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    推進(jìn)我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的探討

    2012-12-22 00:48:14
    關(guān)鍵詞:養(yǎng)老老年人服務(wù)

    梁 卡

    〔浙江財經(jīng)學(xué)院 財政與公共管理學(xué)院,浙江 杭州310018〕

    我國第一部社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃《社會養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃(2011—2015) 》已由國務(wù)院辦公廳印發(fā),這一規(guī)劃的出臺對“十二五”時期推進(jìn)我國養(yǎng)老體系建設(shè)意義重大。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,截至2010年10月底,我國60 歲及以上老年人口已達(dá)1.78 億,占總?cè)丝诘?3.26%?!笆濉逼陂g,我國將出現(xiàn)一個老年人口增長的高峰,60 歲以上老年人口將由目前的1.78 億增加到2.21 億,老年人口比重上升到16%。隨著低生育政策的繼續(xù)實(shí)施,我國面臨著人口老齡化快速增長的趨勢,老年人口基數(shù)大、增長快并日益呈現(xiàn)高齡化、空巢化趨勢,需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增,[1]老年人的需求也日益多樣化,我國養(yǎng)老形勢嚴(yán)峻。因此,加強(qiáng)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)迫在眉睫、任務(wù)繁重。

    我國需加強(qiáng)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè),分類推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展,以應(yīng)對人口老齡化和養(yǎng)老模式變化的挑戰(zhàn)?!吨袊淆g事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》(國發(fā)〔2011〕28 號) 明確指出: “積極應(yīng)對人口老齡化,建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系。加快發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù),培育壯大老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)?!保?]

    一、推進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是新時期養(yǎng)老的客觀需要

    隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,人民群眾的需求日益提高并呈現(xiàn)多元化、多層次的發(fā)展趨勢,傳統(tǒng)以家庭為單位的居家養(yǎng)老功能逐步弱化,社區(qū)老年服務(wù)受制于城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)緩慢和完善程度不足而不能有效應(yīng)對人口老齡化的壓力,所以當(dāng)前我國推進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)和發(fā)展,對于分散養(yǎng)老壓力、提升養(yǎng)老水平、滿足多樣化養(yǎng)老需求是一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略選擇。

    機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老作為拉動我國老年養(yǎng)老服務(wù)的三駕馬車,共同服務(wù)于老年群體。作為社會養(yǎng)老服務(wù)體系的重要支撐,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與其他二者不是排斥關(guān)系,不是競爭關(guān)系,而是互補(bǔ)關(guān)系,是協(xié)調(diào)發(fā)展共同進(jìn)步的關(guān)系。近年來,我國老齡事業(yè)取得了很大成績,居家養(yǎng)老全面推進(jìn),社區(qū)養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)普遍建立,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展。[3]33現(xiàn)階段,面對新形勢、新任務(wù),三種養(yǎng)老模式在服務(wù)老年群體過程中出現(xiàn)了一些新特點(diǎn)、新變化。

    傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式面臨挑戰(zhàn)。隨著我國計(jì)劃生育基本國策的實(shí)施以及經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型,人們的追求有所改變,受工作和撫養(yǎng)子女壓力的影響,我國家庭規(guī)模日趨小型化,“4-2-1”結(jié)構(gòu)日漸增多并呈現(xiàn)普遍化,空巢家庭不斷增多,代際關(guān)系弱化,家庭養(yǎng)老功能削弱,來自家庭的照護(hù)已明顯不能滿足老年人日漸增長的需求。[3]32一方面,受社會生活環(huán)境的影響,年輕人的生活觀念發(fā)生很大變化,愿意離開父母獨(dú)立生活;另一方面,老年人或者即將退休的準(zhǔn)老年人的家庭生活觀念也發(fā)生了很大變化,為了子女的事業(yè)或家庭的和諧穩(wěn)定,避免家庭矛盾,他們紛紛選擇與子女分開居住。由于家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生很大改變,來自家庭的溫暖日漸減少,老年人的生活并不幸福,情感往往得不到慰藉,身心孤獨(dú)。期待得不到滿足時,少數(shù)老年人會選擇絕路,中國城市老人在2000年后的自殺率超過2000年之前的平均水平。根據(jù)基于中國經(jīng)驗(yàn)的相對剝奪理論①,不應(yīng)該將自殺視為越軌行為,而應(yīng)該把這個問題視為一種無奈的選擇[4]。目前我國城市住房價格居高不下,遠(yuǎn)超出一般人的承受能力,老年父母處于愿與子女分開居住卻需面對高房價的矛盾之中。總之,雖然由于健康或是其他的一些原因,家庭作為養(yǎng)老支柱的作用永遠(yuǎn)不會完全消失,但從發(fā)展趨勢來講,這種機(jī)制的作用力度和作用方式將會逐步轉(zhuǎn)變。[5]

    社區(qū)養(yǎng)老也存在諸多矛盾和問題。在我國,一個正常的社區(qū)機(jī)制尚未建立,社區(qū)自身在管理、運(yùn)作、服務(wù)方面還不完善,例如社區(qū)內(nèi)部治理、社區(qū)便民服務(wù)設(shè)施既不完善也不到位。作為一種新型的養(yǎng)老模式,社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)②還只能停留在滿足老年人基本需求的層面。[6]依托于社區(qū)而開展的社區(qū)養(yǎng)老雖在一定程度上能夠緩解人口老齡化的壓力,提供養(yǎng)老的支持,彌補(bǔ)家庭和社會養(yǎng)老的不足,但其在滿足老年人個性化需求方面還存在明顯欠缺。

    機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)方面有無可比擬的優(yōu)勢。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老能夠?yàn)槔先颂峁┝可矶ㄗ龅膫€性化服務(wù),滿足老人個性化需求,豐富老人精神文化生活,提高老人晚年生活質(zhì)量。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老依據(jù)其規(guī)模大小的不同,可以有效地節(jié)約社會養(yǎng)老的成本,養(yǎng)老院、敬老院、老年公寓、福利院、老年護(hù)理院針對老年群體,滿足老年人所需,集約化經(jīng)營管理,一方面節(jié)約了投資和管理成本,提高了資源的利用率,另一方面也節(jié)省了入住老人的花費(fèi)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老能有效地緩解老年人的精神空虛,許多老年人居住在一起,相互之間沒有代際、言語的隔閡,可以聊天話家常,可以娛樂扭秧歌,可以互幫互助,共同尋找心靈慰藉; 社會團(tuán)體、大學(xué)生群體、公益性組織和個人定期或者不定期地到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行志愿服務(wù)、慰問演出,能夠給老年人送去關(guān)懷和溫暖,使老人得到心靈撫慰,笑對晚年生活。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老能夠有效地吸收社會閑散資本,動員社會力量關(guān)注關(guān)愛老齡群體,發(fā)展老齡事業(yè),推動老齡產(chǎn)業(yè),拉動老年消費(fèi),培育老年市場,有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧。

    二、我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老現(xiàn)狀分析

    1.我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展成就

    在我國,按照資本來源,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),根據(jù)服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容可劃分為老年社會福利院、養(yǎng)老院或老人院、老年公寓、護(hù)老院、護(hù)養(yǎng)院、敬老院、托老所、老年人服務(wù)中心等。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展、市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立、政策的支持以及社會對老年群體的關(guān)注,“十一五”時期,我國各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都有了較大發(fā)展,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模、床位數(shù)和收養(yǎng)人數(shù)都有了明顯的增加(見表1)[7]。

    表1 “十一五”時期我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展情況匯總表

    首先,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于受到政府的極大支持一直處于優(yōu)勢地位,受到大多數(shù)人的歡迎。其次,面對日益上漲的老年人口壓力和養(yǎng)老困難,近年來民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)受到了政府和社會各界的關(guān)注,取得了較大的發(fā)展。目前,我國已經(jīng)出臺了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見的通知》(國辦發(fā)〔2000〕19 號) 、《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機(jī)構(gòu)的意見》(民發(fā)〔2005〕170 號) 、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》(國辦發(fā)〔2006〕6 號) 、《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》(國發(fā)〔2011〕28 號) 、《社會養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃(2011-2015) 》(國辦發(fā)〔2011〕60 號) 等政策法規(guī),這些政策法規(guī)在養(yǎng)老事業(yè)規(guī)劃、建設(shè)、稅費(fèi)減免、醫(yī)療、用地、用水、用電等方面提出了一系列優(yōu)惠扶持政策,鼓勵、支持和引導(dǎo)企事業(yè)單位、民間組織、個人等各種力量投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。此外,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中服務(wù)人員隊(duì)伍和規(guī)模日益壯大,專業(yè)人才逐漸增多,服務(wù)質(zhì)量和水平都在逐步提高。綜上,政策的陸續(xù)出臺以及政府、社會和個人對養(yǎng)老問題的關(guān)注,推動了我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

    2.我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在的問題

    我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量增長與人口老齡化程度不斷提高之間還不協(xié)調(diào),供需矛盾突出。近十年來,我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量雖有一定的發(fā)展,但增長有限,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于鞏固和提高質(zhì)量的階段,數(shù)量沒有增加。有數(shù)據(jù)顯示,目前我國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位僅19.7 張,不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家50‰至70‰的平均水平,也低于一些發(fā)展中國家的水平。[9]

    養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的有效利用率與床位供給之間存在不協(xié)調(diào)。有關(guān)部門數(shù)據(jù)顯示,我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位利用率基本徘徊在80%左右,在現(xiàn)有床位數(shù)不能滿足老齡化需求的情況下,我國持續(xù)出現(xiàn)養(yǎng)老床位大量閑置的問題(見表1、表2) ,床位利用率不高。

    養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的城鄉(xiāng)布局和片區(qū)布局與各地區(qū)實(shí)際所需之間存在不協(xié)調(diào)。農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量和入住老年人數(shù)均高于城市(見表2) ,養(yǎng)老資源城鄉(xiāng)分布不合理,難以滿足城市的養(yǎng)老需求。在城市內(nèi)部也存在機(jī)構(gòu)分布的不均衡問題,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多集中在市區(qū)中心地帶,而一些新建的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多布局在郊區(qū),交通和醫(yī)療不便,老年群體所需要的養(yǎng)老環(huán)境與現(xiàn)實(shí)矛盾明顯,不受老年人歡迎。

    表2 2010年我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展情況統(tǒng)計(jì)表

    重口號輕行動、重建設(shè)輕管理、重數(shù)量輕質(zhì)量,產(chǎn)生綜合不協(xié)調(diào)。隨著中央等部委出臺推進(jìn)社會養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃,各地方紛紛出臺當(dāng)?shù)氐闹笇?dǎo)規(guī)劃,提出了行動、方案和口號,然而在具體執(zhí)行過程中,存在著許多問題: 行動遲緩、效果欠佳,資金撥付不到位,用地審批慢且難,只重視外在宣傳而忽視實(shí)效,投資人往往受損; 民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)困難重重,與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能站在同一起跑線上公平競爭,更多的社會資本被擋在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的大門之外。[10]

    養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的一致性與部分老年人多樣化、個性化需求之間存在不協(xié)調(diào)。工作期間收入較高或者退休養(yǎng)老待遇較好的老年人的需求往往較多、要求較高,入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)希望享受養(yǎng)老的快樂,而現(xiàn)實(shí)是由于機(jī)構(gòu)受成本和生存發(fā)展環(huán)境制約,往往不能滿足部分老年人的較高層次需求,部分老人的生活質(zhì)量難免下降。

    三、發(fā)展完善我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的對策建議

    現(xiàn)階段,面對如此龐大的老齡群體和不斷增加的老齡人口,養(yǎng)老已不僅是家庭和個人的事情,日益成為政府、家庭、社會和個人共同面對的課題。政府出臺《社會養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃(2011-2015) 》,動員全社會參與養(yǎng)老事業(yè)。在現(xiàn)實(shí)社會中,居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三者相互協(xié)調(diào)、密不可分,在全社會都在呼吁重視居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老之際,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不能忽視。針對我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的現(xiàn)狀,我們提出如下發(fā)展建議:

    第一,明確政府職責(zé),轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念。發(fā)展養(yǎng)老事業(yè),需要全社會共同參與,需要政府的引導(dǎo)和推動,這已成為共識。我國是社會主義國家,政府在保障民生和改善民生方面有不可推卸的責(zé)任。我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用,然而現(xiàn)實(shí)中,市場化的過程變成了政府推卸社會責(zé)任和逐步減弱公共投入的過程,尤其是地方政府走入了市場機(jī)制高效率的誤區(qū),重市場、輕政府。[11]市場不是萬能的,市場也有失靈的時候,推動社會福利社會化建設(shè),需要政府轉(zhuǎn)變角色和職能,而不是政府退出社會事業(yè)領(lǐng)域。在政策法規(guī)層面,中央政府應(yīng)該統(tǒng)籌社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè),完善法律法規(guī)體系,為推動機(jī)構(gòu)養(yǎng)老提供有效支撐;地方政府應(yīng)切實(shí)負(fù)起責(zé)任,制定適合當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的體系規(guī)劃和實(shí)施方案,加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)和調(diào)控。例如,合理設(shè)置養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空間布局,對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建立要因地制宜、貼近群眾,方便老年群體; 在新的小區(qū)建設(shè)和城市規(guī)劃中,應(yīng)要求預(yù)留養(yǎng)老用地。加強(qiáng)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和收費(fèi)價格的監(jiān)督和評估,規(guī)范機(jī)構(gòu)運(yùn)營,推出適應(yīng)當(dāng)?shù)馗黝愷B(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)范化運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn); 建立監(jiān)督機(jī)制和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,拓展入住老年群體的利益表達(dá)渠道。合理規(guī)劃養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量,滿足養(yǎng)老需求,扶持社會資本進(jìn)入養(yǎng)老中高端市場,鼓勵個性化服務(wù)。在財政方面,政府要承擔(dān)“托底”責(zé)任。針對特殊群體,尤其是失能、半失能老人要給予重點(diǎn)照顧;對提供該類照顧服務(wù)的機(jī)構(gòu)和個人要給予獎勵和補(bǔ)貼。對于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),財政要予以傾斜,尤其是向民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)傾斜,要更加重視民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

    第二,順應(yīng)市場規(guī)律,促進(jìn)有序競爭。市場經(jīng)濟(jì)體制的一個顯著特點(diǎn)是競爭性,推動社會福利社會化建設(shè)和社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè),要順應(yīng)市場規(guī)律,推動養(yǎng)老市場規(guī)范有序競爭。除了個別需要照顧以外,公辦機(jī)構(gòu)和民辦機(jī)構(gòu)要站在同一起跑線上,公平競爭。要引入競爭機(jī)制,引導(dǎo)和支持社會力量以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股等形式參與養(yǎng)老事業(yè),這樣可以有效促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)辦出特色、辦出水平,推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多樣化發(fā)展,多形式發(fā)展,滿足老年人多樣化多層次需求,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)分類開放。要引入競爭機(jī)制,這有利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立高效率高水準(zhǔn)的管理機(jī)制,打造養(yǎng)老服務(wù)品牌。目前各地已經(jīng)在積極探索養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新運(yùn)營模式,如杭州文暉街道利用快捷酒店“借殼上市”,使倒閉的快捷酒店“變身”敬老院,一夜之間新添300 張養(yǎng)老床位,開創(chuàng)了杭州養(yǎng)老又一新的成功合作模式。[12]

    第三,規(guī)范行業(yè)評估,加強(qiáng)社會監(jiān)督。針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡、不合理的亂象,機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)行業(yè)自律,開展行業(yè)規(guī)范化評估,杜絕惡性競爭,杜絕惡意粗暴對待入住老人,杜絕變相收費(fèi)等。要加強(qiáng)專業(yè)化的培訓(xùn)、教學(xué)以及職業(yè)資格制度建設(shè),培養(yǎng)合格的高水平的行業(yè)人員。要引入監(jiān)督機(jī)制,一方面衛(wèi)生、工商、民政、建設(shè)、食品等部門要定期開展監(jiān)督檢查,另一方面要鼓勵和動員媒體、公益組織等社會力量參與監(jiān)督。

    在我國人口老齡化程度日益提高的情況下,發(fā)展和完善機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略決策。針對現(xiàn)實(shí)情況,我國應(yīng)盡快探索出一條社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的新路子,形成政府主導(dǎo)、社會多方參與、行業(yè)運(yùn)行規(guī)范、服務(wù)對象多層次、服務(wù)內(nèi)容多樣化的新型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老機(jī)制。[13]

    注釋:

    ①相對剝奪理論屬于社會科學(xué)理論中久經(jīng)考驗(yàn)的中層理論之一,最早提出者是英國社會學(xué)家Water Runciman,該理論可概括為:人們的期待獲得值和實(shí)際獲得值之間的距離越大,相對剝奪感也就越大。

    ②社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是以家庭為核心、社區(qū)為依托、專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)為載體,通過政府購買服務(wù)、社會參與、非政府組織實(shí)體承辦的運(yùn)作方式,采取上門、日托或鄰里互助等服務(wù)形式為老人提供生活照料、醫(yī)療保健、心理慰藉為主要內(nèi)容的社會化服務(wù)。

    [1]國務(wù)院辦公廳.社會養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃(2011-2015).國辦發(fā)〔2011〕60 號.

    [2]國務(wù)院辦公廳.中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃.國辦發(fā)〔2011〕28 號.

    [3]杜鵬.從六普數(shù)據(jù)看中國人口老齡化新形勢[J].人口研究,2011(4) :32-33.

    [4]景軍,張杰,吳學(xué)雅.中國城市老人自殺問題分析[J].人口研究,2011(3) :88-93.

    [5]馬忠東,周國偉.市場轉(zhuǎn)型下的老年供養(yǎng)研究[J].人口研究,2011(3) :27.

    [6]章曉懿,劉幫成.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量模型研究——以上海市為例[J].中國人口科學(xué),2011(3) :83-92.

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