變遷語境下人民監(jiān)督員制度的反思與深化
——解讀《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》

□ 龍婧婧，羅樹中

（⒈武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072；⒉湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001）

變遷語境下人民監(jiān)督員制度的反思與深化
——解讀《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》

□ 龍婧婧1，羅樹中2

（⒈武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072；⒉湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001）

人民監(jiān)督員制度在歷經(jīng)7年的試行后得到了全面推行。然而，改革并非一勞永逸，制度的規(guī)范性文件、選任主體、監(jiān)督程序以及監(jiān)督效力等制約人民監(jiān)督員制度發(fā)展的深層次因素仍然存在。在借鑒試點(diǎn)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和域外制度的基礎(chǔ)上，推進(jìn)人民監(jiān)督員制度的法制化、確立獨(dú)立的選任主體、形成正當(dāng)?shù)谋O(jiān)督程序、強(qiáng)化監(jiān)督的程序性效力是值得我們期待的發(fā)展方向。

人民監(jiān)督員；人民監(jiān)督員制度；變遷

人民監(jiān)督員制度是最高人民檢察院的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，制度設(shè)計(jì)的初衷是“為了加強(qiáng)外部監(jiān)督，切實(shí)防止和糾正檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作中執(zhí)法不公的問題”。就實(shí)踐層面而言，人民監(jiān)督員制度作為一項(xiàng)改革措施是不斷變化發(fā)展的，必須通過歷史的考察才能看清制度的全貌。從2003年的試點(diǎn)到2010年的全面推行，在經(jīng)歷7年的試行后，人民監(jiān)督員制度的宏觀架構(gòu)和微觀制度設(shè)計(jì)在實(shí)踐探索中都在不斷改進(jìn)并走向相對成熟和完善。本文在解讀新近出臺的《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡稱 《規(guī)定》）之基礎(chǔ)上來把握人民監(jiān)督員制度的變遷歷程，進(jìn)而對其進(jìn)行反思，并結(jié)合各地試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)制度以求得人民監(jiān)督員制度的深化發(fā)展。

一、解讀：人民監(jiān)督員制度的變遷歷程

人類生活在一個(gè)制度世界里，制度維持著人類的秩序，貫徹著人類的價(jià)值目標(biāo)。制度的生命力不僅在于它是一種理性的規(guī)則形態(tài)，更在于它調(diào)控社會所取得的實(shí)際效果。然而，新生的制度體系往往存在著伴隨制度成長與發(fā)展而產(chǎn)生的“陣痛期”。人民監(jiān)督員制度在各地試點(diǎn)過程中也產(chǎn)生了許多具體問題，這既有制度運(yùn)行方式與運(yùn)行程序的沖突，又有制度運(yùn)行效果等突出難題。在學(xué)界和實(shí)務(wù)界的不斷探索下，人民監(jiān)督員制度以《規(guī)定》的出臺為標(biāo)志實(shí)現(xiàn)了全面推行。這既是人民監(jiān)督員制度發(fā)展的一次飛躍，更是為了實(shí)現(xiàn)制度本身價(jià)值的一種努力。

（一）人民監(jiān)督員的身份由精英回歸大眾

試點(diǎn)中學(xué)界和實(shí)務(wù)界曾就 《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度試行規(guī)定》（以下簡稱 《試行規(guī)定》）中人民監(jiān)督員應(yīng)具有“法律知識”的規(guī)定產(chǎn)生了人民監(jiān)督員身份的“精英化”和“大眾化”之爭。其實(shí)，不管是主張人民監(jiān)督的精英化，還是堅(jiān)持大眾化都是為了實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度設(shè)立的目的，只是出發(fā)點(diǎn)不一樣，前者是基于監(jiān)督質(zhì)量的考慮，后者是從制度設(shè)計(jì)初衷出發(fā)?，F(xiàn)行《規(guī)定》第4條將此條件修改為“公道正派，有一定的文化水平”，使人民監(jiān)督員的身份由精英回歸于大眾。應(yīng)該說，在選任人民監(jiān)督員時(shí)，良好的政治素質(zhì)是做好監(jiān)督工作的基礎(chǔ)，嫻熟的業(yè)務(wù)水平是做好監(jiān)督的關(guān)鍵，代表的廣泛性（民主性）是做好監(jiān)督的根本，三者相輔相承，辯證統(tǒng)一。保證選任標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化，應(yīng)當(dāng)充分考慮被選任者是否公道正派，是否具有廣泛的代表性和社會公信力，是否能夠充分反映社情民意和對案件的社會評價(jià)。

（二）人民監(jiān)督員的選任由簡單步入正軌

人民監(jiān)督員的選任關(guān)系著司法民主、公眾參與等人民監(jiān)督員制度根本價(jià)值的體現(xiàn)，關(guān)系著能否實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員外部監(jiān)督、異體監(jiān)督，避免選任的傾向性、主觀性等弊端?！兑?guī)定》顯然注意到這些問題并有所改革，使得人民監(jiān)督員的選任由簡單步入正軌。改革之一是拓寬了人民監(jiān)督員的來源渠道?！兑?guī)定》第9條規(guī)定，除了繼續(xù)保留傳統(tǒng)的由各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和基層組織推薦人選以外，還增加了“公民個(gè)人向本人工作單位所在地或者住所地的人民檢察院自薦報(bào)名”的方式。改革之二是規(guī)范了選任程序?！兑?guī)定》第8條、第10條、第11條對人民監(jiān)督員從初步篩選、考察到確認(rèn)與任命都進(jìn)行了規(guī)范，彌補(bǔ)了《試行規(guī)定》中的空白，強(qiáng)化了制度的嚴(yán)謹(jǐn)性。

（三）監(jiān)督范圍由“三類案件”、“五種情形”和“一種情況”①“三類案件”指對擬撤案的、擬不起訴的和犯罪嫌疑人部分逮捕決定的案件；“五種情形”指人民檢察院在辦理直接受理的偵查案件中，對應(yīng)當(dāng)立案而不立案、超前羈押、違法搜查扣押凍結(jié)、應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定或辦案人員徇私舞弊、貪贓枉法的案件；“一種情況”指人民監(jiān)督員可以應(yīng)邀參加人民監(jiān)督員查辦職務(wù)犯罪案件工作的其他執(zhí)法檢查活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)有違法違紀(jì)情況的，可以提出建議和意見。調(diào)整為“七個(gè)方面”和“兩種情況”②“七個(gè)方面”指人民檢察院在辦理直接受理的偵查案件中，對應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的；超期羈押或者檢察機(jī)關(guān)延長羈押期限決定不正確的；違法搜查、扣押、凍結(jié)或者違法處理扣押、凍結(jié)款物的；擬撤銷案件的；擬不起訴的；應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以賠償?shù)?；檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的。“兩種情況”指人民監(jiān)督員應(yīng)邀參加人民檢察院組織的有關(guān)執(zhí)法檢查活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)有違法違紀(jì)情況的，可以提出意見和建議；人民監(jiān)督員可以對其他檢察工作、檢察隊(duì)伍建設(shè)等提出意見和建議。

《規(guī)定》第17條確定的監(jiān)督范圍是全面推行后變化最為突出的內(nèi)容之一。其具體表現(xiàn)為：一是細(xì)化并充實(shí)了受監(jiān)督的情形。如“檢察機(jī)關(guān)延長羈押期限決定不正確的”、“違法處理扣押、凍結(jié)款物的”；二是增加了受監(jiān)督情形的剛性要求，將“五種情形”的內(nèi)容統(tǒng)一納入監(jiān)督范圍；三是撤銷了對“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”監(jiān)督；四是監(jiān)督范圍有了適當(dāng)擴(kuò)展，從查辦職務(wù)犯罪中的檢察執(zhí)法情況擴(kuò)展到所有檢察執(zhí)法環(huán)節(jié)，以及其他檢察工作和檢察隊(duì)伍建設(shè)等方面。監(jiān)督范圍的調(diào)整在現(xiàn)行司法實(shí)踐中是較為適當(dāng)?shù)?。一方面逮捕在刑事訴訟中不具有終結(jié)程序效力，只是為了防止犯罪嫌疑人的后續(xù)犯罪和脫逃，保障刑事訴訟順利進(jìn)行的一種強(qiáng)制措施，對其進(jìn)行監(jiān)督的必要性不足；法律規(guī)定的逮捕條件往往涉及偵查技術(shù)、法律適用等許多專業(yè)問題，人民監(jiān)督員難以正確把握；現(xiàn)行司法實(shí)踐中已將“職務(wù)犯罪案件審查逮捕權(quán)上管一級”，這實(shí)質(zhì)上對逮捕權(quán)的行使有了更為審慎的監(jiān)督，從人民監(jiān)督的“業(yè)余化”邁向了上級檢察監(jiān)督的“專業(yè)化”。另一方面“重構(gòu)一個(gè)全面的完善的監(jiān)督體系，既保證每個(gè)犯罪嫌疑人在刑事訴訟中享有平等的救濟(jì)權(quán)利，又保證犯罪被害人享有平等的救濟(jì)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會的公平和正義”。［1］隨著試點(diǎn)工作的開展，在取得經(jīng)驗(yàn)和實(shí)效的基礎(chǔ)上，逐步將監(jiān)督范圍涉及刑事訴訟的各個(gè)環(huán)節(jié)，讓公民監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的司法決定。

（四）監(jiān)督程序有所改善

《規(guī)定》對人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序進(jìn)行了整合和修訂：一是將監(jiān)督程序的啟動(dòng)上提一級?！兑?guī)定》第21條規(guī)定，對省級以下人民檢察院提交的案件，由上一級人民檢察院組織人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督。這就改變了由同級院監(jiān)督本院辦理的案件模式，極大地消減了“運(yùn)動(dòng)員選擇裁判員”的弊端，避免了人民監(jiān)督員“屬地化”、“熟人化”導(dǎo)致監(jiān)督制約效果弱化的弊端，有利于人民監(jiān)督員敢于監(jiān)督、愿意監(jiān)督，保障了監(jiān)督效果，有利于上級檢察機(jī)關(guān)掌握監(jiān)督的情況。二是細(xì)化了人民監(jiān)督員知情權(quán)的保障制度?！兑?guī)定》在第27條、第36條明確要求監(jiān)督進(jìn)入訴訟程序的案件，檢察機(jī)關(guān)必須事先主動(dòng)隨機(jī)抽選并告知人民監(jiān)督員；檢察機(jī)關(guān)適時(shí)要向人民監(jiān)督員通報(bào)人民檢察院重大工作部署、決策和其他檢察工作情況以及辦理直接受理立案偵查案件的工作情況；檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取邀請人民監(jiān)督員參加執(zhí)法檢查、專項(xiàng)活動(dòng)、列席有關(guān)會議等多種形式，認(rèn)真聽取人民監(jiān)督員的意見和建議。

二、反思：制約人民監(jiān)督員制度發(fā)展的因素

人民監(jiān)督員制度是我國檢察體制和工作機(jī)制改革的重要舉措，是推進(jìn)我國司法改革的重要一環(huán)。然而，這“絕不僅僅體現(xiàn)為一種簡單的法律規(guī)則的操作、運(yùn)行和實(shí)踐，而是深蘊(yùn)著現(xiàn)代的法治理念、法律信仰、法律制度、司法活動(dòng)和規(guī)則秩序等精神——制度——行為——關(guān)系的秩序化進(jìn)程?！保?］從試點(diǎn)到全面推行的過程中，人民監(jiān)督員制度就在一定意義上體現(xiàn)了這種法治精神和價(jià)值取向。但改革并非一勞永逸。反思人民監(jiān)督員制度的變遷過程，我們?nèi)孕枵业街萍s其發(fā)展的癥結(jié)所在。

（一）人民監(jiān)督員制度相關(guān)規(guī)范性文件合法性不足

“規(guī)范是法學(xué)的核心問題，法學(xué)的一切問題，都需要循著規(guī)范而展開?！保?］我們在分析人民監(jiān)督員制度時(shí)，“要從法律規(guī)范本身入手，認(rèn)為規(guī)范本身的存在是分析得以展開的前提條件?！保?］只有首先明確現(xiàn)行規(guī)范的合法性，才能獲得人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)的合法性與社會的認(rèn)同，減少制度運(yùn)行和推行過程中說服的成本和阻力。

目前，人民監(jiān)督員制度運(yùn)行的依據(jù)來源于最高人民檢察院2010年10月29日頒布的 《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》。而此《規(guī)定》只是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)定，不屬于國家法律體系的范疇；即使試點(diǎn)中個(gè)別地方人大常委會制定了規(guī)范性文件，如四川省廣安市人大常委會通過的 《廣安市人民監(jiān)督員監(jiān)督工作實(shí)施辦法 （試行）》、《廣安市人民監(jiān)督員培訓(xùn)考核辦法（試行）》和《廣安市人民監(jiān)督員職務(wù)確認(rèn)及解除辦法（試行）》，但其是否與《立法法》中要求的訴訟與仲裁制度為法律保留事項(xiàng)相沖突，是否存在“違法”嫌疑，還有待考證。根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，上下級檢察機(jī)關(guān)屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這既包括職能上的領(lǐng)導(dǎo)，也包含規(guī)章制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。然而，在司法實(shí)踐中也存在地方檢察機(jī)關(guān)的規(guī)定突破了上級院人民監(jiān)督員制度規(guī)范體系的內(nèi)容，而到底能不能突破，突破的“度”是什么，值得商榷。［5］（p128）

（二）人民監(jiān)督員選任主體不明確

在試行實(shí)踐中，就選任主體主要存在五種模式：一是同級選任模式，即由檢察機(jī)關(guān)自己選任人民監(jiān)督員，大多數(shù)試點(diǎn)采用此種方式；二是下管一級選任，即上級檢察機(jī)關(guān)選任人民監(jiān)督員，如《上海市人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員制度的實(shí)施意見（試行）》第3條規(guī)定：“人民監(jiān)督員由市院、分院選任，統(tǒng)一以上海市人民檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員的名義履行”；三是統(tǒng)一選任，即由省級院統(tǒng)一選任人民監(jiān)督員；四是人大選任，由同級人大常委會選任人民監(jiān)督員，如四川“廣安模式”中“人民監(jiān)督員是由市人大常委會統(tǒng)一確認(rèn)和管理”。岳池的深化試點(diǎn)延續(xù)了“由人大常委會選任、管理人民監(jiān)督員的方式，人民監(jiān)督員由縣人大常委會確認(rèn)，由掛靠在縣人大常委會內(nèi)部的試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室管理”。［6］五是選任委員會選任，即組織專門的選任委員會選任人民監(jiān)督員，如“株洲模式”中實(shí)行“由市委政法委牽頭，市人大、政協(xié)、總工會、婦聯(lián)等有關(guān)單位負(fù)責(zé)人直接參與，組成人民監(jiān)督員工作委員會，下設(shè)選任委員會和工作委員會辦公室。選任委員會由工作委員會成員和社會推薦的新聞媒體、法學(xué)專家、工人、農(nóng)民代表組成，專門負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的選任和解除”。［7］

《規(guī)定》第7條對選任主體做出了一個(gè)綜合的選擇，以下管一級選任為原則，有條件的地方可以實(shí)行統(tǒng)一選任，有選擇性地開展選任委員會試點(diǎn)。盡管這個(gè)綜合方式可以克服同級選任的許多不足，但其仍然存在許多弊端：其一，下管一級和統(tǒng)一選任還是一種體制內(nèi)部的選任機(jī)制；其二，上級院將對下級院正常業(yè)務(wù)程序產(chǎn)生一種干涉，如何在法律框架內(nèi)進(jìn)行處理還存在一定的技術(shù)問題；其三，下管一級和統(tǒng)一選任將增加監(jiān)督成本，不能保證監(jiān)督的連續(xù)性。

（三）監(jiān)督程序不規(guī)范

制度的正當(dāng)性取決于“正當(dāng)化的過程”以及為了達(dá)到這一目的而運(yùn)用的“說服技術(shù)”。［8］（p5）程序就是這種“說服技術(shù)”。正當(dāng)法律程序的根本要求不外乎為“任何人都不應(yīng)當(dāng)成為自己的法官”和“當(dāng)事人有陳述和被傾聽的權(quán)利”。［9］（p10－27）前者旨在祛除偏見，正如霍爾斯所指出，“我們既然假設(shè)每一個(gè)人所作的一切都是為了自己的利益，所以任何人在自己的爭訟案件中充當(dāng)公斷人都不相宜?！焙笳咭髮δ硞€(gè)主體作出事關(guān)其切身利益的處分時(shí)，必須給其公平的為自己辯護(hù)的機(jī)會，包括告知、說明理由和傾聽的儀式，要求當(dāng)事人能夠和平地、自愿地、富有影響地通過公平的、可被理解的程序參與檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的活動(dòng)。③邁克爾·D·貝勒斯教授提出了訴訟程序的7個(gè)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，包括和平原則、自愿原則、參與原則、公平原則、可理解原則、及時(shí)原則和止?fàn)幵瓌t。認(rèn)為程序的內(nèi)在價(jià)值僅僅是不依賴于判決結(jié)果，他們來自于程序本身的、使人感到滿意的東西。（美）邁克爾·D·貝勒斯.法律的原則——一個(gè)規(guī)范的分析［M］.張文顯譯.中國大百科全書出版社，1996.32－37.

依照上述標(biāo)準(zhǔn)我們可以發(fā)現(xiàn)，《規(guī)定》中缺乏犯罪嫌疑人及其委托人的意見表達(dá)程序，沒有當(dāng)事人的充分參與；沒有人民監(jiān)督員旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關(guān)人員和律師意見的規(guī)定；也沒有人民監(jiān)督員回避的規(guī)定。而且令人擔(dān)憂的是監(jiān)督啟動(dòng)程序上提一級如何保證監(jiān)督案件在法定期限內(nèi)辦理終結(jié)而不發(fā)生超期？如何在案件的保密工作和人民監(jiān)督員的知情權(quán)中找到平衡點(diǎn)等問題仍無法解決。

（四）監(jiān)督效力不足

制度運(yùn)行中的效力及其與效力相關(guān)的所有問題是研究一項(xiàng)制度是否具有存在價(jià)值的基本標(biāo)準(zhǔn)。從制度所具有的權(quán)威來看，“我們所說的效力，意思就是指規(guī)范（norm）的特殊存在。說一個(gè)規(guī)范有效力就是說我們假定它的存在，或者就是說，我們假定它對那些其行為由它所調(diào)整的人具有約束力”。［10］（p32）制度的效力從本質(zhì)上看就是一種拘束力。

從試點(diǎn)到全面推行，有關(guān)監(jiān)督效力的推進(jìn)步伐緩慢，沒有取得實(shí)質(zhì)性的突破。相反《規(guī)定》中省卻了人民監(jiān)督員對檢委會決定有異議時(shí)請求上級院復(fù)核的程序。有學(xué)者認(rèn)為，人民監(jiān)督員監(jiān)督效力的最終實(shí)現(xiàn)依賴于檢察機(jī)關(guān)的認(rèn)可和決議，而人民監(jiān)督員對這種轉(zhuǎn)化卻沒有進(jìn)一步的監(jiān)控權(quán)利，因此有必要賦予監(jiān)督具有實(shí)體性效力。所以，人民監(jiān)督員的監(jiān)督是具有實(shí)體性效力還是程序性效力，它該如何定位，困擾著人民監(jiān)督員制度的發(fā)展。

三、未來的選擇：值得期待的進(jìn)一步發(fā)展

雖然人民監(jiān)督員制度已經(jīng)全面推行，但制約其發(fā)展的因素仍然存在，在人民監(jiān)督員制度走向規(guī)范化的未來，我們需要做出更加理性的選擇。

（一）推進(jìn)人民監(jiān)督員制度法制化

縱觀與人民監(jiān)督員制度相似的域外制度，我們無不發(fā)現(xiàn)其都有國家憲法、法律的確認(rèn)和保障。美國的大陪審團(tuán)制度直接來源于 《聯(lián)邦憲法第五修正案》的規(guī)定，“無論任何人，除非根據(jù)大陪審團(tuán)的報(bào)告或起訴，不得受判處死罪或其他不名譽(yù)罪行之審判，惟發(fā)生在陸、海軍中或發(fā)生在戰(zhàn)時(shí)或出現(xiàn)公共危險(xiǎn)時(shí)服現(xiàn)役的民兵中的案件，不在此限。”日本檢察審查會制度是根據(jù)日本昭和23年（1948年）法律第147號《檢察審查會法》而建立的。反觀我國，就如陳光中教授所指出的，人民監(jiān)督員制度“必然需要通過立法反映和進(jìn)一步推動(dòng)。時(shí)下正值《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》修改之際，應(yīng)當(dāng)將其規(guī)定在這兩部法律當(dāng)中?！币虼耍徽撌菍⑵湟?guī)定在上述兩部法律之中，還是單獨(dú)制定《人民監(jiān)督員法》，積極推進(jìn)人民監(jiān)督制度法制化，是促使其進(jìn)一步得到規(guī)范和發(fā)展的必經(jīng)之路。

（二）確立獨(dú)立的人民監(jiān)督員選任主體

《美國聯(lián)邦刑事訴訟規(guī)則和證據(jù)規(guī)則》第6條規(guī)定，大陪審團(tuán)由16至23人組成，法庭應(yīng)指示召集充分的合格候選人以供選任陪審員。日本根據(jù)《檢察審查會法》設(shè)立獨(dú)立性的檢察審查會，不受檢察機(jī)關(guān)管轄，設(shè)置在全國的地方法院及其派出機(jī)構(gòu)——支部所在地；它是作為法院預(yù)算的一部分，由國家財(cái)政撥款；它的成員從該轄區(qū)具有眾議院選舉權(quán)的人當(dāng)中抽簽產(chǎn)生。由此可知，美國大陪審團(tuán)、日本檢察審查會均具有獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)的法律地位和經(jīng)費(fèi)來源，體現(xiàn)了較強(qiáng)的權(quán)威性和中立性。借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，只有以獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)的組織作為選任主體才是適宜的。從現(xiàn)有的實(shí)踐來看，我們可以進(jìn)一步考察、比較以人大選任人民監(jiān)督員或選任委員會選任人民監(jiān)督員的方式，以便做出更為理性的選擇。當(dāng)然，在確定選任主體的同時(shí)可以配套采用不同的監(jiān)督方式，以達(dá)到效應(yīng)的最大化，如可以實(shí)行異地監(jiān)督與屬地監(jiān)督相結(jié)合的模式。④這是株洲市檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的一種創(chuàng)新性的人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督的方式。它所指的異地監(jiān)督，是指由居住地承辦案件或事項(xiàng)的檢察機(jī)關(guān)轄區(qū)外的人民監(jiān)督員對其案件或事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督；屬地監(jiān)督，是指由所屬承辦案件或事項(xiàng)的檢察機(jī)關(guān)轄區(qū)內(nèi)的人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督。兩種相結(jié)合是指，對于直接立案查辦的職務(wù)犯罪案件中的“三類案件”和“五種情形”實(shí)行異地監(jiān)督，其他案件或事項(xiàng)實(shí)行本地監(jiān)督，并由市工作委員會統(tǒng)一調(diào)度人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督評議。參見趙文明，阮占江.“海選”代替聘任 株洲人民監(jiān)督員不再是擺設(shè)［N］.法制日報(bào)，2010－08－06.

（三）努力形成正當(dāng)?shù)谋O(jiān)督程序

美國大陪審團(tuán)的工作程序獨(dú)立于檢察官，一般是先由法庭召集大陪審團(tuán)；由檢察官向大陪審團(tuán)提交公訴書草案或罪行控訴報(bào)告；經(jīng)大陪審團(tuán)調(diào)查取證后做出評議并投票表決。其中，在調(diào)查過程中，檢察官應(yīng)當(dāng)提供證明所控重罪的證據(jù)；大陪審團(tuán)有權(quán)強(qiáng)制證人出席并回答問題，有權(quán)訊問嫌疑人，有權(quán)調(diào)查有關(guān)的書證和物證。［11］（p86）日本檢察審查會的程序啟動(dòng)有兩種形式，一種是由控告人、檢舉人、請求人或者犯罪受害人提出申請；一種是檢察審查會根據(jù)職權(quán)開始審查。其審查方式主要是調(diào)查檢察官的資料以及詢問證人，并從中尋找與申訴材料相關(guān)的證據(jù)，然后做出評議審查結(jié)果。參照域外的運(yùn)行程序，筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員在進(jìn)行案件監(jiān)督時(shí)既要審查、聽取檢察機(jī)關(guān)的材料，又要聽取犯罪嫌疑人及其委托人、證人的意見；同時(shí)，還要正確處理案件監(jiān)督與法律時(shí)效的關(guān)系、案件保密與保障知情權(quán)的關(guān)系，以及做好回避等相關(guān)程序，以實(shí)現(xiàn)正當(dāng)法律程序。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督的程序性效力

美國大陪審團(tuán)簽署的起訴書，對檢察官和法官均有法律拘束力，并且大陪審團(tuán)的決定優(yōu)于法庭在初次聽證時(shí)所作的決定；如果法官在初次聽證時(shí)已經(jīng)確認(rèn)沒有充分理由予以起訴，而大陪審團(tuán)簽署了 “應(yīng)予起訴”，被告人將被起訴；反之，如果法官在初次聽證時(shí)決定被告人應(yīng)被起訴，而后來大陪審團(tuán)決定不應(yīng)起訴，那么被告人將被釋放。［12］（p25）日本檢察審查會的決議必須以書面形式并附理由送交申請人、檢察官及有權(quán)指揮該檢察官的檢察長；檢察審查會做出“應(yīng)當(dāng)起訴”決議后，如果檢察官未起訴就要進(jìn)行再次審查；如果再次審查后做出“應(yīng)當(dāng)起訴”決議，案件將提起公訴。［13］（p68－71）

具體分析我國的情況，人民監(jiān)督員的監(jiān)督應(yīng)該明確定位為程序性效力。因?yàn)椋辔覈稇椃ā芬?guī)定，“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，人民監(jiān)督員制度也不應(yīng)妨礙檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)有獨(dú)立作出判斷決定的權(quán)力。盡管我國和美國、日本的國情不同、文化基礎(chǔ)不同，不能達(dá)到其所具有的強(qiáng)制性的約束力，但是，為實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約、民眾參與司法的目的是相同的，因此，應(yīng)當(dāng)借鑒其成功的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化監(jiān)督的程序性效力。正如有學(xué)者說到，“認(rèn)清人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見，既不應(yīng)當(dāng)作為一般的人民群眾提意見，也不能代替人民檢察院的專業(yè)處理和決定，不應(yīng)當(dāng)賦予強(qiáng)制約束力?！保?4］而應(yīng)當(dāng)介于二者之間，通過繼續(xù)保留《試行規(guī)定》中的異議復(fù)核程序、增設(shè)檢察機(jī)關(guān)不同意人民監(jiān)督員意見的某些限制性條款、實(shí)行“檢察機(jī)關(guān)對人民監(jiān)督員意見審批和備案相結(jié)合”⑤這是試點(diǎn)中“株洲模式”加強(qiáng)監(jiān)督效力的一種做法，即人民檢察院不同意人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的，應(yīng)當(dāng)將人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見報(bào)送上一級人民檢察院人民監(jiān)督員辦公室審核批準(zhǔn)；人民檢察院同意人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的，應(yīng)當(dāng)將人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見報(bào)送上一級人民檢察院人民監(jiān)督員辦公室備案審查。這在一定意義上，促使檢察機(jī)關(guān)重視人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見，使人民監(jiān)督員的意見不僅僅是“參考意見”，充分發(fā)揮了人民監(jiān)督員的監(jiān)督評議作用。參見李寧，陳勇.株洲的人民監(jiān)督員制度顯威力［N］.湖南日報(bào)，2009－12－17.等措施，既防止監(jiān)督意見的濫用，又能充分發(fā)揮其作用。

［1］徐前權(quán).人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍的若干問題［J］.邵陽師范高等?？茖W(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（02）.

［2］馬長山.人民監(jiān)督員制度的法治價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（02）.

［3］謝暉.法律規(guī)范之法學(xué)體系的核心［J］.學(xué)習(xí)與探索，2003，（06）.

［4］喻中.法學(xué)方法論視野中的規(guī)范分析方法及其哲學(xué)基礎(chǔ)［J］.新疆社會科學(xué)，2004，（03）.

［5］秦前紅.人民監(jiān)督員制度的立法研究［M］.武漢大學(xué)出版社，2010.

［6］徐昕.人民監(jiān)督員制度的廣安模式［J］.當(dāng)代法學(xué)，2009，（06）.

［7］湯維駿，徐敬文，瞿知泉.湖南株洲：設(shè)立選任委員會選出人民監(jiān)督員［N］.檢察日報(bào)，2009－10－12.

［8］（英）麥考密克，（奧）魏因貝格爾.制度法論［M］.周葉謙譯.中國政法大學(xué)出版社，1996.

［9］徐亞文.程序正義論［M］.山東人民出版社，2004.

［10］（奧）凱爾森.法與國家的一般理論［M］.沈宗靈譯.中國大百科全書出版社，1996.

［11］周欣.歐美日本刑事訴訟［M］.中國人民公安大學(xué)出版社，2002.

［12］李義冠.美國刑事審判制度［M］.法律出版社，1999.

［13］周永年.人民監(jiān)督員制度概論［M］.中國檢察出版社，2008.

［14］陳桂明.讓人民監(jiān)督員成為人民的眼睛［EB／OL］.http：／／theory.people.com.cn ／GB ／49150 ／49153 ／5465358.html.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

The Survey and Deepening of the People＇s Supervisor System in the Context of Change of Development——The reading of“The Supreme People＇s Procuratorate on the implementation of the provisions of the people＇s supervisor system”

Long Jingjing，Luo Shuzhong

After the seven years pilot，the people＇s supervisor system have got completely implementation.However，the reform is not once and for all，the deep factors that restrict the development of the people＇s supervisor system still exist，such as the normative documents，the subject to appoint，supervision procedures and the effectiveness.On the basis of drawing the trial experience and foreign system，promoting the legalization of the people＇s supervisor system，establishing the independent selection of subject，forming proper supervision procedures，strengthen supervision＇s procedural effect may be worth to expect the further deepening development.

the people＇s supervisor system；the change of development；deepening

D922.114

A

1007－8207（2012）01－0087－05

2011－11－08

龍婧婧 （1983—），女，湖南株洲人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，湖南省人民檢察院干部，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)、檢察制度；羅樹中 （1968—），男，湖南新化人，湖南省人民檢察院檢委會委員，人民監(jiān)督工作辦公室主任，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾谭▽W(xué)、檢察制度。

本文系湖南省人民檢察院2010年度理論研究課題 “人民監(jiān)督員制度的深化與完善”的階段性成果，項(xiàng)目編號：XJ2010C05。