自主創(chuàng)新 突出特色——法律體系形成后地方立法的發(fā)展取向及有關(guān)建議

□ 褚曉路

黨的十五大提出的“到2010年基本形成有中國特色社會主義法律體系”的目標(biāo)已如期實(shí)現(xiàn)。這標(biāo)志著我國法制建設(shè)告別“初級階段”，將向著更高級的目標(biāo)和水平進(jìn)一步發(fā)展和提高。筆者認(rèn)為，在這樣的情況下，地方法制建設(shè)以及地方立法的任務(wù)非但沒有減輕，反而要求更高、任務(wù)更艱巨了。這是由于，地方立法在調(diào)整內(nèi)容、規(guī)范程度等方面的差異勢必日益擴(kuò)大，地方立法的重點(diǎn)須更多地轉(zhuǎn)移到從本地實(shí)際出發(fā)進(jìn)行自主性立法上來。如何更成熟地開展自主立法，在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下突出立法的地方特色，從而更有效地促進(jìn)和保障本地發(fā)展，應(yīng)是地方立法在新時期探索實(shí)踐的基本主題。圍繞這一主題，似應(yīng)從三個方面加以努力：

一、根據(jù)本地發(fā)展條件和實(shí)際需要發(fā)掘立法題材

地方特色是地方立法的生命，突出地方特色，關(guān)鍵是要在立法中突出個性、差異性和特殊性。我國疆域廣闊、人口眾多，各地的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平很不平衡，地理環(huán)境和自然資源的分布狀況也極不一致，從而造成了我國多樣化的地方實(shí)際。地方立法“有特色”就是地方立法要能充分反映本地政治、經(jīng)濟(jì)、地理、文化、風(fēng)俗、民情、發(fā)展道路等對立法調(diào)整的需求程度，適合本地實(shí)際情況，充分滿足本地各方面發(fā)展對立法的要求。為此，立法中必須貫徹“一切從實(shí)際出發(fā)”的思想路線，提高立法針對性，重點(diǎn)解決本地各方面發(fā)展中無法可依的問題，并把改革和發(fā)展的決策同地方立法結(jié)合起來。為此應(yīng)把握三個基本著力點(diǎn)。

一是針對本地特有的問題立法。如海南省的紅樹林保護(hù)、珊瑚礁保護(hù)、天然橡膠保護(hù)、農(nóng)墾改革、洋浦開發(fā)區(qū)建設(shè)立法。此類問題，不具全國普遍性，國家不可能立法，地方必須自行規(guī)范，填補(bǔ)法律空白。一些國家可能立法，但在可見的將來還難以進(jìn)入制定程序，而本地又迫切需要的，亦屬此類。

二是針對全國共性問題中的本地特殊情況立法。一些立法題材雖非本地獨(dú)有，但在該領(lǐng)域本地面臨特殊或突出的問題，如海南省的國際旅游島規(guī)劃建設(shè)、農(nóng)藥管理、物業(yè)管理、水資源管理、集體林地和林木流轉(zhuǎn)、旅游業(yè)管理等方面的立法。這一類應(yīng)當(dāng)在細(xì)化法律規(guī)定中體現(xiàn)地方特色，結(jié)合本地實(shí)際在具體規(guī)范的有效性上務(wù)實(shí)創(chuàng)新，增強(qiáng)針對性和可操作性。

三是就特區(qū)而言，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展的實(shí)際需要,充分運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)的創(chuàng)制、變通、填缺功能制定法規(guī),在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)施行。特區(qū)立法權(quán)為特區(qū)突出立法的地方特色提供了優(yōu)越條件。海南和其他特區(qū)在20余年的立法探索中，產(chǎn)生了大量成功的立法實(shí)例,如海南特區(qū)的積壓房地產(chǎn)處置、燃油附加費(fèi)、律師執(zhí)業(yè)、企業(yè)法人登記、完善省直管市縣體制等方面立法。由于建設(shè)國際旅游島是海南獨(dú)特的發(fā)展道路,在今后的國際旅游島立法中也勢必將大量運(yùn)用特區(qū)立法權(quán),這些實(shí)踐中所蘊(yùn)含的法理意義應(yīng)當(dāng)充分總結(jié)和梳理，對特區(qū)立法的權(quán)限、“填缺”、“變通”的尺度、特區(qū)法規(guī)的效力、適用等作出更加具體的界定,回答和解決特區(qū)立法實(shí)踐中經(jīng)常遇到的問題,必要時以法規(guī)或法規(guī)性決定的形式加以固定，以完善我國的授權(quán)立法理論，引導(dǎo)特區(qū)立法更好、更快地發(fā)展提高。

2012年以來，海南省人大常委會按照省委的要求編制《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)立法計(jì)劃》，在此過程中，對從本地實(shí)際需要出發(fā)發(fā)掘立法題材進(jìn)行了積極探索。近年來，國家陸續(xù)制定、批準(zhǔn)了一批區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃，從不同地方的條件出發(fā)明確其發(fā)展道路，建設(shè)海南國際旅游島也上升為國家戰(zhàn)略。建設(shè)國際旅游島是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀在海南的集中體現(xiàn)和具體要求，為建設(shè)國際旅游島提供法制保障，應(yīng)是今后一個時期海南立法工作的基本任務(wù)。經(jīng)對海南國際旅游島的立法需求進(jìn)行系統(tǒng)、深入的研究以及向全社會征求意見，我們從總體規(guī)劃、推動旅游業(yè)及其他支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善民生、生態(tài)建設(shè)、改革創(chuàng)新和擴(kuò)大開放等方面加以整體把握，提出了四大類56個立法項(xiàng)目，其中有不少是本地特有的立法題材，也有許多是針對共性問題做“特色”文章。年內(nèi)提交常委會的法規(guī)草案已有10個，其中省人大常委會工作機(jī)構(gòu)直接起草3個。我們強(qiáng)調(diào)在三個方面下工夫：一是將有關(guān)政策措施轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)，賦予其穩(wěn)定性和權(quán)威性，同時結(jié)合各領(lǐng)域?qū)嶋H需要對基本政策加以必要細(xì)化、補(bǔ)充、延伸，以實(shí)現(xiàn)政策效應(yīng)最大化。二是通過立法全面推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，克服落實(shí)政策、實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展的體制機(jī)制障礙,激發(fā)各領(lǐng)域發(fā)展活力。三是加強(qiáng)環(huán)境建設(shè)和配套建設(shè)，尤其是改善投資環(huán)境和社會人文環(huán)境，全面提升“軟實(shí)力”。該專項(xiàng)立法計(jì)劃已獲省委批準(zhǔn)，擬以6年左右實(shí)施,完成后,將與現(xiàn)行有效的本省法規(guī)一道形成具有鮮明海南特色的國際旅游島法規(guī)架構(gòu)。

二、著眼于法律法規(guī)實(shí)施的需要加強(qiáng)配套制度建設(shè)

目前，“有法可依”的問題雖已從總體上解決，但“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的問題解決得還不很理想。這有執(zhí)行中的種種原因，但從源頭上追索，法律法規(guī)的有些規(guī)范較為原則和籠統(tǒng)，而配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則的制定跟不上，造成難以執(zhí)行和落實(shí)或在執(zhí)行中易走偏，是重要原因。也就是說，雖然已有成體系的起支架作用的法律法規(guī)，但執(zhí)法依據(jù)和具體規(guī)范仍然不很充分、不夠周詳。解決“有法難依”，應(yīng)當(dāng)是今后地方立法工作的一個主攻方向。

法律制度的建設(shè)應(yīng)有鮮明的層次性，按照各層次不同的功能，相互銜接與補(bǔ)充，從而形成一整套完備的規(guī)范。首要的是國家立法的層次。這一層次須兼顧全國的情況，提供基本規(guī)范，同時也應(yīng)盡可能切合實(shí)施的需要，增強(qiáng)可操作性。其次是地方立法,這一層次不僅僅是法律的補(bǔ)充,由于法律的實(shí)施離不開地方性法規(guī)的配套,其作用是不可替代的。在這一層次應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際細(xì)化法律規(guī)范，其可操作性應(yīng)高于法律，而又有別于執(zhí)行層次的實(shí)施細(xì)則。第三是執(zhí)行層次的配套規(guī)章制度建設(shè)。地方實(shí)施性立法也難以窮盡實(shí)施層面的各種情形。各個執(zhí)行單位的制度雖不屬于立法范疇，卻是立法的重要延伸和補(bǔ)充，因而立法機(jī)關(guān)也不能不加以關(guān)注，并應(yīng)依法加以指導(dǎo)和督促。從海南省情況來看，這是目前最薄弱的一個層次。如，法規(guī)中設(shè)置了大量的行政處罰，而不少執(zhí)法部門對行政處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)用缺乏具體制度規(guī)范，致使執(zhí)法不公現(xiàn)象層出，人民群眾和企業(yè)反映強(qiáng)烈。兩年前，海南省人大對此問題作了專題調(diào)研，促使省政府就規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)用下發(fā)文件，這一狀況逐步得到扭轉(zhuǎn)。此類問題還需要繼續(xù)解決。

回顧立法實(shí)踐進(jìn)程，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)形成這樣一個共識：就省級立法而言，在基本法律、法規(guī)已大體具備的情況下，應(yīng)當(dāng)把單項(xiàng)立法擺到突出位置上來。單項(xiàng)立法可針對本地的特殊需要，解決綜合性法律法規(guī)難以涉及的具體問題。在許多情況下，單項(xiàng)立法也是實(shí)施性立法，即將綜合性法規(guī)、法規(guī)中的原則性規(guī)定加以展開、細(xì)化，使之成為可供直接遵循和適用的具體規(guī)范。不僅不少法律需要立法配套,一些綜合性地方法規(guī)也需要單項(xiàng)法規(guī)的配套。如，海南省早在10年前就制定了《海南省旅游條例》，其中對旅游業(yè)各個主體的行為以及管理部門責(zé)任等均有規(guī)定，但失之于原則、籠統(tǒng)，執(zhí)行中落實(shí)難，旅游業(yè)存在的市場秩序混亂、惡性低價(jià)競爭、“旺丁不旺財(cái)”、管理無序無力等問題長期存在，難以根治。在制定《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)立法計(jì)劃》中，我們決定一方面根據(jù)新形勢新要求對旅游條例作全面修訂，另一方面就旅行社、導(dǎo)游、旅游車、景區(qū)景點(diǎn)、酒店、餐飲業(yè)、文化市場以及旅游價(jià)格、旅游商品開發(fā)、旅游行業(yè)協(xié)會等分別制定管理辦法，全面規(guī)范旅游業(yè)各類從業(yè)主體行為，同時明確和落實(shí)各有關(guān)部門的管理、服務(wù)責(zé)任,著重通過體制機(jī)制創(chuàng)新和管理方法的完善,解決目前旅游業(yè)存在的突出問題。在其他方面也有不少此類立法需求。國際旅游島專項(xiàng)立法計(jì)劃中的56個立法項(xiàng)目，僅有4個屬綜合性法規(guī)，其他均系單項(xiàng)法規(guī)。

我們體會到，社會主義法律體系形成后，地方立法的空間仍然很大，只要轉(zhuǎn)換一下視角，往“深”處挖掘，朝“細(xì)”處用功，解決本地經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)建設(shè)中的實(shí)際問題，就會發(fā)現(xiàn)立法題材很多，立法創(chuàng)新的空間十分廣闊。單項(xiàng)立法內(nèi)容單一、條款較易寫得具體實(shí)在，可操作性和可遵循性強(qiáng)，而立法成本相對較低、用時較短，便于靈活運(yùn)用。充分利用其優(yōu)勢，把單項(xiàng)立法作為今后地方立法的一個基本著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)，必將使地方立法的自主性、創(chuàng)新性大大增強(qiáng)，對將法制建設(shè)推向深入起到舉足輕重的作用。

三、從轉(zhuǎn)變觀念和加強(qiáng)基礎(chǔ)工作入手提高立法質(zhì)量

我國地方立法由速度型向質(zhì)量型的轉(zhuǎn)變多年來一直在進(jìn)行，以中國特色社會主義法律體系基本形成為標(biāo)志，立法工作應(yīng)進(jìn)入由主要解決“無法可依”向提高立法質(zhì)量整體轉(zhuǎn)型的新階段。自主創(chuàng)新和搞好配套立法，都對立法質(zhì)量提出了更高的要求。立法質(zhì)量取決于多方面因素，以往我們從推進(jìn)立法民主化和科學(xué)化、改進(jìn)立法技術(shù)、加強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面講得較多，這些都很重要，但除了這些法“內(nèi)”之功，與“功夫在詩外”同理，轉(zhuǎn)變觀念等法“外”之功以及相關(guān)基礎(chǔ)工作也很重要，需要引起足夠的重視。

一是按照科學(xué)發(fā)展觀和現(xiàn)代法治的要求，總結(jié)以往立法內(nèi)容中存在的共性問題,在今后的立法中加以避免和改進(jìn)。立法質(zhì)量首先取決于正確的價(jià)值取向，在不同理念指導(dǎo)下所立之法大不相同。如“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的核心，首先應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)中得到正確和充分的體現(xiàn)。但目前立法中“權(quán)力本位”的影響依然不同程度存在，應(yīng)有意識地加以克服,切實(shí)做到“權(quán)利本位”,扭轉(zhuǎn)以國家管理權(quán)力的片面強(qiáng)化為目的的立法，以平衡國家公權(quán)和公民私權(quán)、實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展為目的來立法。又如,權(quán)力與責(zé)任相一致的問題,近年來雖一直在強(qiáng)調(diào)，但在一些法規(guī)中體現(xiàn)得還不夠充分，特別是行政責(zé)任難落實(shí)。目前的社會現(xiàn)實(shí)表明，許多問題表現(xiàn)在社會上，但根源在于一些執(zhí)法部門及其人員執(zhí)法不嚴(yán)或執(zhí)法不公、執(zhí)法不廉，一些執(zhí)法部門和人員本身已成為法制建設(shè)和地方發(fā)展的阻力。特別是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,各種行業(yè)不正之風(fēng)的后面,總可見到形形色色的黑保護(hù)傘的影子。必須更加注重法的控權(quán)性，從法律制度上控制權(quán)力過于集中和權(quán)力濫用與腐敗。在立法時，應(yīng)當(dāng)盡量完善和細(xì)化權(quán)力行使的界限和程序，以及執(zhí)法過錯追究方式,嚴(yán)防偏袒權(quán)力的濫用、違法增設(shè)權(quán)力、任意限制、剝奪公民合法權(quán)利等情形出現(xiàn)。再如,如何正確處理地方立法與執(zhí)行層次制度建設(shè)的關(guān)系。立法中,對一些實(shí)踐中需要探索或需要由執(zhí)行單位發(fā)揮主觀能動性去解決的問題,不要寫得過細(xì)、限得太死,留下一定的空間是必要的。但對一些關(guān)鍵問題則應(yīng)做到“能統(tǒng)則統(tǒng)”,在法規(guī)中盡可能加以具體規(guī)范,以避免執(zhí)行層次配套制度建設(shè)水平和進(jìn)度不一造成執(zhí)法中的種種問題。

此外，還有如何在各項(xiàng)立法中更好地體現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能的要求，推進(jìn)“服務(wù)型政府”和“法治政府”建設(shè)；如何在各項(xiàng)立法中對相關(guān)的行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)一并加以規(guī)范，填補(bǔ)目前這方面的空白；如何將“國際化”標(biāo)準(zhǔn)與本土條件和優(yōu)勢相結(jié)合，推動海南在開放中發(fā)展；如何妥善處理各個社會利益群體的關(guān)系，為社會和諧穩(wěn)定提供基本的制度保障；如何改進(jìn)立法技術(shù)，使法條寫法更便于執(zhí)行和遵循等等。通過解決這些問題，保證每一部法規(guī)不僅是一般意義上的“良法”，而且是立法目的明晰、符合中國特色社會主義本質(zhì)屬性和現(xiàn)代法治要求的、與人民根本利益和本地科學(xué)發(fā)展要求高度契合的法。

二是扎扎實(shí)實(shí)做好立法的各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用。我們在長期的立法實(shí)踐中體會到，民主立法、科學(xué)立法和立法創(chuàng)新、提高立法質(zhì)量都必須建立在扎實(shí)的工作基礎(chǔ)之上?；A(chǔ)工作做到位了,立法機(jī)關(guān)才能真正掌握立法工作的主動權(quán)，從而充分發(fā)揮地方立法的功能和作用。自主創(chuàng)新、突出地方立法特色，無疑對做好基礎(chǔ)工作的要求更高了。

毋庸諱言，以往人大在立法工作中有時處于較為被動的狀態(tài)，往往是接到“一府兩院”的什么立法建議就立什么法，有時對“一府兩院”提交的法規(guī)草案審查、審議把關(guān)不夠嚴(yán)，以致一些法規(guī)中存在部門利益傾向等問題，這固然有多方面的原因，但也與人大自身的立法基礎(chǔ)工作不夠扎實(shí)有直接關(guān)系。對于海南來說，充分運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)是推動立法創(chuàng)新的活力源泉，要把這個文章做足，固然與解放思想程度以及授權(quán)立法理論的完善程度有關(guān)，但立法機(jī)構(gòu)（包括立法工作機(jī)構(gòu)）能否全面地研究和掌握相關(guān)立法需求，是否對各項(xiàng)立法中所涉及問題及其解決辦法有深入了解，從而具備把握立法創(chuàng)新尺度的能力、增強(qiáng)立法創(chuàng)新的針對性和有效性，起著至關(guān)重要的作用。我們在一些特區(qū)法規(guī)的制定過程中體會到，離開了對立法中實(shí)際問題的了解和把握，空談?wù)_處理立法創(chuàng)新與法制統(tǒng)一的關(guān)系沒有意義，解放思想離開了具體的標(biāo)準(zhǔn)也無從談起。并不是人大直接起草法規(guī)草案多，方可算作發(fā)揮了主導(dǎo)作用；也并不是由政府部門起草法規(guī)就必然會存在部門利益傾向,關(guān)鍵在于立法機(jī)關(guān)自身要有“主見”。只有在立法需求的把握、指導(dǎo)法規(guī)草案的起草、審議修改、重點(diǎn)難點(diǎn)問題的解決等環(huán)節(jié)上都做到主動而為、心中有數(shù)才能充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用。

為了進(jìn)一步加強(qiáng)立法的基礎(chǔ)工作，應(yīng)建立和完善立法項(xiàng)目庫以及相應(yīng)的資料庫，加強(qiáng)系統(tǒng)研究，主動把握今后一個時期本地立法的總體需求和項(xiàng)目選擇，對各項(xiàng)立法中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題也應(yīng)進(jìn)行充分的研究和論證。要圍繞立法研究加強(qiáng)與各有關(guān)方面的溝通與聯(lián)系，廣泛搜集有關(guān)信息，做到“耳聰目明”。還應(yīng)逐步建立和擴(kuò)大立法人才庫，充分利用社會智力資源。