論我國社會養(yǎng)老保險基金保值增值管理

王 宇

〔浙江財經(jīng)學院 財政與公共管理學院，浙江 杭州310018〕

近幾年，隨著我國人口老齡化的不斷加劇、CPI的快速上漲、社?；痣[性債務缺口的逐漸擴大，我國社會養(yǎng)老保險基金(下稱“養(yǎng)老金”) 面臨著巨大的給付壓力，銀行存款、國債等傳統(tǒng)的低收益低風險投資工具已不能滿足其通過投資達到保值增值從而達到養(yǎng)老的需求。就在社會各界熱烈探討?zhàn)B老金保值增值渠道之時，今年3月20日，國務院批準全國社?；鹄硎聲軓V東省政府委托，投資運營廣東省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金1000 億元，此舉引起社會各界廣泛的熱議。我們從分析我國養(yǎng)老基金保值增值所面臨的諸多現(xiàn)實壓力出發(fā)，指出目前養(yǎng)老金保值增值面臨的問題，并結合國內(nèi)外的經(jīng)驗提出了相關建議。

一、背景

人口老齡化是指總人口中因年輕人口數(shù)量減少、年長人口數(shù)量增加而導致的老年人口比例相應增長的動態(tài)過程。近幾十年來，人口老齡化日趨嚴重，受到世界范圍的廣泛關注和重視。國際上通常把60 歲以上的人口占總人口比例達到10%，或65歲以上人口占總人口的比重達到7%作為國家或地區(qū)進入老齡化社會的標準。目前，全世界60 歲以上老年人口總數(shù)已達6 億，有60 多個國家的老年人口達到或超過人口總數(shù)的10%，進入了人口老齡化社會行列。

由表1 可見，我國總體于1999年年末進入了老齡化社會，2010年65 歲及以上老人更是達到了11894 萬人，占總人口的8．9%。據(jù)2010年第六次人口普查公報，我國60 歲及以上人口占13．26%，比2000年人口普查上升2．93 個百分點。人口老齡化年均增長速度達到3．28%，約為總人口年均增長率0．66%的5 倍。另據(jù)聯(lián)合國老齡化議題資料，2013年，全國60 歲以上老年人口將超過2 億，預計2013年至2033年，平均每年增加1000 萬老年人口，2033年突破4 億，2050年達到峰值4．83 億，比重高達34．1%，分別占屆時亞洲老年人口的2/5 和全球老年人口的1/4，比發(fā)達國家老年人口的總和還要多出1 億。

表1 我國各年份65 歲及以上人口數(shù)及占總人口比例

老齡化進程的加快對我國養(yǎng)老保險制度的財務可持續(xù)性構成了嚴重的挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，1998年全國養(yǎng)老保險基金首次出現(xiàn)赤字，缺口為53 億;1999年缺口擴大到150 億;2000年缺口達到300 億。另據(jù)中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文于2010年7月透露，中國養(yǎng)老金個人賬戶“空賬”規(guī)模約1．3萬億，若延用現(xiàn)行制度，未來二十多年將出現(xiàn)收不抵支的情況，養(yǎng)老基金缺口將達到1．8 萬億。而近年來，CPI 的持續(xù)上漲和銀行利率、國債利率的一再下滑更是加重了我國的養(yǎng)老保險金的給付危機。

因此，人口老齡化、物價快速上漲、社?；痣[性債務缺口不斷擴大等因素，導致我國養(yǎng)老金給付面臨著巨大保值與增值壓力。

二、我國養(yǎng)老金保值增值管理中存在的問題

1．養(yǎng)老金投資渠道限制過嚴

我國社會主義市場經(jīng)濟雖取得了較快發(fā)展，但還處于初級階段，資本市場的發(fā)展也尚未成熟與完善;另外，為了防止地方社?；鸬呐灿煤土魇В瑖覐幕鸢踩慕嵌群捅ｋU基金的特殊性考慮，在其保值增值渠道的選取上傾向于保守和穩(wěn)健。

1997年國務院出臺的《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》和1999年國務院印發(fā)的《社會保險基金財務制度》，都規(guī)定養(yǎng)老金只能投資于國債和銀行存款。在這樣相當長的一段時間里嚴禁基金涉足資本市場這一投資的重要渠道，是導致養(yǎng)老基金運營缺乏效率的重要原因之一。而且，由于近年來我國養(yǎng)老保險制度的迅速發(fā)展、覆蓋面的不斷擴大，養(yǎng)老金的規(guī)模也在迅速擴大，由圖1 可見，我國歷年來基本養(yǎng)老金的收入、支出以及結余都在持續(xù)增加。若按照當前銀行利率和CPI 測算，結余基金每年將損失200 多億，幾乎每兩天就有1 億多的基金從財政賬戶中悄然“蒸發(fā)”。如此大額基金的保值增值顯得尤為迫切，僅以國債和銀行存款作為養(yǎng)老金的投資方式，是難以實現(xiàn)保值增值目標的。

圖1 我國歷年基本養(yǎng)老金收支及累計結余(單位:億元)

目前，廣東省在養(yǎng)老金投資方面做了一個新的嘗試。國務院于今年3月20日批準廣東省政府委托全國社?；鹄硎聲顿Y運營廣東省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金1000 億，但表示“委托投資運營不等于委托入股市，該項資金將主要用于國債、銀行存款等固定收益產(chǎn)品”，以回應外界的爭議。

2．監(jiān)管者角色混淆導致挪用的發(fā)生和管理的非專業(yè)化

政府履行社會管理、服務職能，在社?；鸱矫嬷粦l(fā)揮國家監(jiān)督職能，其他職能如基金的保管、保值增值的營運等應交給專門機構，在實現(xiàn)管理專業(yè)化的同時又確保相互制約、相互監(jiān)督，減少舞弊、腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

而在我國社保基金管理模式中，地方政府社保部門既當監(jiān)管者，同時又是委托人、投資人和資產(chǎn)管理者，角色模糊，政企不分，這種行政權、事權和財權“三權”高度集中的管理模式，不僅起不到互相約束和監(jiān)督的作用，還將大大增加“尋租”的可能性，為基金管理者濫用資金創(chuàng)造了條件。這直接導致兩個后果:一是基金挪用現(xiàn)象時有發(fā)生。政府是養(yǎng)老金投資運營的主體，政府行為時常涉足基金管理，過多的行政干預會使基金處于較高的風險中，不能有效防范基金運營中的欺騙、侵吞、挪用等腐敗現(xiàn)象，如一些地方政府擅自動用養(yǎng)老保險基金，將老百姓的養(yǎng)命錢不合法地用于投資安全性未知的房地產(chǎn)行業(yè)、基礎設施建設和有價證券等。二是管理的非專業(yè)化。養(yǎng)老金的事務性管理和運營都由政府組建的事業(yè)性機構即政府社保部門來管理，沒有引入專業(yè)的資產(chǎn)管理公司，這是一種行政化而非市場指導下的專業(yè)化運作。在此管理體系里的人員，并沒有專業(yè)化基金運作的經(jīng)驗，缺乏現(xiàn)代化金融產(chǎn)品的投資理念、投資技能和相應的風險管理能力，客觀上難以勝任基金增值的重任。

3．信息披露制度不健全

我國養(yǎng)老金信息披露存在著內(nèi)容不全面、可靠性差、透明度低、渠道狹窄等問題。不健全的信息披露制度，使公眾無法獲知自己的“保命錢”是如何被管理的，也不利于相關信息使用者對基金財務報表的分析和使用，會對基金運作的有效監(jiān)督產(chǎn)生不利影響，而不完善的監(jiān)督機制又給基金利用率低、擠占和挪用等現(xiàn)象的發(fā)生提供了機會，進而損壞基金收益人即廣大老百姓的利益。

4．法制監(jiān)管不完善，法律法規(guī)缺位

在社?；鹜顿Y管理立法方面，國家只出臺了一些行政法規(guī)，以應付過渡時期的需要，不具有權威性;籠統(tǒng)性的規(guī)定又導致法律效率很低，實施機制弱。法律宣傳工作不到位，也使得單位和個人缺乏社?；鸱梢庾R。人力資源和社會保障部基金監(jiān)督司司長陳良認為，社?；鹬猿霈F(xiàn)問題，首先是基金監(jiān)管法規(guī)的不完善。

之前，對社?；鸬墓芾碇挥小秳趧臃ā分杏懈爬ㄐ砸?guī)定。此外，還有一些文件和規(guī)定，但法規(guī)層次都不高，缺乏對違規(guī)行為的有效制約。2001年12月國務院頒布施行的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》對全國社?；鸬耐顿Y運營和保值增值作了具體規(guī)定。該辦法是專門針對具有社會保障總準備金性質(zhì)的國家戰(zhàn)略儲備基金——全國社會保障基金的，并不適用社會養(yǎng)老保險基金。2010年，國務院頒布《中華人民共和國社會保險法》，這是新中國成立以來第一部社會保險制度的綜合性法律，使中國社會保險制度的發(fā)展全面進入法制化軌道。該法對社會保險基金列有專章，對基金的籌集、支付、投資等方面做了比較完整的規(guī)定，但仍舊籠統(tǒng)化，也未有針對性地闡述社?；鸬耐顿Y運營方式。規(guī)范社?；鸸芾淼摹渡鐣ｋU基金監(jiān)督管理條例》目前仍在起草制定之中。

三、其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗及啟示

養(yǎng)老金保值增值不僅是中國社會保障乃至中國經(jīng)濟發(fā)展面臨的嚴峻問題，也是近年來養(yǎng)老保險以基金制為主的其他國家面臨的共同處境，其他國家或地區(qū)在養(yǎng)老金投資運營方面的有益經(jīng)驗，對我國養(yǎng)老金保值增值的管理有一定的參考借鑒意義。

1．多元化投資，分散基金投資風險

許多國家的養(yǎng)老金投資強調(diào)分散化，短期證券、股票地產(chǎn)、資本風險資產(chǎn)和長期固定資產(chǎn)都是養(yǎng)老基金的投資對象，如表2，發(fā)達國家的養(yǎng)老基金投資呈多元化趨勢，以確?；鹜顿Y能夠分散風險，獲得合理收益。另外，從表2 還可以看出，這些國家也比較注重單個投資工具的風險，風險較大的股票以及流動性資產(chǎn)所占比重則較小，因為養(yǎng)老金投資注重的是長期穩(wěn)定的回報率。

2．政府管制取向主要是制定養(yǎng)老金有效運營規(guī)則，而不是直接參與養(yǎng)老金運營

一般來說，政府管制是市場失靈的結果。因此，政府對養(yǎng)老金的管制應是制定運營規(guī)則，如資產(chǎn)分離、投資限制、信息披露等，并保證其有效實施。如我國香港的強積金制度，政府強積金管理局只擔當監(jiān)管者角色，并不參與具體事務。但是強積金管理局在行政監(jiān)管方面的作用非常明晰、有力，包括監(jiān)督企業(yè)強制性養(yǎng)老公積金制度的落實情況，負責審批強積金計劃，監(jiān)察信托人及資產(chǎn)管理人的行為等等，有效保障參保者的利益。

表2 部分發(fā)達國家養(yǎng)老基金的資產(chǎn)組合(1970－1990年) 單位:%

3．養(yǎng)老金運作尋求專業(yè)資產(chǎn)管理機構

專業(yè)化運作養(yǎng)老金也是近年來國際養(yǎng)老保險基金投資運作的另一個趨勢。如在香港，負責養(yǎng)老金投資的資產(chǎn)管理公司主要由全球著名的投資銀行、商業(yè)銀行或保險公司設立。但其預先設定的投資目標、投資工具的權重以及其他方面的限制性條件都要報強積金管理局審批，并有專門的風險管理系統(tǒng)和金融人才來管理市場風險和信用風險等。

4．依據(jù)國情，順勢調(diào)整投資策略

從表2 也可以看出各國養(yǎng)老金在資產(chǎn)組合上迥然不同，這說明每個國家養(yǎng)老金的資產(chǎn)組合都是根據(jù)各自資本市場的不同約束條件所作的選擇。從表中還可以看出，高風險、高收益投資工具所占的比重，隨著這些國家的資本市場的日益成熟逐漸提高，即一國會因其資本市場的日漸成熟而逐漸放寬對養(yǎng)老金投資品種和規(guī)模的限制。這也是近幾年國際養(yǎng)老保險基金運作出現(xiàn)的新趨勢之一，如智利政府對養(yǎng)老保險基金投資于私人企業(yè)的債券和股票的限制越來越少，投資比例越來越大。近年來一些國家政府甚至還允許本國養(yǎng)老基金資產(chǎn)組合向國際多元化發(fā)展，如表3，其中a 表示外國證券占全部股票、債券的百分比，b 表示外國股票占全部股票的百分比。由其數(shù)據(jù)可知，20 世紀90年代以來各國養(yǎng)老基金資產(chǎn)組合中的外國資產(chǎn)比例迅速增加。這說明各國在根據(jù)本國的實際情況選擇投資工具，并適時調(diào)整策略以實現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值。

表3 1996年主要發(fā)達國家養(yǎng)老基金資產(chǎn)組合的國際多元化 單位:%

四、相關建議

1．適度放開投資渠道，建立多元化的養(yǎng)老金投資機制

要實現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值，科學合理的投資機制是至關重要的。目前我國養(yǎng)老金的投資渠道過于單一，過分嚴苛地強調(diào)安全性原則，在通脹和物價高漲的今天，難免出現(xiàn)保值增值不力的局面。我國的老齡化預計在2037年達到峰值，其老齡化速度比美國快2．7 倍。在這種情況下，巨大的保值增值壓力迫使我國的養(yǎng)老金必須走出銀行戰(zhàn)勝通脹。

因此，在保證一定安全性的條件下，政府應盡快調(diào)整基金投資政策，放寬投資限制，鼓勵養(yǎng)老金投資渠道多元化，如允許其進入資本市場、投資符合政策導向的項目、投資開放式基金、發(fā)行定期保險基金的國債、委托銀行抵押貸款、購買公司或企業(yè)債券、放寬境外高成長性和高科技領域的股權投資等。這樣不僅有利于養(yǎng)老金合理分散投資風險，增加基金的中長期收益，達到保值增值的目的，也有利于提高養(yǎng)老金管理效率，使基金的總體運行穩(wěn)健而又有活力。當然，由于目前我國資本市場尚不完善，且養(yǎng)老金還存在較大的隱性債務，投資于風險較高的資產(chǎn)應保持較低比例。待各種條件成熟時，再根據(jù)具體情況調(diào)整比例。

2．加快探索專業(yè)化運營，確保養(yǎng)老金保值增值

從目前的現(xiàn)實看，政府社保部門受其職能、資本運作專業(yè)化人才和資本市場管理水平等因素的限制，很難建立起規(guī)范的會計審計、有效的信息披露制度、風險防范機制和監(jiān)督管理機制，其管理下的養(yǎng)老金很難實現(xiàn)保值增值的目標。

考慮到養(yǎng)老金的收益目標、風險偏好以及未來的投資趨勢，應加快探索基金管理的專業(yè)化運營，聘用專業(yè)化人才，這就需要對目前養(yǎng)老金的運營模式給予必要的修正。比如參考智利等國家的經(jīng)驗，通過委托和代理關系，把基金委托給多家具備專業(yè)投資技能的機構，按市場法則投資運作，政府的主要職能是負責制度的建立與完善，專注于管理工作，監(jiān)督投資機構，并不直接參與基金的投資。專業(yè)化的運作在兼顧安全的同時還能注重優(yōu)化基金資產(chǎn)組合結構，更有利于基金的保值增值，而且基金管理的透明度高，便于更好地監(jiān)督。

具體地，可以選擇或培育優(yōu)質(zhì)的機構投資者，如建立完全獨立的基金法人，委托其對養(yǎng)老金進行投資管理，組織有關投資理財專家，從風險角度出發(fā)，進行科學、合理的種類選擇和比例配置;通過競爭機制選擇專業(yè)化的證券公司和信托投資機構對養(yǎng)老金進行投資管理，并定期進行績效評估與考核，在規(guī)定時間內(nèi)沒有達標或者違規(guī)者可以取消其資格; 資質(zhì)較好的商業(yè)銀行與商業(yè)保險機構也可以成為養(yǎng)老金投資管理的主要競爭者。市場競爭化的委托投資，將是養(yǎng)老金保值增值的一個有效途徑。

3．建立健全養(yǎng)老金投資運營監(jiān)管體制，確保養(yǎng)老金投資安全

為了確保養(yǎng)老金投資運營的安全與有效，防止人為的養(yǎng)老金挪用和違規(guī)操作，需建立一個健全的基金監(jiān)管體系。監(jiān)管不是單純的束縛，更不能角色錯位，基金的監(jiān)管主體與運營主體必須保持獨立，各負其責，各盡其能。形成相互協(xié)調(diào)，相互促進，相互制約的分權制衡機制，才能有效地堵塞漏洞，抑制養(yǎng)老金運營中的違規(guī)違法現(xiàn)象，共同管理好養(yǎng)老金，造福于民。

健全養(yǎng)老金監(jiān)管制度至少做到兩個方面: 完善的法律制度和切實有效的信息披露機制。

第一，養(yǎng)老金的監(jiān)管必須有法律制度作為支撐，以規(guī)范養(yǎng)老金監(jiān)管的基本原則和方法等，確保養(yǎng)老金投資運營的合法與效率。不僅要制定行政法律法規(guī)，還可增設刑法條款，加大懲罰力度，對違規(guī)動用或操作養(yǎng)老金造成嚴重后果的，追究其刑事責任。例如《美國聯(lián)邦刑法典》第664 節(jié)規(guī)定的“侵占養(yǎng)老金與福利基金罪”，對違法者處以嚴厲的刑罰，只有這樣，才能最大限度地保護基金資產(chǎn)的安全。

第二，完善養(yǎng)老金信息披露制度，提高基金投資管理的透明度。信息披露制度是為了保護受益人的合法權益，在養(yǎng)老金運營和管理過程中，擁有信息優(yōu)勢的政府、投資管理者和其他信息擁有者必須向監(jiān)管部門報告、向社會公眾公開養(yǎng)老金運營管理的具體情況(如基金運行情況、資產(chǎn)分布情況和收益情況等) ，并保證信息的真實完整和及時有效。而繳納基金的老百姓作為基金所有人，也有權要求基金運營管理的公開和透明，獲悉自己財產(chǎn)營運的狀況，對自己未來養(yǎng)老金的投資、受益和虧損等情況做到心中有數(shù)?，F(xiàn)在，社?；鹄硎聲磕甓紩既珖绫；鸬哪甓蓉攧請蟾?。養(yǎng)老金投資運營的信息披露，也應該用公眾易懂的方式增強與公眾的信息溝通，加強披露力度，每月或每季度一次，向社會公布資產(chǎn)、收益等財務狀況。除了網(wǎng)絡，還可以在指定場所如社保管理中心定期發(fā)布相應的報告或報表，供公眾隨時查閱，自覺接受監(jiān)督。

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