行政許可的外部性初探

□ 楊學(xué)斌

（?？谑腥嗣駲z察院，海南 ?？?570125）

行政許可的外部性初探

□ 楊學(xué)斌

（?？谑腥嗣駲z察院，海南 ?？?570125）

政府的行政許可行為同市場主體行為一樣，都會產(chǎn)生大量的溢出效應(yīng)，被稱之為外部性。這種外部性的存在既不利于行政許可追求公共利益最大化的目標(biāo)，也在一定程度上影響到了社會的公平，必須內(nèi)部化。而征收類似庇古稅等費用、明確產(chǎn)權(quán)、將更多行政許可的決策權(quán)交予民眾、建立各地區(qū)間的利益協(xié)調(diào)機制是內(nèi)部化的重要措施。關(guān) 鍵 詞：行政許可；外部性；內(nèi)部化

外部性，最初是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的概念，即“未被市場交易包括在內(nèi)的額外成本及收益”，“只要一個人或一家廠商實施了某種直接影響他人的行為，而且對此既不用賠償，也不用得到賠償?shù)臅r候，就出現(xiàn)了外部性?！保?］（p148）上世紀(jì)60年代，國外學(xué)者就開始把外部性的概念引入到公共領(lǐng)域，如美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·邁金和瑞士學(xué)者杰奎里尼·布朗尼明確提出了政府行為外部性的概念并把這種外部性分為正外部性和負(fù)外部性兩種。近年來，政府行為的外部性逐漸進(jìn)入了國內(nèi)學(xué)者的研究視野。但國內(nèi)外學(xué)者對公共領(lǐng)域外部性的探討都停留在政府行為的外部性，而事實上政府行為內(nèi)涵廣泛，籠而統(tǒng)之地談?wù)袨榈耐獠啃詻]有實際意義，因為有些政府行為從某種角度來說就具有內(nèi)部化經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生的外部性的作用，如征收排污費。因此，將政府行為分類，研究某一類政府行為的外部性就顯得尤為必要。行政許可是政府行為的一種，是影響公民、法人重大利益的行政管理手段，我國的行政許可事項眾多，據(jù)統(tǒng)計，僅國務(wù)院及各部委頒布的許可事項就達(dá)2500多項，省級政府也在大量運用著行政許可手段，如北京市原有行政許可事項1304項，山東省總計2200項。［2］涉及到了經(jīng)濟(jì)、生活的方方面面。分析行政許可是否具有外部性、是否需要內(nèi)部化、怎樣內(nèi)部化，不僅關(guān)系到所設(shè)定的行政許可事項的實施效果，也關(guān)系到公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益、社會的公平及和諧社會的建設(shè)。

一、行政許可外部性的概念和分類

（一）概念

借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)中外部性的定義，筆者認(rèn)為，行政許可的外部性是指行政許可行為對參與許可關(guān)系以外的其他主體強加了不可補償?shù)某杀净蚪o予了額外的收益的情形。要注意兩點：首先，是行政許可的決定有兩種情況：一是許可；二是不許可，這兩種結(jié)果都可能產(chǎn)生外部性，不能僅僅把行政許可的外部性限定在準(zhǔn)予許可這一種情形上；其次，行政許可存在只給其他主體帶來額外利潤而沒有讓另外的主體承擔(dān)額外的成本情況，即只有正外部性而沒有負(fù)外部性，同樣，一個行政許可也會出現(xiàn)只存在負(fù)外部性而沒有正外部性的情形。

（二）分類

⒈以行政許可行為的影響效果為標(biāo)準(zhǔn)可分為行政許可行為正外部性和行政許可行為負(fù)外部性。［3］前者是指行政許可行為使其它經(jīng)濟(jì)主體受益而承擔(dān)成本的情況；后者是指行政許可行為使其它經(jīng)濟(jì)主體受損而政府沒有或無法做出補償?shù)那闆r，如政府的所有制歧視，限制一些經(jīng)濟(jì)主體對某些領(lǐng)域的進(jìn)入。為保護(hù)部分企業(yè)利益而限制公平競爭損害消費者權(quán)益等。

⒉以行政許可外部性的影響范圍為標(biāo)準(zhǔn)可分為國際外部性和國內(nèi)外部性。國際外部性是指行政許可行為所產(chǎn)生的國際經(jīng)濟(jì)間的溢出。［4］即一國或地區(qū)的行政許可給其他國家或地區(qū)帶來了額外的收益或成本，比如某國的環(huán)保部門對企業(yè)的管理不嚴(yán)，為了本國的利益，濫用許可權(quán)，導(dǎo)致全球溫室效益加重，氣候變暖，這就給其他國家?guī)砹艘粋€額外的成本而無法追償。國內(nèi)的外部性是指某一行政許可給除被許可人外的國內(nèi)其他地區(qū)或其他團(tuán)體帶來了不可補償?shù)某杀净驘o需補償?shù)氖找妫畹湫偷睦泳褪歉骷壍胤秸疄樽非蟮胤浇?jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過行政許可人為制造了各種壁壘，進(jìn)行市場封鎖，分割了市場，限制了競爭，保護(hù)了落后，提高了成本，導(dǎo)致其他地區(qū)的產(chǎn)品在當(dāng)?shù)厝狈Ω偁幜?，這就給其他地區(qū)的生產(chǎn)商帶來了一個額外的損失，即負(fù)外部性，而給本地的生產(chǎn)商帶來了很大的收益。即通常我們說的通過行政許可來實行行政壟斷。在我國，除電力、酒業(yè)、煙草、通信、制藥、運輸、農(nóng)業(yè)等地方保護(hù)主義比較嚴(yán)重的行業(yè)外，文化、水利、環(huán)保等領(lǐng)域也日益面臨地方保護(hù)主義的威脅。

⒊以行政許可行為外部性的產(chǎn)生動機為標(biāo)準(zhǔn)可分為政府有意識產(chǎn)生的外部性行為和無意識產(chǎn)生的外部性行為。前者是政府有意采取某種行為對經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生外部影響，從某種程度上來說屬于干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為，如通過行政許可達(dá)到行政壟斷。后者存在于實施一項新許可政策時，它的外部影響是不確定的，政府的行政許可行為產(chǎn)生的外部性超出了政府自身的意料。

⒋以行政許可外部性影響的時空為標(biāo)準(zhǔn)可分為代內(nèi)外部性和代際外部性。前者是指當(dāng)代人的一個行政許可所產(chǎn)生的外部性由當(dāng)代人承擔(dān)，后者是指當(dāng)代人的一項行政許可的外部性要由后代人來承擔(dān)，如過度許可開采礦產(chǎn)資源，按理這種行政許可的成本和收益應(yīng)當(dāng)由當(dāng)代人和當(dāng)代政府來承擔(dān)，但這種許可卻給后代人帶來了資源短缺的負(fù)外部性。

二、行政許可外部性的特殊性

（一）外部性內(nèi)部化的難度大

作為行政許可主體的政府是一國政策和法律的執(zhí)行者，本身具有絕對強勢的地位，政府合法擁有使用暴力手段的權(quán)力，代表國家實施管理社會、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，也正因為它以國家暴力為后盾，其發(fā)生效力不需要經(jīng)過相對方的同意，而這是其他任何市場主體都不具備的。政府具有一定的壟斷性，其權(quán)力不與其他社會組織分享，且政府對公共權(quán)力的壟斷是一種長期性壟斷，而其他任何市場主體都不可能長期占據(jù)壟斷地位。因此，行政許可外部性的內(nèi)部化要遠(yuǎn)遠(yuǎn)難于其他市場主體外部性的內(nèi)部化。

（二）外部性內(nèi)部化的必然性強

政府作為公共利益的代表者，在有限資源投入的前提下追求社會效應(yīng)最大化，整個社會都應(yīng)在其效應(yīng)函數(shù)范圍內(nèi)，最有效率的政府不是通過犧牲一部分人的利益來實現(xiàn)另一部分人的利益，而是在不損害他人利益的前提下來改善資源配置，達(dá)到帕雷托較優(yōu)。同時，政府追求的目標(biāo)具有多元化的特點，除GDP、人均GDP、經(jīng)濟(jì)增長率等可量化的目標(biāo)之外，更多的則是不可量化的目標(biāo)，諸如公共利益最大化、公共福利最大化、提高社會的和諧程度、維護(hù)社會公正、公平等目標(biāo)。而這些目標(biāo)事實上是很難進(jìn)行量化、考核和監(jiān)督的。而市場主體追求的是自身經(jīng)濟(jì)利益最大化或成本最小化，這種目標(biāo)相對于政府追求的目標(biāo)而言便于量化和界定。因此，公眾對行政許可外部性的內(nèi)部化要求更為強烈。

（三）外部性的影響范圍廣、程度深

從廣度上看，市場主體的外部性客體主要是指市場主體本身的利益相關(guān)者，而行政許可事項眾多，涉及重大公共利益的行政許可往往影響到眾多經(jīng)濟(jì)主體的利益。從深度上看，行政許可的外部性不僅涉及到經(jīng)濟(jì)利益，可能還包括生命、健康等方面。此外，與市場主體的外部性相比，行政許可的外部性更能吸引公眾的觀注。因此，行政許可外部性在影響廣度和深度兩方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他市場主體。

三、外部性的內(nèi)部化

只要存在外部性， 資源配置就不是有效的。［5］（p206）而作為行政許可主體的政府是公共利益的代表者，要發(fā)揮其職能，必然會對其他主體產(chǎn)生影響。政府對社會施加的正的影響是其追求的目標(biāo)，也是政府的職責(zé)所在，而負(fù)的影響則會給社會，給政府本身帶來重大的損失，造成社會的不平等，影響社會的長治久安，因此必須內(nèi)部化。所謂的內(nèi)部化主要通過各種方式剝奪因行政許可享受到的額外利益而補償其他主體因行政許可承擔(dān)的額外成本，從而實現(xiàn)平衡各經(jīng)濟(jì)主體間利益的目的。

（一）借鑒庇古解對行政許可行為進(jìn)行成本效益分析

庇古在其著作《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中用了很大的篇幅來說明私人之間談判和協(xié)商的障礙會導(dǎo)致邊際私人凈產(chǎn)品大于或小于邊際社會凈產(chǎn)品，進(jìn)而導(dǎo)致具有負(fù)外部性的活動進(jìn)行得太多，具有正外部性的活動進(jìn)行得太少，解決的辦法是，政府對具有負(fù)外部性的活動進(jìn)行征稅，對具有正外部性的活動進(jìn)行補貼，征稅額或補貼額剛好等于邊際外部成本或邊際外部收益，目的是使邊際私人凈產(chǎn)品等于邊際社會凈產(chǎn)品，最終實現(xiàn)有效的資源配置。［6］

庇古解主要是利用庇古稅把外部性內(nèi)部化，即對享受額外利益的主體征收庇古稅，對資源進(jìn)行再分配，平衡成本與收益從而達(dá)到內(nèi)部化的目的。即在行政許可的外部性上也可以進(jìn)行成本效益的分析，成本包括直接成本和間接成本。許可的直接成本是指許可實施過程中的組織成本，間接成本則可理解為是許可后所造成的效率損失。行政許可的效率是指通過許可制度調(diào)節(jié)那些額外的成本和額外的收益，促進(jìn)資源的最佳配置，增進(jìn)社會福利，從而使個人和社會從中獲得的利益。當(dāng)一項行政許可的負(fù)外部性成本大于它所產(chǎn)生的收益時，可以不許可。盡管我國個別稅、費沒有明確為庇古稅，但實際上是基于內(nèi)部化的考慮，如企業(yè)排污費，只是實踐中并沒有真正發(fā)揮完全內(nèi)部化外部性的作用，主要有兩個原因：一是征收標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，征收到的費用不能完全彌補其他主體受到的損失；二是征收到的費用并沒有完全用來彌補其他主體產(chǎn)生的利益損失。因此，筆者建議，一是擴大征收范圍，確保存在負(fù)外部性的行政許可都能通過征收行為得到內(nèi)部化；二是制定科學(xué)的征收標(biāo)準(zhǔn)，確保外部性的完全內(nèi)部化。

（二）借鑒科斯解的界定產(chǎn)權(quán)方法

科斯對外部性問題的研究主要體現(xiàn)在他的 《社會成本問題》一文中。在該文中，科斯提出了兩個模型，一個是零交易成本模型，另一個是正交易成本模型?？扑拐J(rèn)為，外部性效應(yīng)往往不是一方侵害另一方的單項問題，而應(yīng)當(dāng)具有相互性，外部性問題的實質(zhì)是避免將損害擴大。科斯定理的核心在于產(chǎn)權(quán)明確，只要產(chǎn)權(quán)清晰，在交易成本為零的情況下，不論誰擁有產(chǎn)權(quán)，資源配置是有效率的，可以基于自愿交易的私人合約行為對市場運轉(zhuǎn)自我修正。［7］

科斯對市場抱有堅定的信念，相信市場比政府更有可能找到解決外部性問題的可行辦法。［8］而產(chǎn)權(quán)明確是市場自行克服外部性的前提。因此，在內(nèi)部化行政許可外部性時必然要求明確分配市場與政府各自的權(quán)限。政府在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出直接經(jīng)營和單純干預(yù)市場主體，在宏觀領(lǐng)域加強公共政策的制定與公共產(chǎn)品供給，通過行政許可間接參與和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)接近政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃。具體可從兩方面著手，一是真正實現(xiàn)政企分開，避免政府通過行政許可讓部分企業(yè)避開競爭，獲得壟斷地位，享受額外的利潤，而民眾承擔(dān)額外高價消費成本。二是加大監(jiān)督力度，避免行政許可中的尋租行為。

（三）建立協(xié)調(diào)機制，控制惡性循環(huán)

不同的地區(qū)之間、不同的部門之間為了本地區(qū)、本部門的利益，很有可能會通過對許可的控制來促進(jìn)本地區(qū)、本部門利益的實現(xiàn)，比如在上海申請汽車牌照，本地產(chǎn)的車就比外地產(chǎn)的車要便宜很多，而這種許可關(guān)系的雙方是行政部門和消費者，也就是說，這種行政許可的成本應(yīng)由消費者承擔(dān)，同時許可后的權(quán)利也只能由消費者享受。很顯然這種行政許可會讓消費者改變自己的消費意向，更多的購買本地產(chǎn)的車，導(dǎo)致外地產(chǎn)的車銷售量急劇下降，這給行政許可關(guān)系以外的主體——外地的汽車生產(chǎn)商帶來了一個很大的負(fù)外部性，而且很可能外地的許可部門也會采取同樣的辦法保護(hù)本地區(qū)生產(chǎn)商的利益。如湖北在知道上海的這種行政許可后就采取了類似的手段，再如在湖南買不到湖北生產(chǎn)的“黃鶴樓”香煙，而在湖北也同樣買不到湖南生產(chǎn)的“芙蓉王”系列產(chǎn)品，從全國來看，這種惡性循環(huán)的例子舉不勝舉。出現(xiàn)這種惡性循環(huán)的原因主要有兩個：其一是二者的共同上級主管部門對這種現(xiàn)象的默許，認(rèn)為各地方政府為的是保護(hù)本地區(qū)的利益，也無可厚非；其二，一旦出現(xiàn)外地政府通過行政許可影響本地企業(yè)利益的情況，本地政府無可奈何，既不能提起訴訟，也不愿主動與對方協(xié)商，能采取的唯一方法就是報復(fù)性行動。因此，這種外部性要內(nèi)部化，就要依靠協(xié)調(diào)機制來協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門的利益，各級政府要有職責(zé)部門具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。具體來看，主要包括三個方面的措施：一是出現(xiàn)這種嚴(yán)重?fù)p害消費者權(quán)益的惡性循環(huán)時，二者的共同上級政府的責(zé)任部門應(yīng)及時出面協(xié)調(diào)，而不是默許這種行為的發(fā)生；二是一方發(fā)現(xiàn)另一方出現(xiàn)這種行為時，應(yīng)有權(quán)逐級申請共同上級機關(guān)出面協(xié)調(diào)；三是一旦雙方的協(xié)商在一定時間內(nèi)達(dá)不成共識，共同上級政府有權(quán)通過法律程序取消相關(guān)的行政許可。

（四）完善行政許可聽證制度

完善的行政許可聽證程序能將行政許可影響之各個利益主體組織到一起，并使他們能就影響他們切身利益的許可行為公開發(fā)表意見，這樣既能使各個利益主體的民主權(quán)力得到了尊重，又能使各個利益主體通過談判或討價還價的方式協(xié)調(diào)他們之間的利益，還能讓行政許可機關(guān)準(zhǔn)確預(yù)見到行政許可決定作出之后會產(chǎn)生哪些外部性、產(chǎn)生多大的外部性，從而最大限度地將行政許可的外部性內(nèi)部化，為行政許可機關(guān)作出正確的行政許可決定奠定堅實的基礎(chǔ)。我國 《行政許可法》第四節(jié)用了三條的篇幅規(guī)定了聽證的提起、范圍、聽證公開和根據(jù)聽證筆錄作出行政決定等一系列內(nèi)容，但仍存在尚待完善之處，主要表現(xiàn)在聽證的范圍過窄。

我國《行政許可法》對許可機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動舉行聽證的事項表述為“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項，或者行政機關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可聽證事項”，但從我國目前的情況來看，法律、法規(guī)、規(guī)章中有應(yīng)當(dāng)聽證規(guī)定的情形著實不多見；實踐中，很多行政許可行為是許可主體已經(jīng)知道會產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)外部性的情況下作出的，再要求其以涉及重大公共利益為由主動舉行聽證、聽取其他利益主體的意見基本不可能。對于許可機關(guān)應(yīng)申請舉行聽證的事項，《行政許可法》規(guī)定為“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系”的事項，對于此類事項，相對人提出申請的，許可機關(guān)即有組織聽證的義務(wù)?！缎姓S可法》對于應(yīng)申請舉行聽證的事項規(guī)定雖然賦予許可機關(guān)較大的自由裁量權(quán)，具有較強的靈活性，但弊端也是十分明顯的，經(jīng)常發(fā)生相對人認(rèn)為某行政許可 “直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系”，而許可機關(guān)認(rèn)為不是的情況。綜上可以看出，盡管《行政許可法》有聽證的相關(guān)規(guī)定，但對聽證事項限制過嚴(yán)，這也直接導(dǎo)致了實踐中因行政許可而聽證的案例少之又少。因此，筆者認(rèn)為，明確應(yīng)當(dāng)舉行聽證的標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)擴大聽證事項的范圍是有效實現(xiàn)外部性內(nèi)部化的有效途徑。

政府是公共利益的代表者，追求的是整個社會效應(yīng)的最大化，其行政許可行為在理論上不應(yīng)產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)。但通過前面的分析不難發(fā)現(xiàn)，不僅市場主體行為存在外部效應(yīng)，作為公共管理者的政府，其行政許可行為也會產(chǎn)生預(yù)期效果之外的外部效應(yīng)。當(dāng)行政許可行為產(chǎn)生了比預(yù)期更大或更廣的正效應(yīng)時，我們認(rèn)為這是政府職能發(fā)揮的必要部分；當(dāng)行政許可行為產(chǎn)生了低于預(yù)期的效果或與預(yù)期偏離時，這種“負(fù)效應(yīng)”就會影響政府職能的效果，這就要求政府有必要調(diào)整政策、規(guī)范其行為。政府應(yīng)更多地在不損害公民利益的情況下改善資源配置，將行政許可的負(fù)外部性完全內(nèi)部化，從而實現(xiàn)整個社會的帕雷托最優(yōu)。

［1］約瑟夫·斯蒂格利茲.經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.高鴻業(yè)譯.中國人民大學(xué)出版社，1997.

［2］沈秀莉.我國行政許可制度的現(xiàn)實與變革［J］.憲政手稿，2002，（01）：9.

［3］何立勝，王萌.政府行為外部性的測度與負(fù)外部性的內(nèi)部化［J］.法術(shù)研究，2004，（06）：35－39.

［4］李郁芳，鄭杰.論政府行為外部性的形成［J］.學(xué)術(shù)研究，2004，（06）：30－34.

［5］約瑟夫·斯蒂格利茲.政府經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.春秋出版社，1988.

［6］Pigou A1C1The Economics of Welfare，F(xiàn)ourth edi2tion ［M］.Macmillan，London，1960：170－192.

［7］羅鴻外部性內(nèi)部化的公共政策手段和科斯定理［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2007，（12）：93.

［8］孫鰲.外部性的類型、庇古解、科斯解和非內(nèi)部化［J］.華東經(jīng)濟(jì)管理，2006，（09）：156.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Externally Study of the Administrative Licensing

Yang Xuebin

The action of administrative licensing of the government is the same as the behavior of market players，produces massive spillover effects，which called externality.The existence of the externality is not conducive to the pursuit of public benefit maximization，but also to some extent affects the social justice，it must be internalized.Collecting fees such as pigou tax，clearing property rights，giving more decision－making power of administrative licensing to citizens， and setting up interests of the coordination mechanism the across regions are the important measures of internalization.

administrative licensing；externality；internalization

D922.112

A

1007－8207（2012）01－0092－04

2011－09－21

楊學(xué)斌 （1983—），男，湖南邵陽人，?？谑腥嗣駲z察院法律政策研究室助理檢察員，碩士，研究方向為經(jīng)濟(jì)法學(xué)。