加強(qiáng)人大常委會監(jiān)督 完善委托行政執(zhí)法

□ 張國妮

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，對同級政府進(jìn)行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職權(quán)。監(jiān)督法是在總結(jié)多年來我國各級人大監(jiān)督工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從人大開展經(jīng)常性監(jiān)督工作的實(shí)際需要出發(fā)，出臺的一部規(guī)范各級人大常委會監(jiān)督工作的重要法律，明確規(guī)定了人大常委會對政府進(jìn)行監(jiān)督的主要內(nèi)容。其中主要一項(xiàng)內(nèi)容就是開展執(zhí)法檢查，對政府及其部門貫徹執(zhí)行法律法規(guī)的情況進(jìn)行檢查。本文圍繞加強(qiáng)人大對委托行政執(zhí)法的監(jiān)督，提出一些思考和建議。

一、委托行政執(zhí)法的界定

法律的生命力在于它在社會生活中的具體運(yùn)用。行政執(zhí)法是法律運(yùn)行的重要組成部分。一般來說，無論行政機(jī)關(guān)還是其他行政主體，都應(yīng)親自行使行政職權(quán)。但是，當(dāng)某些行政主體因受條件限制或由于存在特殊原因，無法親自行使某項(xiàng)行政職權(quán)，難以負(fù)擔(dān)起某方面或某項(xiàng)行政管理任務(wù)時(shí)，或者為節(jié)約行政管理成本、提高行政管理效能，則可以通過實(shí)施行政委托，由其他組織代其具體行使行政職權(quán)，以達(dá)到行政管理目標(biāo)。

行政處罰法規(guī)定：行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰[1]。行政許可法規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可[2]。根據(jù)這兩部法律的規(guī)定，委托行政執(zhí)法是指具有法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，將職權(quán)范圍內(nèi)的行政執(zhí)法事項(xiàng)全部或者部分委托給某一組織代為行使，受委托組織在行政委托機(jī)關(guān)委托的職權(quán)范圍內(nèi)以行政委托機(jī)關(guān)名義行使行政執(zhí)法權(quán)，行政機(jī)關(guān)對受委托組織的行政執(zhí)法行為依法承擔(dān)責(zé)任的行為[3]。

二、委托行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的問題

委托行政執(zhí)法的存在十分必要，不過目前委托行政執(zhí)法在實(shí)踐中也存在不少問題：

（一）委托行政執(zhí)法主體擴(kuò)大化現(xiàn)象嚴(yán)重

委托行政執(zhí)法中的委托機(jī)關(guān)必須是具有法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，受委托組織也必須符合法律規(guī)定的條件。但是在實(shí)踐中委托行政執(zhí)法主體擴(kuò)大化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，隨著政府行政機(jī)構(gòu)改革的變化，有的地方諸如廣電、文化、畜牧、農(nóng)機(jī)等行政部門已經(jīng)轉(zhuǎn)換成事業(yè)單位。由于出于公共管理的需要，這些單位仍在行使著行政管理的職能，在委托行政執(zhí)法活動中繼續(xù)承擔(dān)委托人的角色。受委托組織也往往不具備法定資格，根據(jù)行政許可法的規(guī)定，接受行政許可，實(shí)施委托事務(wù)的機(jī)關(guān)只能是其他行政機(jī)關(guān)。但是在我國人大進(jìn)行執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，文化、林業(yè)、水務(wù)、衛(wèi)生等行政機(jī)關(guān)仍將一些行政許可審批事項(xiàng)委托下屬事業(yè)單位實(shí)施。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，行政處罰權(quán)只能委托給符合條件的組織來行使，不能委托給不符合行政處罰法規(guī)定條件的組織行使，更不能委托給個(gè)人行使。而在目前委托行政執(zhí)法中，有的行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的情況下隨意委托其他組織實(shí)施執(zhí)法活動，甚至委托不具備資格條件的組織和個(gè)人執(zhí)法，出現(xiàn)了受委托組織擴(kuò)大化現(xiàn)象。

（二）委托行政執(zhí)法程序疏于規(guī)范

根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定，委托行政執(zhí)法要履行有關(guān)書面手續(xù)，屬于行政處罰的，要向同級人民政府報(bào)送備案；屬于行政許可的，要向社會公告。但是從我國人大進(jìn)行執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的情況來看，有的行政機(jī)關(guān)在實(shí)施委托執(zhí)法時(shí)，與受委托組織之間不辦任何書面委托手續(xù)，僅作口頭交代，或者以內(nèi)部文件的形式通知委托執(zhí)法，有些委托書內(nèi)容過于簡略，對委托執(zhí)法的依據(jù)、事項(xiàng)、權(quán)限、范圍、期限、法律責(zé)任規(guī)定得不明確不具體，存在委托事項(xiàng)和權(quán)限期限不明、責(zé)任不清的問題，致使執(zhí)法的隨意性增加，責(zé)任難以劃分。

（三）委托機(jī)關(guān)對受委托組織執(zhí)法活動監(jiān)督指導(dǎo)不力

根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，受委托組織不是獨(dú)立的行政執(zhí)法主體，只能以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施執(zhí)法。但在實(shí)踐中，一些委托機(jī)關(guān)委托其他組織執(zhí)法后，對受委托組織的執(zhí)法活動放任不管，既不監(jiān)督，也不進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，出現(xiàn)了一些受委托組織在實(shí)施行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)和行政收費(fèi)中不以委托機(jī)關(guān)的名義而以自己的名義下達(dá)決定，甚至濫用行政執(zhí)法權(quán)、不按委托規(guī)則辦事以及執(zhí)法水平不高的現(xiàn)象，影響了行政執(zhí)法目的的實(shí)現(xiàn)，損害了委托機(jī)關(guān)的權(quán)威，實(shí)際上也是對委托機(jī)關(guān)合法權(quán)益的侵犯。

三、解決問題的思路

針對目前委托行政執(zhí)法在實(shí)踐中存在的問題，可以從以下幾個(gè)方面探索解決：

（一）規(guī)范委托行政執(zhí)法

首先是建立健全行政執(zhí)法主體資格和行政執(zhí)法人員資格審查制度。2004年3月，國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確指出：“建立健全行政執(zhí)法主體資格制度。行政執(zhí)法由行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，非行政機(jī)關(guān)組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)的合法委托，不得行使行政執(zhí)法權(quán)；要清理、確認(rèn)并向社會公告行政執(zhí)法主體；實(shí)行行政執(zhí)法人員資格制度，沒有取得執(zhí)法資格的不得從事行政執(zhí)法工作?！盵4]

其次是委托行政執(zhí)法必須有法律依據(jù)。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行委托，必須有法律、法規(guī)或規(guī)章的明確規(guī)定，受委托組織必須符合法律規(guī)定的條件。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，行政處罰委托的是符合條件的組織，該組織必須符合以下幾個(gè)條件：一是依法成立的，具備法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的條件，經(jīng)事業(yè)單位法人登記的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；二是具有熟悉受委托執(zhí)法事項(xiàng)的法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)知識，經(jīng)培訓(xùn)符合上崗條件、有能力行使執(zhí)法權(quán)的正式工作人員；三是對違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的人力、物力、技術(shù)設(shè)備等條件，能夠組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定[5]。

根據(jù)行政許可法的規(guī)定，委托實(shí)施行政許可，受委托人必須是其他行政機(jī)關(guān)，委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將受委托機(jī)關(guān)和受委托實(shí)施行政許可的內(nèi)容予以公告。接受委托后，受委托機(jī)關(guān)不得再委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政許可。受委托機(jī)關(guān)僅能從事執(zhí)法工作，不能行使行政審批權(quán)力，按照行政許可法的規(guī)定，行政審批屬行政主管部門的權(quán)力[6]。

2011年6月30日通過，自2012年1月1日起施行的中華人民共和國行政強(qiáng)制法對行政強(qiáng)制的執(zhí)法主體進(jìn)一步進(jìn)行了規(guī)范，明確規(guī)定：行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托[7]。

第三是規(guī)范委托行政執(zhí)法程序。委托行政執(zhí)法的程序，應(yīng)包括行政委托機(jī)關(guān)與受委托組織簽訂委托書、委托書的備案和公布、委托行政執(zhí)法的實(shí)施和具體行政行為備案等環(huán)節(jié)。

第四是嚴(yán)格委托行政執(zhí)法監(jiān)督制度。行政委托機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)對受委托組織的監(jiān)督和指導(dǎo)，定期進(jìn)行指導(dǎo)、檢查，發(fā)現(xiàn)違法或不當(dāng)之處，應(yīng)責(zé)令其糾正或予以變更、撤銷，必要時(shí)，可以終止委托或變更委托。

（二）加強(qiáng)人大常委會的監(jiān)督

監(jiān)督政府及其組成部門依法行政是各級人大及其常委會的一項(xiàng)重要職責(zé)。為落實(shí)憲法、全國人民代表大會組織法、地方組織法、監(jiān)督法對人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的規(guī)定，各地也相應(yīng)制定了地方性法規(guī)予以適用，甘肅省十一屆人大常委會第六次會議于2008年11月28日通過《甘肅省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，甘肅省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議于2009年7月31日通過了《甘肅省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》，十一屆人大常委會第十六次會議于2010年7月29日通過《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉辦法》，對人大常委會如何行使監(jiān)督職權(quán)作出了一些具體規(guī)定，為人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)提供了有力的法律保障和技術(shù)指導(dǎo)。

加強(qiáng)人大常委會的監(jiān)督，在具體實(shí)施中首先要落實(shí)好政府及其行政部門及時(shí)向人大報(bào)送規(guī)范性文件備案審查制度。人大常委會要以有關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，及時(shí)組織力量審查政府報(bào)送的規(guī)范性文件。一旦發(fā)現(xiàn)有與法律法規(guī)相違背的委托行政執(zhí)法，要及時(shí)向政府提出監(jiān)督意見，以便從源頭上堵塞行政違法行為。

其次是聽取和審議政府依法行政工作情況報(bào)告，對相關(guān)委托行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。人大常委會審議專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍犎徸h的意見和建議，回答詢問。人大常委會聽取的專項(xiàng)工作報(bào)告及審議意見，人民政府對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議、決定情況的報(bào)告，由人大常委會向本級人民代表大會代表通報(bào)并向社會公布。

第三是通過開展行政執(zhí)法檢查和專項(xiàng)行政執(zhí)法監(jiān)督檢查等形式對委托行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。對在執(zhí)法檢查以及接待人大代表和人民群眾的來信來訪中，發(fā)現(xiàn)的違法或嚴(yán)重處置不公的行政委托執(zhí)法案件，要及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督。特別是要加強(qiáng)對錯(cuò)案和執(zhí)法過錯(cuò)的監(jiān)督，要依法追究執(zhí)法過錯(cuò)人員的法律責(zé)任，切實(shí)維護(hù)法律的尊嚴(yán)和人民群眾的利益，確保依法行政。

第四是要監(jiān)督和支持司法機(jī)關(guān)對重大違法委托行政執(zhí)法案件的查處和審判。司法機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法具有法定的監(jiān)督職能。人大常委會要通過有效的監(jiān)督和大力的支持，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法工作中的法律監(jiān)督作用。

人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，通過人大常委會公報(bào)、人大常委會網(wǎng)站、新聞媒體等形式向社會公開，接受人民群眾的監(jiān)督。新聞媒體應(yīng)當(dāng)及時(shí)宣傳、報(bào)道人大常委會組織的執(zhí)法檢查活動。

總之，人大及其常委會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，是憲法和法律賦予的一項(xiàng)重要職責(zé)。在當(dāng)今中國社會管理體系中行政執(zhí)法占據(jù)重要地位，委托行政執(zhí)法在一定程度上,符合社會管理創(chuàng)新的理念,有助于實(shí)現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的目標(biāo),不失為社會管理創(chuàng)新應(yīng)采用的一條有效途徑。目前我國行政執(zhí)法中委托執(zhí)法越來越多，在帶來許多便利的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些問題，通過規(guī)范委托行政執(zhí)法特別是加強(qiáng)人大常委會監(jiān)督權(quán)的行使，對于完善這一活動十分有益。

注釋：

[1]《中華人民共和國行政處罰法》第十八條。

[2][6]《中華人民共和國行政許可法》第二十四條。

[3]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2005年第2版，第145頁。

[4]《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》2004年3月22日。

[5]《中華人民共和國行政處罰法》第十九條。

[7]《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第十七條。