lián)邦和州托管分委員會(huì)組成；如2010年密歇根州卡拉馬佐河托管機(jī)構(gòu)由6個(gè)州與聯(lián)邦的政府機(jī)構(gòu)、2個(gè)印第安部落代表組成；而專事“深水地平線鉆井平臺(tái)”溢油事故賠償?shù)腉CCF就由律師Feinberg的團(tuán)隊(duì)管理。第二，指定托管人索賠與公民訴訟相結(jié)合的自然資源索賠。根據(jù)美國(guó)法律，只有指定的托管人有權(quán)提起自然資源損害賠償之訴，自然人沒(méi)有該項(xiàng)權(quán)利。政府托管人主要有國(guó)家海洋與大氣局、內(nèi)政部，國(guó)防部、農(nóng)業(yè)部及能源部等。聯(lián)邦法中雖沒(méi)有直接賦予自然人提起自然資源損害賠償?shù)闹黧w資格，但普通法原理和聯(lián)邦行政法卻允許公民采取行動(dòng)。當(dāng)政府行為影響了與自然資源的使用和享用有關(guān)的審美和環(huán)境利益時(shí)，美國(guó)行政訴訟法允許公民提起行政訴訟。此外，美國(guó)一些聯(lián)邦環(huán)境法明確授權(quán)公民提起訴訟，例如，公民個(gè)人雖不能按OPA的規(guī)定獲得自然資源損害賠償卻可以起訴聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有履行托管人職責(zé)。［3］第三，賠償金包括修復(fù)費(fèi)用、過(guò)渡期損失和評(píng)估費(fèi)用，既包括直接損失又包括間接損失。賠償金中的“修復(fù)費(fèi)用”是自然資源損害賠償范圍中的首要部分，指“修復(fù)、恢復(fù)、取代或獲取”受損資源或其提供服務(wù)的等價(jià)物的費(fèi)用；“過(guò)渡期費(fèi)用”是對(duì)在修復(fù)期間資源提供的服務(wù)流失的效用進(jìn)行的賠償；“評(píng)估費(fèi)用”是托管者對(duì)自然資源損害評(píng)估支出的費(fèi)用。以 《GCCF緊急預(yù)付款議定書(shū)》為例，該《議定書(shū)》規(guī)定直接損失是有證據(jù)證明的損失、費(fèi)用或者所失收益或利益；如果是間接損失請(qǐng)求，則GCCF將評(píng)估請(qǐng)求能否賠償、賠償?shù)臄?shù)額和漏油的地理接近程度是否吻合、申請(qǐng)人對(duì)受損的自然資源的依賴程度，以及申請(qǐng)人從事行業(yè)的性質(zhì)，這些請(qǐng)求需要申請(qǐng)人提交相關(guān)信息和資料予以證明。

三、渤海蓬萊19－3溢油海洋生態(tài)損害賠償之法律問(wèn)題

渤海溢油事故從多個(gè)側(cè)面對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律形成挑戰(zhàn)，更凸現(xiàn)我國(guó)海洋生態(tài)損害賠償相關(guān)立法和實(shí)踐的不足。筆者從渤海蓬萊19－3海洋生態(tài)損害賠償訴訟可能遇到的理論及實(shí)踐難題切入，分為“海洋生態(tài)損害”的概念界定、責(zé)任主體與索賠主體、“海洋生態(tài)損害”賠償范圍、索賠額度及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)這幾個(gè)方面，結(jié)合我國(guó)相關(guān)法律進(jìn)行分析，同時(shí)將借鑒美國(guó)自然資源損害賠償制度的有益經(jīng)驗(yàn)提供解決思路。

（一）“海洋生態(tài)損害”的概念界定

“海洋生態(tài)損害”的內(nèi)涵往往決定司法實(shí)踐中損害賠償范圍的大小，國(guó)外司法實(shí)踐針對(duì)生態(tài)損害的賠償請(qǐng)求已有多起，如Patmos、Antonio Gramsci、Haven等案件，但我國(guó)油污損害賠償實(shí)踐中索賠者提起賠償請(qǐng)求往往集中于漁業(yè)資源損失。生態(tài)損害并不是指某個(gè)民事主體的利益所遭受的不利后果，而是人類(lèi)行為對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的消極影響，［4］因而并不是我國(guó)現(xiàn)行立法上環(huán)境侵權(quán)責(zé)任要件中的“損害”類(lèi)型。傳統(tǒng)法律中損害的客體主要是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此傳統(tǒng)民事權(quán)益之外的海洋生態(tài)損害就需要有全新理念的環(huán)境法來(lái)應(yīng)對(duì)。［5］（p7）我國(guó)憲法第9條有“禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”的規(guī)定。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第95條第1款確定了“海洋環(huán)境污染損害”的定義，即“直接或間接的把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境，產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業(yè)和海上其他合法活動(dòng)、損害海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響”；第90條第2款規(guī)定了“海洋生態(tài)損害賠償”的法律責(zé)任，但沒(méi)有明確其具體定義。因此，如何界定“海洋環(huán)境污染損害”和“海洋生態(tài)損害”的區(qū)別就給司法部門(mén)帶來(lái)了難題?？偟膩?lái)看，我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)多為原則性規(guī)定，并沒(méi)有明確界定“生態(tài)損害”，也缺乏可操作性。即使《海洋環(huán)境保護(hù)法》為海洋生態(tài)損害賠償邁出了第一步，目前為止可參考的成功案例也屈指可數(shù)。因此渤海溢油生態(tài)損害索賠在法律依據(jù)和參考案例方面都難免乏善可陳。比較而言，美國(guó)OPA1990對(duì)“自然資源損害”的界定值得借鑒。該法規(guī)定，“自然資源”包括“土地、魚(yú)類(lèi)、野生動(dòng)物、植物群和動(dòng)物群、空氣、水、地表水、飲用水供應(yīng)系統(tǒng)和其他此類(lèi)資源?！保?］“自然資源損害”包括自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的損害和損失。［7］我國(guó)今后的溢油污染損害賠償專項(xiàng)立法中應(yīng)該結(jié)合國(guó)情采用廣義且不失操作性的定義，還應(yīng)納入公共利益損失內(nèi)容如海域使用金、稅收等國(guó)家收入損失、海洋環(huán)境價(jià)值減損、自然資源損失，以及公共服務(wù)費(fèi)用等。［8］

（二）索賠主體及責(zé)任主體

我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條對(duì)于污染海洋環(huán)境造成損害和破壞海洋生態(tài)造成損害的賠償責(zé)任這兩類(lèi)損害規(guī)定的索賠主體不同：第1款規(guī)定，“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或過(guò)失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任”；第2款規(guī)定，“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”，因此第90條第2款奠定了國(guó)家向破壞海洋生態(tài)責(zé)任人索賠的法律基礎(chǔ)。比較而言，由于油污損害國(guó)際公約體制沒(méi)有對(duì)溢油引起的生態(tài)損害索賠資格做出規(guī)定，各國(guó)要實(shí)現(xiàn)索賠就需要跨越國(guó)內(nèi)法律制度的障礙，如美國(guó)就需要普通法上的“公共信托學(xué)說(shuō)”［9］和“國(guó)父學(xué)說(shuō)”［10］為聯(lián)邦或者州政府在生態(tài)賠償訴訟中索賠主體資格提供法律依據(jù)。相比較而言，我國(guó)自然資源屬于國(guó)家或集體所有，因此國(guó)家生態(tài)索賠國(guó)內(nèi)法的障礙較歐美國(guó)家少。但國(guó)家和集體都是抽象概念，哪個(gè)主體能代表國(guó)家和集體就自然資源損害索賠呢？《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定由國(guó)家行政管理部門(mén)——海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)作為國(guó)家利益的代表提出索賠，第5條規(guī)定的“海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)”包括國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門(mén)、國(guó)家海洋部門(mén)、國(guó)家海事部門(mén)、國(guó)家漁業(yè)部門(mén)和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)。多個(gè)管理部門(mén)對(duì)海洋環(huán)境負(fù)有監(jiān)管權(quán)給海洋生態(tài)索賠帶來(lái)如下問(wèn)題：第一，多個(gè)行政部門(mén)提出代表國(guó)家求償，職責(zé)劃分不清，還將增加索賠成本，降低索賠效率。如1983年“東方大使”號(hào)船一案中代表國(guó)家行使索賠的是環(huán)保和水產(chǎn)部門(mén)；［11］（p52）1997年“海成號(hào)”案代表國(guó)家行使索賠的是漁政部門(mén)；［12］（p275）2002年 “塔斯曼?！卑复韲?guó)家索賠的是環(huán)保和漁政部門(mén)。第二，行政機(jī)關(guān)索賠訴請(qǐng)重疊時(shí)有發(fā)生。例如“塔斯曼海”案中天津市海洋局請(qǐng)求的是海洋環(huán)境生態(tài)污染破壞和生態(tài)恢復(fù)的索賠，河北省灤南縣和天津市漢沽、北塘、大沽漁民請(qǐng)求的是因污染造成的海洋捕撈停產(chǎn)損失、網(wǎng)具損失和灘涂貝類(lèi)養(yǎng)殖損失，天津市漁政漁港監(jiān)督管理處請(qǐng)求的是漁業(yè)資源損失。面對(duì)原告的巨額索賠，兩被告就以眾原告的索賠請(qǐng)求相重復(fù)為由提出抗辯。［13］第三，行政機(jī)關(guān)索賠談判或訴訟中權(quán)限不清，索賠款項(xiàng)管理混亂。行政機(jī)關(guān)不是財(cái)產(chǎn)所有人，目前法律并沒(méi)有明確就行政機(jī)關(guān)能否代表國(guó)家與污染責(zé)任人達(dá)成和解、其與污染責(zé)任人達(dá)成的和解協(xié)議是否要經(jīng)過(guò)其他權(quán)力部門(mén)的批準(zhǔn)等問(wèn)題做出規(guī)定。實(shí)踐中多數(shù)行政機(jī)關(guān)參與索賠的污染賠償案件都是通過(guò)行政機(jī)關(guān)與污染責(zé)任人談判達(dá)成和解協(xié)議了結(jié)的。［14］而生態(tài)損害的索賠款項(xiàng)往往是直接賠償給主管部門(mén)如漁政漁監(jiān)、海洋水產(chǎn)廳等，如果缺乏有力的監(jiān)督將不能保證主管部門(mén)直接將賠償款項(xiàng)“?？顚Ｓ谩?，也就不能促進(jìn)受損地區(qū)海洋生態(tài)的恢復(fù)。為避免以上問(wèn)題，有的學(xué)者主張，漏油事件有權(quán)代表國(guó)家行使海洋生態(tài)損害賠償請(qǐng)求權(quán)的適格主體通常是國(guó)家海洋行政主管部門(mén)而不是其他部門(mén)；［15］有的建議，一定區(qū)域內(nèi)的海洋生態(tài)損害，國(guó)際海洋行政管理部門(mén)可以通過(guò)部門(mén)規(guī)章的形式統(tǒng)一授權(quán)各地海洋行政管理部門(mén)對(duì)其管轄范圍內(nèi)的海洋生態(tài)損害提出賠償，而對(duì)于跨海區(qū)或者污染嚴(yán)重、影響范圍大的案件，可以由國(guó)家海洋行政管理部門(mén)代表國(guó)家行使海洋生態(tài)索賠權(quán)。［16］渤海溢油索賠進(jìn)程已印證了專家的上述論斷，由于渤海溢油事故已顯現(xiàn)跨海域的特性，污染嚴(yán)重且影響范圍廣，國(guó)家海洋局已于8月正式宣布代表國(guó)家進(jìn)行海洋生態(tài)損害索賠。筆者認(rèn)為，國(guó)家海洋局作為海洋生態(tài)損害索賠主體的確定將對(duì)司法實(shí)踐以及立法完善起到推動(dòng)作用，但今后渤海溢油索賠將是漫長(zhǎng)而艱巨的歷程，仍需要注意在調(diào)查取證等方面與海事、漁政等部門(mén)的協(xié)作與配合。

從蓬萊19－3油田事故責(zé)任方看，作業(yè)方為美國(guó)康菲石油公司（簡(jiǎn)稱“康菲石油”）的全資子公司“康菲中國(guó)”，中海油作為合作方擁有51%的權(quán)益。對(duì)于具體責(zé)任認(rèn)定，海洋主管部門(mén)官員近來(lái)表示，海洋部門(mén)主要追究作業(yè)方康菲中國(guó)的責(zé)任。合作方是否擔(dān)責(zé)，則要根據(jù)雙方簽訂的石油勘探開(kāi)發(fā)合同來(lái)認(rèn)定。筆者認(rèn)為，康菲中國(guó)與中海油就中外合作開(kāi)發(fā)海洋石油區(qū)塊項(xiàng)目是合同關(guān)系，對(duì)于已開(kāi)采的項(xiàng)目合同的中外雙方都有投資并享受收益，按此邏輯，中海油和康菲中國(guó)對(duì)該石油對(duì)外合作區(qū)塊內(nèi)的漏油事故都對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第85條規(guī)定，“違反本法規(guī)定進(jìn)行海洋石油勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)，造成海洋環(huán)境污染的，由國(guó)家海洋行政主管部門(mén)予以警告，并處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款”。根據(jù)該條款，違反規(guī)定進(jìn)行海洋石油勘探開(kāi)發(fā)并造成海洋環(huán)境污染的主體會(huì)遭受罰款。中海油和康菲中國(guó)以合作方式勘探開(kāi)發(fā)石油，雙方都是勘探開(kāi)發(fā)的主體，只不過(guò)康菲中國(guó)是作業(yè)者而已。因此嚴(yán)格來(lái)講，中海油應(yīng)與康菲中國(guó)承擔(dān)連帶責(zé)任。中海油和康菲中國(guó)之間的約定只能在其內(nèi)部生效并具有約束力，對(duì)于監(jiān)管部門(mén)以及受到損害的個(gè)人或單位來(lái)講，其有權(quán)向二者中的任何一方索賠。當(dāng)然，雙方之間的約定仍然是有效的，如果合同中有對(duì)責(zé)任方面約定的話，中海油可以在接受處罰或索賠之后，向康菲中國(guó)進(jìn)行追償。

（三）“海洋生態(tài)損害”賠償范圍

由于缺乏法律的明確規(guī)定，我國(guó)司法實(shí)踐對(duì)海洋生態(tài)損害賠償范圍的確定主要依靠國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)的規(guī)章文件和最高人民法院公布的文件及司法解釋，但均存在不少問(wèn)題。例如，我國(guó)漁業(yè)資源損害賠償評(píng)估沿用的是1996年農(nóng)業(yè)部 《水域污染事故漁業(yè)損失計(jì)算方法規(guī)定》（簡(jiǎn)稱1996《計(jì)算方法》）和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)2008年 《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算方法》（簡(jiǎn)稱2008《計(jì)算方法》）。1996《計(jì)算方法》第2條規(guī)定“天然漁業(yè)資源經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算不低于直接經(jīng)濟(jì)損失中水產(chǎn)品損失額的3倍”，這樣的方法不夠客觀。2008《計(jì)算方法》做出改進(jìn)，第6條規(guī)定“漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失”包括“直接經(jīng)濟(jì)損失和天然漁業(yè)資源恢復(fù)費(fèi)用”，還列舉11種具有操作性的“漁業(yè)損失量計(jì)算方法”。類(lèi)似的，國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)還有國(guó)家海洋局2007年 《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》（簡(jiǎn)稱《技術(shù)導(dǎo)則》）。但這些部委標(biāo)準(zhǔn)能否成為法院判決的依據(jù)目前還存在爭(zhēng)議。又如，最高人民法院2005年《涉外商事海事紀(jì)要》對(duì)溢油損害的審判實(shí)踐具有指導(dǎo)意義，該文件規(guī)定三類(lèi)“油污損害賠償”，即船舶油污造成的公民、法人或其他組織的財(cái)產(chǎn)損害、為防止或減輕污染支出的清污費(fèi)用損失，以及因船舶油污造成的漁業(yè)資源和海洋資源損失。［17］該文件存在以下幾方面問(wèn)題：第一，該文件避免采用“海洋生態(tài)損害”或“海洋環(huán)境污染損害”的提法而以“漁業(yè)資源和海洋資源損失”代替，但在確定索賠主體時(shí)采用的是“海洋環(huán)境損失”的概念，對(duì)損害類(lèi)型的規(guī)定與索賠主體的規(guī)定相脫節(jié)。［18］第二，該文件對(duì)漁業(yè)資源主要參照CLC公約，也源于賠償漁業(yè)資源損失的長(zhǎng)期司法實(shí)踐，但沒(méi)有明確能否適用國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)制定的漁業(yè)損害賠償評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；第三，該文件對(duì)賠償?shù)慕缍ㄟ^(guò)于狹窄，這樣的規(guī)定將使對(duì)漁業(yè)資源和海洋資源之外其他類(lèi)型的自然資源如沿海自然資源的損害索賠難以得到支持；第四，文件將油污造成的漁業(yè)資源和海洋資源損失的估算限于 “已實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用”，這將會(huì)把自然資源使用權(quán)損失和不可恢復(fù)的自然損失排除在外。

總之，我國(guó)有關(guān)法律中對(duì)海洋生態(tài)損害的規(guī)定較為原則，缺乏對(duì)生態(tài)損害賠償范圍可操作性的規(guī)定，而做出此類(lèi)規(guī)定的部門(mén)規(guī)章或司法文件在我國(guó)立法中位階較低，溢油污染賠償訴訟中較易產(chǎn)生爭(zhēng)議。今后渤海溢油索賠訴訟中，被告能否認(rèn)同海洋生態(tài)損失的范圍以及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，還要看管轄法院對(duì)哪些證據(jù)予以采用。比較而言，美國(guó)OPA1990對(duì)海洋生態(tài)損害的范圍做出量化的規(guī)定，包括修復(fù)費(fèi)用、過(guò)渡期損失和評(píng)估費(fèi)用。［19］實(shí)踐中對(duì)美國(guó)溢油自然資源損害的賠償范圍可從埃克森·瓦爾迪茲系列索賠案進(jìn)行審視，埃克森公司的賠償范圍包括聯(lián)邦和州政府的生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用，從而保障了自然資源損害的全面賠償。我國(guó)海洋生態(tài)損害賠償范圍的規(guī)定也可借鑒這種方式，但由于我國(guó)油污損害賠付率較低，在對(duì)自然資源的價(jià)值理論和市場(chǎng)化尚未成熟的情況下，賠償主要應(yīng)針對(duì)可恢復(fù)的損害，對(duì)于不可恢復(fù)的自然資源損害賠償還應(yīng)采取審慎態(tài)度。過(guò)渡期損失也可引入修復(fù)的方法，并探索合適的評(píng)估方法。

（四）索賠額度及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

賠償限額方面，美國(guó)OPA1990第1004節(jié)（a）款（3）項(xiàng)規(guī)定石油公司須承擔(dān)油污清理費(fèi)用，并將責(zé)任限制在7500萬(wàn)美元內(nèi)。［20］但墨西哥灣溢油事故后美國(guó)政府即公布一系列新議案，賦予國(guó)會(huì)對(duì)近海能源生產(chǎn)的直接監(jiān)管權(quán)，并將對(duì)近海水域的油氣勘探和開(kāi)采實(shí)行更加嚴(yán)格的安全監(jiān)管，并會(huì)最終取消OPA1990條款中對(duì)溢油事故責(zé)任方7500萬(wàn)美元的賠償上限，BP還建立500億美元的基金用于賠償溢油事故的受害者。比較而言，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第85條規(guī)定，“違反本法規(guī)定進(jìn)行海洋石油勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)，造成海洋環(huán)境污染的，由國(guó)家海洋行政主管部門(mén)予以警告，并處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款”，污染損害與違法成本不成比例現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)沿海自1976年至1996年間發(fā)生的50萬(wàn)噸以上的重大油污事故就有44起，其中10起是外輪造成的，但只有17起得到了賠償；實(shí)踐中國(guó)際油污基金賠償水平為每噸溢油34000元人民幣，我國(guó)平均每噸溢油賠償2600元人民幣，前者是后者的13倍。［21］從目前司法實(shí)踐看，我國(guó)相關(guān)立法賠償額度的規(guī)定較美國(guó)和國(guó)際水平都偏低，不利于日益嚴(yán)峻的溢油事故導(dǎo)致的海洋生態(tài)損害索賠，《海洋環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)行政處罰額度的規(guī)定亟待修訂。

即使法律中規(guī)定了全面的生態(tài)損害賠償范圍，但沒(méi)有完善的評(píng)估方法和程序，也不能保障損害的充分賠償。美國(guó)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的立法和司法實(shí)踐最終建立以《清潔水法》、CERCLA、OPA1990為制度基礎(chǔ)，以內(nèi)政部（簡(jiǎn)稱DOI）和國(guó)家海洋和大氣管理局（簡(jiǎn)稱NOAA）的相關(guān)評(píng)估規(guī)則為代表的自然資源損害估算規(guī)則。NOAA規(guī)則將整個(gè)評(píng)估分為預(yù)評(píng)估、修復(fù)計(jì)劃和執(zhí)行修復(fù)，還針對(duì)不同的損害規(guī)定了評(píng)估的方法：市場(chǎng)價(jià)格法、估價(jià)法、旅行成本法、特征價(jià)格法、單位價(jià)值法和條件價(jià)值評(píng)估法等等，為賠償金的確定提供了基礎(chǔ)。［22］這樣細(xì)致的評(píng)估方法既需要有大量時(shí)間和經(jīng)濟(jì)的投入，更需要配套的科研水平。正如美國(guó)學(xué)者Sanne Knudsen指出的，“自然資源損害評(píng)估對(duì)于托管人（如聯(lián)邦、州政府）來(lái)說(shuō)是避免敗訴不可忽視的因素；對(duì)于責(zé)任方來(lái)說(shuō)將可能承擔(dān)托管人勝訴后的評(píng)估費(fèi)用，這從一開(kāi)始就會(huì)是超過(guò)其承受力的一筆預(yù)算”。［23］我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和沿海地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)具有重要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值的已遭到破壞的海洋生態(tài)進(jìn)行整治和恢復(fù)。但量化整治和修復(fù)的費(fèi)用并非易事，也就是說(shuō)原告如何證明該損失源于溢油污染是一大難題。目前我國(guó)海洋生態(tài)損害賠償?shù)囊罁?jù)主要是國(guó)家海洋局2007年 《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》。《技術(shù)導(dǎo)則》規(guī)定，生態(tài)損害評(píng)估的對(duì)象包括海水水質(zhì)、海洋沉積物環(huán)境、潮灘環(huán)境、海洋生物、典型海洋生態(tài)系和海洋生態(tài)系統(tǒng)等方面的損害；生態(tài)損害評(píng)估費(fèi)主要包括海洋生態(tài)服務(wù)功能損失、海洋環(huán)境容量損失、生境修復(fù)費(fèi)、生物種群恢復(fù)費(fèi)和調(diào)查評(píng)估費(fèi)等。［24］《技術(shù)規(guī)則》將評(píng)估程序分為三階段：第一，事故調(diào)查階段。即接受委托后進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘探、樣品采集和事故調(diào)查，搜集受影響海域海洋環(huán)境與生態(tài)調(diào)查數(shù)據(jù)、資料，篩選受損對(duì)象、確定評(píng)估目標(biāo)；第二，編制評(píng)估大綱，明確評(píng)估工作內(nèi)容和報(bào)告書(shū)的主體內(nèi)容。利用調(diào)查、遙感解譯、溢油鑒別等手段，查明溢油源、溢油量、溢油擴(kuò)散反危及過(guò)程，確定海水環(huán)境、海洋沉積物環(huán)境、灘涂環(huán)境、海洋生物、海洋生態(tài)系統(tǒng)以及典型生態(tài)系等受溢油的影響與危害。根據(jù)評(píng)估等級(jí)確定評(píng)估項(xiàng)目，采用相應(yīng)的方法進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估計(jì)算；第三，確定損失總價(jià)值階段。依據(jù)工作大綱，編制海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估報(bào)告書(shū)，計(jì)算溢油對(duì)海洋生態(tài)損害的總損失價(jià)值。［25］從我國(guó)司法實(shí)踐看，溢油引起的損害賠償除因環(huán)境污染導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)利益損失外，對(duì)自然資源本身遭受的損害賠償僅限于己經(jīng)或即將采取的恢復(fù)措施費(fèi)用即 “實(shí)際發(fā)生的且可量化的經(jīng)濟(jì)損失”，對(duì)環(huán)境價(jià)值的減損即“抽象理論計(jì)算和數(shù)學(xué)模型計(jì)算的索賠”不予賠償。［26］“塔斯曼?！币粚徶校旖蚴泻Ｑ缶痔岢龅?項(xiàng)索賠費(fèi)用包括海洋環(huán)境容量損害、灘涂生態(tài)環(huán)境回復(fù)費(fèi)用、浮游植物恢復(fù)費(fèi)用、游泳動(dòng)物恢復(fù)費(fèi)用、生物治理研究費(fèi)用和監(jiān)測(cè)評(píng)估費(fèi)用，共計(jì)9800多萬(wàn)元。天津海事法院對(duì)原告提出的海洋環(huán)境容積損失、原告為調(diào)查海域污染支出的調(diào)查、勘驗(yàn)、評(píng)估等費(fèi)用這兩項(xiàng)索賠予以支持，但對(duì)其他六項(xiàng)索賠都沒(méi)有認(rèn)定。一審中原告天津市海洋局雖然勝訴，但僅獲得了995．81萬(wàn)元的賠償。［27］因此《技術(shù)導(dǎo)則》只是海洋系統(tǒng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并非行政處罰規(guī)定，在提起訴訟時(shí)僅能作為法院判罰的參考卻非依據(jù)?？深A(yù)見(jiàn)的是，國(guó)家海洋局對(duì)蓬萊19－3事故責(zé)任人提起海洋生態(tài)損害索賠時(shí)也將面臨類(lèi)似的海洋生態(tài)損害評(píng)估認(rèn)定問(wèn)題，被告能否認(rèn)同損失的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，要看管轄法院對(duì)哪些證據(jù)予以采用。

四、渤海溢油事故對(duì)完善我國(guó)海洋生態(tài)損害賠償制度的啟示

2011年中國(guó)石油對(duì)外依存度已超過(guò)55．2%，石油進(jìn)口90%以上通過(guò)海運(yùn)，隨之而來(lái)的是日益嚴(yán)峻的溢油事故和海洋環(huán)境污染。統(tǒng)計(jì)顯示，1998年到2008年我國(guó)沿海發(fā)生718起船舶溢油事故，溢油總量達(dá)11749噸，平均每年發(fā)生事故71．8起，其中溢油50噸以上的事故34起，溢油量達(dá)10327噸。近10年來(lái)，全國(guó)海事法院受理船舶污染損害賠償一審案件300余件，案件訴訟標(biāo)的總金額約30億元人民幣，受案逐年增多。［28］“塔斯曼海”號(hào)案是我國(guó)海洋行政管理部門(mén)提起海洋生態(tài)損害涉外索賠第一案，但該案暴露了我國(guó)海洋生態(tài)損害相關(guān)法律的不足。2011年渤海溢油事故是首例因海上石油開(kāi)采導(dǎo)致的重大海洋生態(tài)事故，它對(duì)我國(guó)健全海洋生態(tài)損害賠償制度起到了推動(dòng)作用。

第一，修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》。面對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和石油工業(yè)高速發(fā)展的需要，特別是近年來(lái)頻繁發(fā)生的溢油事故，我國(guó)目前迫切需要對(duì)因溢油破壞海洋生態(tài)的行為進(jìn)行制約與規(guī)范，有必要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況再次修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》且隨之跟進(jìn)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和地方性法規(guī)。修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》時(shí)應(yīng)注意幾個(gè)方面：⑴應(yīng)提高賠償上限。現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)海洋污染的行政處罰上限為20萬(wàn)元的規(guī)定并不合理。海洋石油開(kāi)發(fā)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)提出了更高的要求，因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境一旦遭受污染，其影響范圍大、后果嚴(yán)重、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，現(xiàn)行法律規(guī)定的最高20萬(wàn)元的處罰不足以彌補(bǔ)海洋生態(tài)損失和修復(fù)需要的成本，因此有必要提高賠償上限，以改變“守法成本高、違法成本低”的局面；⑵明確海洋生態(tài)損害的概念。雖然1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第41條、第45條第1項(xiàng)和1999年修訂后該法第90條、第95條第1款都為海洋生態(tài)損害的填補(bǔ)救濟(jì)提供了很大的釋法空間，但該法對(duì)海洋生態(tài)損害的定義并沒(méi)有做出規(guī)定，這就給相關(guān)配套實(shí)施細(xì)則和司法實(shí)踐帶來(lái)困惑。明確海洋生態(tài)和海洋生態(tài)損害的概念有利于建立我國(guó)海洋生態(tài)損害賠償機(jī)制；⑶完善責(zé)任主體的規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第85條規(guī)定，“違反本法規(guī)定進(jìn)行海洋石油勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)，造成海洋環(huán)境污染的，由國(guó)家海洋行政主管部門(mén)予以警告，并處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款”，違反規(guī)定在海洋石油勘探開(kāi)發(fā)中造成海洋環(huán)境污染的主體會(huì)受到海洋行政主管部門(mén)的處罰。渤海溢油事故后，國(guó)家海洋局只認(rèn)定責(zé)任者為康菲石油中國(guó)有限公司，對(duì)中海油總公司在此次事故中的責(zé)任則稱 “要根據(jù)其與康菲中國(guó)簽訂的石油合同確定”。因此《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改中應(yīng)對(duì)責(zé)任主體的規(guī)定予以細(xì)化；⑷明確賠償主體問(wèn)責(zé)制。渤海溢油事故后，國(guó)家海洋局從6月4日事故發(fā)生后，直至7月5日第一次向社會(huì)公布相關(guān)調(diào)查信息，8月26日第二次公布，引起公眾對(duì)海洋行政主管部門(mén)信息公開(kāi)以及問(wèn)責(zé)效率的質(zhì)疑。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第10條規(guī)定“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)、并重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息，包括了突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況”?！秶?guó)家海洋局政府信息公開(kāi)實(shí)施辦法》的第9條第13款也有對(duì)“政府應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)”的規(guī)定，但《海洋環(huán)境保護(hù)法》中沒(méi)有類(lèi)似規(guī)定，今后修訂中應(yīng)予以明確。

第二，加快建立海洋生態(tài)損害補(bǔ)償制度，完善海洋生態(tài)損害賠償范圍和評(píng)估相關(guān)立法。目前，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)已向全國(guó)鋪開(kāi)。由國(guó)務(wù)院推出的《關(guān)于建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》已由國(guó)家發(fā)改委西部司牽頭完成初稿并將上報(bào)國(guó)務(wù)院審議。該意見(jiàn)頒布后，國(guó)家海洋局也將頒布涉及海洋生態(tài)保護(hù)的相關(guān)文件，多部委文件最終會(huì)形成生態(tài)補(bǔ)償政策體系。隨后將出臺(tái)國(guó)務(wù)院層面的《生態(tài)補(bǔ)償條例》作為生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的“基本法”。［29］海洋生態(tài)損害范圍及其評(píng)估一直是實(shí)踐中的難點(diǎn)，國(guó)家海洋局《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》將海洋溢油的損害對(duì)象大致分為六類(lèi)，即海水質(zhì)量、海洋沉積物環(huán)境、潮灘環(huán)境、海洋生物、典型生態(tài)系與海洋生態(tài)系統(tǒng)。溢油海洋生態(tài)總損失費(fèi)用為海洋生態(tài)直接損失、生境修復(fù)費(fèi)、生物種群恢復(fù)費(fèi)和調(diào)查評(píng)估費(fèi)四個(gè)部分的總和。但該導(dǎo)則只是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)法院判案只有指導(dǎo)意義。據(jù)悉，國(guó)家海洋局已于2010年年底草擬定《海洋生態(tài)損害國(guó)家索賠條例（草案建議稿）》，其中規(guī)定了海洋生態(tài)損害國(guó)家索賠的范圍應(yīng)當(dāng)計(jì)算的各種費(fèi)用。筆者認(rèn)為，以渤海溢油海洋生態(tài)索賠和我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)為契機(jī)，國(guó)家應(yīng)盡快啟動(dòng)建立海洋生態(tài)損害補(bǔ)償制度的立法程序，對(duì)生態(tài)損害補(bǔ)償索賠的責(zé)任主體、賠償范圍及標(biāo)準(zhǔn)、程序以及補(bǔ)償賠償金的使用管理等進(jìn)行明確界定，從而有利于解決海洋生態(tài)損害賠償中的諸多操作性問(wèn)題。

第三，完善海洋生態(tài)公益訴訟制度。墨西哥灣溢油事故后，美國(guó)社會(huì)各界對(duì)法律手段的運(yùn)用值得關(guān)注：有漁民、旅游業(yè)人士對(duì)英石油提出的民事集團(tuán)訴訟；有環(huán)保團(tuán)體起訴美國(guó)聯(lián)邦政府發(fā)放深海采油證的公益訴訟；有路易斯安那州政府對(duì)聯(lián)邦政府的近海石油開(kāi)采禁令提出的訴訟；也有美國(guó)司法部對(duì)英石油的刑事調(diào)查。各方都在充分利用法律賦予的訴訟權(quán)利，以期獲得司法救濟(jì)，或通過(guò)訴訟來(lái)追究政府監(jiān)管不力的責(zé)任，追究肇事者的刑事責(zé)任，或是保護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益。而涉及環(huán)境糾紛時(shí)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境法律法規(guī)雖不實(shí)行“行政處理在先”原則，但都傾向于將行政處理方式而非把訴訟列為當(dāng)事人的首選。海洋生態(tài)損害屬于侵權(quán)行為，我國(guó)訴訟法確立的原告資格條件是以傳統(tǒng)理論為基礎(chǔ)的，三大訴訟法中缺乏對(duì)公益訴訟的明確規(guī)定，如《民事訴訟法》第108條規(guī)定原告需是和案件有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，對(duì)海洋污染事故造成的海洋生態(tài)賠償公益訴訟存在制度障礙。2011年10月24日，全國(guó)人大常委會(huì)初次審議的《民事訴訟法修正案草案》增加了公益訴訟制度。草案規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。我們期待《民事訴訟法修正案草案》通過(guò)后能為改善環(huán)境公益訴訟環(huán)境、明確“私主體”訴訟主體資格創(chuàng)造條件；然而我國(guó)相關(guān)法律在與海洋生態(tài)公益訴訟制度有關(guān)的舉證責(zé)任分擔(dān)、環(huán)境侵權(quán)證據(jù)認(rèn)定、因果關(guān)系認(rèn)定等方面還有待繼續(xù)完善。

第四，建立健全油污損害賠償基金制度。墨西哥灣溢油事故后，美國(guó)政府督促BP設(shè)立基金的成立是為了盡快對(duì)因油污而受損害的當(dāng)事人進(jìn)行賠償，避免他們經(jīng)歷漫長(zhǎng)和昂貴的法律程序。而在中國(guó)，類(lèi)似事件發(fā)生后往往是“企業(yè)肇事，政府買(mǎi)單”，看似較快地平復(fù)了社會(huì)矛盾，但卻極易導(dǎo)致縱容污染企業(yè)和破壞環(huán)境法的惡果?！痘鸸s》是船舶油污強(qiáng)制保險(xiǎn)的補(bǔ)充，我國(guó)雖是該公約締約國(guó)但公約僅適用于香港特別行政區(qū)，其他地區(qū)的船舶污染事故尚不能基于《基金公約》得到補(bǔ)償。在等待時(shí)機(jī)成熟加入《基金公約》的同時(shí)，為應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)峻的海洋環(huán)境污染事態(tài)、保證海洋生態(tài)損害賠償，有必要建立我國(guó)因油污污染造成的生態(tài)損害基金制度?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第66條已為建立我國(guó)油污損害賠償基金制度奠定了法律基礎(chǔ)，而《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》已由交通運(yùn)輸部上報(bào)國(guó)務(wù)院待批并有望在年內(nèi)出臺(tái)，我國(guó)第一個(gè)此類(lèi)基金——“中國(guó)船舶油污損害賠償基金”已報(bào)國(guó)務(wù)院審批，將落戶上海。不過(guò)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》僅有原則性的規(guī)定，《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》在索賠范圍、受償順序、基金的索賠時(shí)效等方面均存在不少問(wèn)題。今后我國(guó)還應(yīng)加大力度推進(jìn)油污損害賠償基金的建設(shè)，建立健全與基金有關(guān)配套法律法規(guī)。

［1］Section 1004（a） （3）， Oil Pollution Act 1990，33 U．S．C．2701．

［2］The Gulf Coast Claims Facility After Its First Year of Operation［EB /OL］．http：//www．gulfcoastclaimsfacility．com/important，2011－10－18．

［3］白佳玉．美國(guó)自然資源損害賠償法律制度初探——以油污治理為視角［J］．西部法學(xué)評(píng)論，2009，（05）．

［4］竺效．反思松花江水污染事故行政罰款的法律尷尬——以生態(tài)損害填補(bǔ)責(zé)任制為視角［J］法學(xué)，2007，（03）．

［5］劉家沂．海洋生態(tài)損害的國(guó)家索賠法律機(jī)制與國(guó)際溢油案例研究［M］．海洋出版社，2010．

［6］OPA 1990，33 U．S．C 2701，Sec．1001（20）．

［7］OPA 1990，33 U．S．C 2702，10012（b）（2）．

［8］劉家沂．論油污環(huán)境損害法律制度框架中的海洋生態(tài)公共利益訴求［J］．中國(guó)軟科學(xué)，2011，（05）．

［9］J．S．Stevens，The Public Trust： A Sovereign’s Ancient Prerogative BecomesthePeople’sEnvironmentalRight，14 U．C．DaviesL．Rev．（1980），pp．195－232．

［10］G．B．Gurtis，The Checkered Career of Parens Patriae：The State as Parent or Tyrant？25 Depaul L．Rev．895（1976）．

［11］張姍姍．行政主管機(jī)關(guān)提起海洋污染損害訴訟之主體資格［A］．第11屆全國(guó)海事審判研討會(huì)論文集［C］．天津海事法院，2002．

［12］司玉琢．海商法學(xué)案例教程［M］．知識(shí)出版社，2008．

［13］［27］天津海事法院（2003）津海法事初字第183號(hào)民事判決書(shū)．

［14］劉雯雯．我國(guó)海洋生態(tài)損害索賠主體法律問(wèn)題研究［D］．大連海事大學(xué)，2008．

［15］余曉漢．中國(guó)關(guān)于船舶碰撞的油污責(zé)任［A］．廣州海事法院調(diào)研與改革成果文選［C］．廣州海事法院，2002．26；趙勁松，趙鹿軍．船舶油污損害賠償中的訴訟主體問(wèn)題［J］．中國(guó)海商法年刊，2005．

［16］侯登華．試論海上溢油污染國(guó)家索賠的法律救濟(jì)［J］．海洋與漁業(yè)，2007，（02）．

［17］最高人民法院法【2005】26號(hào)關(guān)于印發(fā)《第二次全國(guó)涉外商事海事審判工作會(huì)議紀(jì)要》的通知［Z］第150條．

［18］徐國(guó)平．論我國(guó)船舶油污自然資源損害賠償立法中應(yīng)解決的問(wèn)題［A］．2007年海商法國(guó)際研討會(huì)論文集［C］．

［19］OPA 1990，33 U．S．C§2701，Sec．1006（d）（1）．

［20］Section 1004（a）（3），Oil Pollution Act 1990，33 U．S．C．§2701．

［21］劉家沂．從國(guó)際公約看我國(guó)海洋生態(tài)溢油損害評(píng)估的相關(guān)法律問(wèn)題［J］．太平洋學(xué)報(bào)，2006，（03）．

［22］王樹(shù)義，劉靜．美國(guó)自然資源損害賠償制度探析［J］．法學(xué)評(píng)論，2009，（01）．

［23］Sanne Knudsen，A precautionary Tale：Assessing Ecological Damages After the Exxon Valdez Oil Spill，7．U．St．Thomas L．J．95．

［24］［25］海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則［Z］第4．2、7、8條．

［26］劉家沂．論油污環(huán)境損害法律制度框架中的海洋生態(tài)公共利益訴求［J］．中國(guó)軟科學(xué)，2011，（05）．

［28］《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》解讀［N］．人民法院報(bào)，2011－06－15．

［29］渤海油田溢油將制定國(guó)家級(jí)索賠 B平臺(tái)仍在漏油［N］．經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2011－07－06．

（責(zé)任編輯：王秀艷）

Compensation Claims on Marine Ecological Damages of Oil Spill of Bohai Bay

Liu Dan

The 2011 oil spill in Bohai Bay caused widespread attention in China，the recent marine environmental laws was therefore challenged by the Chinese society．The first part introduces the oil spill accident and the recent progress of the claims on marine ecological damages，the legal system of marine ecological damages will also be coved in this part．The second part analyzes the natural resources damage claim of 2010 oil spill in the Gulf of Mexico and the law of natural resources in the US．The third part provides detailed analysis about the legal problems of Bohai oil spill，i．e．，definition of “marine ecological damage”，the responsible parties and the qualified parties to claim for the damages，the regime of compensation，the compensation limits and the evaluation criteria．The last part of this article will summarize the inspirations of Bohai oil spill accident on the legal system of China＇s marine ecological damage．

Oil Spill of Bohai Bay；Compensation Claims on Marine Ecological Damages；Compensation Claim of the Natural Resource Damage in the US

D923．5

A

1007－8207（2012）03－0111－07

2011－11－20

劉丹 （1976—），女，貴州貴定人，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際法博士生，上海對(duì)外貿(mào)易學(xué)院法學(xué)院講師，研究方向?yàn)楹Ｑ蠓?、?guó)際環(huán)境法、WTO法。

本文系中國(guó)太平洋學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)研究工作委員會(huì)研究項(xiàng)目 “東海諸海島中有爭(zhēng)議島嶼的史地考證及相關(guān)問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2200214；上海市教委重點(diǎn)學(xué)科項(xiàng)目課題 “國(guó)際貿(mào)易法”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：J51204。