立法不作為及其規(guī)制

□ 楊濤

養(yǎng)路費(fèi)雖然已經(jīng)在2009年就取消，改為征收燃油稅，但由此引發(fā)的“立法不作為”的問題值得深思。讓我們先回顧一下，此事曾經(jīng)引起的爭議。

此事最早由中國青年政治學(xué)院副教授周澤在2006年8月23日的《檢察日報(bào)》發(fā)表的文章引發(fā)，文章表示，“在目前的法律體系內(nèi)，《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》關(guān)于征收養(yǎng)路費(fèi)的規(guī)定，缺乏法律依據(jù)?！薄皬?999年10月31日起，車主已無需繳納公路養(yǎng)路費(fèi)，公路部門也不應(yīng)再向車主征收公路養(yǎng)路費(fèi)及滯納金”[1]。因此，周澤認(rèn)為，從1999年到2006年征收的養(yǎng)路費(fèi)都屬于違法。2006年10月30日，周澤向全國人大常委會法工委提交了《審查養(yǎng)路費(fèi)征收法規(guī)、規(guī)章違法問題暨撤銷違法的養(yǎng)路費(fèi)征收法規(guī)、規(guī)章建議書》。不過，全國人大常委會法制工作委員會、國務(wù)院法制辦公室負(fù)責(zé)人出面表態(tài)認(rèn)為，交通稅費(fèi)改革是依中華人民共和國公路法的授權(quán)，由國務(wù)院決定分步驟進(jìn)行的，在燃油稅沒有出臺前，各地仍按照現(xiàn)行規(guī)定征收公路養(yǎng)路費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)，是符合法律規(guī)定的。

盡管有權(quán)威人士出面表態(tài)，但是，在當(dāng)時，有關(guān)養(yǎng)路費(fèi)合法的言論仍然值得商榷。因?yàn)椋?999年10月31日頒布的中華人民共和國公路法規(guī)定：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定?！倍煌ú繘Q定2007年繼續(xù)征收養(yǎng)路費(fèi)的依據(jù)是2000年1月14日國務(wù)院發(fā)布的2號通知卻規(guī)定：在交通和車輛稅費(fèi)改革方案正式公布實(shí)施之前，各地仍應(yīng)繼續(xù)征收公路養(yǎng)路費(fèi)、車輛購置附加費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)。顯然，公路法是要求以征稅的方式來籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，而國務(wù)院通知規(guī)定的是用收費(fèi)方式來籌集養(yǎng)護(hù)資金，國務(wù)院的通知與公路法的規(guī)定存在形式上的沖突，并不符合法律的規(guī)定。

公路法明確要求要用征稅的方式來籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，并授權(quán)國務(wù)院加以具體規(guī)定，但國務(wù)院卻在法律授權(quán)6年多后，仍然沒有進(jìn)行具體規(guī)定，這使得6年以來征收的數(shù)以千億元的養(yǎng)路費(fèi)處于師出無名的尷尬地位。中國法學(xué)會行政法研究會余教授在接受記者采訪時認(rèn)為：“新的法規(guī)出臺后，國務(wù)院應(yīng)該出臺具體實(shí)施辦法，但五六年以來，都沒有相關(guān)規(guī)定出來，所以確切地說應(yīng)該是‘立法不作為’?！盵2]由此，從這一事件，牽涉到另一個法律問題：由于立法機(jī)關(guān)（包括具有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)）立法不作為，使得法律發(fā)生沖突，或者公民的權(quán)利無法得到法律保障時，如何辦？

“立法不作為”類型與表現(xiàn)

通常我們只聽說過也只討論過行政不作為，從來沒有聽說和討論過立法不作為。行政不作為通常是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員，對于法律明確賦予其的職責(zé)不履行的行為，對于行政不作為造成國家、集體、社會財(cái)產(chǎn)損失和公民的人身與財(cái)產(chǎn)損害的，要追究相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)工作人員的行政責(zé)任甚至法律責(zé)任。國家賠償法也明確規(guī)定，行政不作為造成公民損害的，應(yīng)當(dāng)給予賠償。但立法不作為卻在國家法律中沒有絲毫體現(xiàn)，那么，什么是立法不作為呢？

筆者看來，立法的不作為，可以稱作隱性的和顯性的。

隱性的立法不作為，是指憲法和法律明確規(guī)定了公民的權(quán)利和國家機(jī)關(guān)的職責(zé)，由于需要立法機(jī)關(guān)來制定相關(guān)的法律完善實(shí)施細(xì)則，使公民權(quán)利得以確實(shí)的保障，國家機(jī)關(guān)必須強(qiáng)制實(shí)施其職責(zé)，但是由于憲法與法律沒有明確作出相關(guān)立法機(jī)關(guān)必須進(jìn)行立法的要求，立法機(jī)關(guān)遲遲不制定相關(guān)的法律，來保障憲法與法律所規(guī)定公民權(quán)利得以落實(shí)，使國家機(jī)關(guān)的職責(zé)得以切實(shí)履行。

隱性的立法作為的義務(wù)，其主要源于憲法的隱含性委托，即雖然憲法并未明文課予立法者為一定立法行為，但根據(jù)憲法核心理念及憲法之最低保障的需要，立法者必須將其具體化而負(fù)有的義務(wù)。

隱性的立法不作為，在筆者看來最典型的事件莫過于1999年的中國“憲法司法化第一案”揭示出的問題。此案發(fā)生在山東省滕州市，女青年齊玉苓對冒用其姓名和檔案而上了中專的陳曉琪及其母校以侵害姓名權(quán)和教育權(quán)為由訴諸法院。受教育權(quán)是公民的憲法上的權(quán)利，中華人民共和國憲法第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”但是，受教育權(quán)并沒有在法律中規(guī)定為民事權(quán)利，按照以往慣例，是不能直接引用憲法來打官司的。因此，齊玉苓主張由于受教育權(quán)受到侵犯遇到司法上的瓶頸。在這種情形下，經(jīng)過請示，最高人民法院于2001年6月28日作出了法釋[2001]25號批復(fù)，明確指出以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯他人依據(jù)憲法規(guī)定享有的受教育權(quán)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任[3]。此案雖然得到公正審理，但由此引發(fā)的討論卻不絕于耳，多數(shù)人關(guān)注于如何讓憲法規(guī)定的條文直接在司法中運(yùn)用。但實(shí)際上，如果立法機(jī)關(guān)及時落實(shí)了憲法的規(guī)定，在民事法律中及時規(guī)定了公民的受教育權(quán)并規(guī)定相應(yīng)的保障規(guī)則。那么，司法機(jī)關(guān)可以直接引用民事法律進(jìn)行審判，而無須求助于憲法條文。因此，從某種意義上講，“憲法司法化第一案”的出現(xiàn)也可以視為是立法機(jī)關(guān)不作為引發(fā)。

顯性的立法不作為，是指憲法與法律明確規(guī)定了立法機(jī)關(guān)（包括具有立法權(quán)限的行政機(jī)關(guān)）應(yīng)當(dāng)對某一事項(xiàng)進(jìn)行專門立法，相關(guān)立法機(jī)關(guān)遲遲不進(jìn)行立法，或者對于相互沖突的法律、法規(guī)不進(jìn)行有效清理，抑或?qū)τ趹?yīng)當(dāng)及時批準(zhǔn)和備案的下級立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的法規(guī)不及時批準(zhǔn)或者備案，以至于使公民權(quán)利得不到具體的保障和國家機(jī)關(guān)職責(zé)無法得以履行。

顯性的立法作為義務(wù)，來源于憲法與法律明文規(guī)定，即憲法和法律明確給立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)課以一定義務(wù)，要求對某一事項(xiàng)進(jìn)行立法（有的明確規(guī)定了立法的時間），或者要求它們及時清理和批準(zhǔn)一定的法律、法規(guī)、規(guī)章。由此，顯性的立法不作為可分為應(yīng)當(dāng)立法事項(xiàng)不作為和應(yīng)當(dāng)清理、批準(zhǔn)法律不作為。

應(yīng)當(dāng)立法事項(xiàng)不作為，本文前開頭提及的如養(yǎng)路費(fèi)爭議可以算一例。前些年，有兩件成訴的“立法不作為”案件，特別值得一提。

一起是中國首例公民狀告政府行政“立法”不作為案。2002年5月，江蘇省南京市美亭化工廠廠長楊春庭接到江寧區(qū)建設(shè)局下屬部門——科學(xué)園發(fā)展公司的拆遷通知，雙方因分歧太大未能達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議，楊春庭向區(qū)建設(shè)局提起行政裁決申請。江寧區(qū)建設(shè)局依據(jù)1996年制定的《江寧縣城鎮(zhèn)房屋拆遷管理暫行辦法》，裁決科學(xué)園發(fā)展公司給予化工廠拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用135萬余元。區(qū)建設(shè)局依據(jù)的《暫行辦法》，是在1996年依據(jù)南京市的拆遷辦法制定的。2000年3月，南京市已制定了新的拆遷辦法，同時廢止1996年的拆遷辦法。2001年11月南京市又制定了新的拆遷辦法并頒布實(shí)施，而江寧區(qū)政府卻一直堅(jiān)持延用7年前的《暫行辦法》。按南京市2001年的拆遷辦法核算，應(yīng)補(bǔ)償化工廠447萬元；按南京市2000年的拆遷辦法，應(yīng)補(bǔ)償303萬元；而按江寧區(qū)1996年的《暫行辦法》，卻只需補(bǔ)償135萬元。對于區(qū)建設(shè)局的裁決，楊春庭認(rèn)為極不合理。2003年3月24日，化工廠向南京市中級人民法院遞交了一份行政起訴狀，將南京市江寧區(qū)政府告上法庭，理由是后者不按上位法規(guī)及時修改房屋拆遷管理辦法致使自己損失慘重。此案最終被法院駁回起訴[4]。另一起是包頭空難遇難家屬起訴民航總局行政立法不作為案。2004年11月21日包頭空難中機(jī)上47名乘客、6名機(jī)組人員全部遇難。我國空難賠償?shù)奈ㄒ粯?biāo)準(zhǔn)源自1993年國務(wù)院132號令修訂的《國內(nèi)航空運(yùn)輸旅客身體損害賠償暫行規(guī)定》，“承運(yùn)人對每名旅客的最高賠償金額為人民幣7萬元”。包頭空難一周后，東方航空公司公布賠償辦法，首先強(qiáng)調(diào)7萬元基數(shù)，最終確定每位罹難者的賠償金額為21.1萬元。遇難者中有一家知名公司的副董事長兼總經(jīng)理陳蘇陽，陳蘇陽沒有買航空意外保險(xiǎn)，也就意味著只能賠償21.1萬元。這數(shù)目僅僅是他生前幾個月的工資。他的妻子桂亞寧無法接受以21萬元作為對丈夫生命的“廉價補(bǔ)償”。2005年3月4日，她委托律師將訴狀遞至北京市第二中級人民法院，訴訟理由為民航總局行政立法不作為。此案也被法院以“不屬于行政訴訟的受案范圍”裁定不予受理[5]。

再如1995年頒布的中華人民共和國檢察官法第四十五條規(guī)定：“檢察官的退休制度，根據(jù)檢察工作特點(diǎn)，由國家另行規(guī)定?！钡珪r隔十多年了，國家也沒有另行規(guī)定，檢察官的退休制度仍然沒有自身的專門規(guī)定，顧秀蓮副委員長在2006年8月26日《關(guān)于檢查〈法官法〉〈檢察官法〉實(shí)施情況的報(bào)告》指出：在檢察官法中，有多處要求“由國家另行規(guī)定”或由有關(guān)部門“制定”規(guī)定（如檢察官的等級編制、工資標(biāo)準(zhǔn)、檢察津貼等）的條款，但到目前為止，這些有關(guān)檢察官職業(yè)保障的配套規(guī)定仍未出臺，使檢察官法中有關(guān)激勵機(jī)制的一些規(guī)定未能落實(shí)。顯然，這里面立法機(jī)關(guān)也授權(quán)和要求有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，但有關(guān)國家機(jī)關(guān)遲遲不予立法，也是一種“立法不作為”，不過，這里并沒有明確要求哪一國家機(jī)關(guān)進(jìn)行立法。

應(yīng)當(dāng)清理、批準(zhǔn)法律不作為，最典型的是由孫志剛事件引發(fā)的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》廢止的事件?！冻鞘辛骼似蛴懭藛T收容遣送辦法》是在1982年由國務(wù)院頒布的，屬于行政法規(guī)，里面對于城市流浪乞討人員進(jìn)行收容遣送涉及對公民人身自由的限制。2000年頒布的立法法規(guī)定，“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”只能制定法律，同時，立法法也規(guī)定，“全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)”。所以，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》在立法法頒布后應(yīng)當(dāng)自動失效，由國務(wù)院廢止。那么，在制定機(jī)關(guān)不主動廢止的情形下，全國人大常委會也有權(quán)并且有義務(wù)予以撤銷，但是直至2003年，這一《辦法》還在適用，直至孫志剛事件出現(xiàn)才被國務(wù)院廢止，這就涉及立法機(jī)關(guān)不作為的問題。

“立法不作為”的危害及構(gòu)成要件

行政不作為的危害我們很清楚，法律賦予行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不予以執(zhí)行，輕則會延誤時機(jī)，使公民生命財(cái)產(chǎn)安全得不到保護(hù)，重則會危害公共利益和社會秩序，使得公眾和國家的重大利益蒙受重大損失。正是因?yàn)樾姓蛔鳛榈奈：榇蠹宜慷?，所以，法律和行政?guī)章規(guī)定了對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的不作為要追究紀(jì)律、行政甚至刑事責(zé)任。

但是，立法不作為的危害卻不為人們所熟知。這主要可能因?yàn)楣娬J(rèn)為立法行為是民主政治的事情，是一種公意的表達(dá)。那么，立法的遲延是公眾認(rèn)為立法時機(jī)不成熟，或者公眾意見有重大分歧，自身不能很好地進(jìn)行立法。所以，公眾一般不認(rèn)為存在立法不作為，否則追究立法不作為，也就是追究公眾自身的責(zé)任，因?yàn)閰⒓恿⒎ǖ拇硎枪娺x舉產(chǎn)生的，立法不及時那么最終的責(zé)任仍然是公眾自身。因此，公眾往往或者自認(rèn)倒霉，或者是呼吁加強(qiáng)立法，很少考慮其中有立法機(jī)關(guān)的失職或者拖延的行為，更沒有想過能通過什么途徑來加速立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，促進(jìn)法律的規(guī)定更能詳細(xì)地落實(shí)到現(xiàn)實(shí)層面上來。

然而，現(xiàn)代立法并不是采取直接民主制，由公眾自身來參與和掌握立法，立法是由人民選舉產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)來進(jìn)行，更何況，許多立法事項(xiàng)已經(jīng)由立法機(jī)關(guān)授權(quán)給了行政機(jī)關(guān)。我們承認(rèn)，一些憲法與法律明確規(guī)定了的事項(xiàng)，需要落實(shí)其具體規(guī)定，需要政策上的考量，需要進(jìn)行立法上的博弈和利益平衡。但是，憲法與法律規(guī)定的許多公民權(quán)利與國家機(jī)關(guān)職責(zé)，實(shí)際上已經(jīng)經(jīng)過了立法博弈，是利益平衡的結(jié)果。因此，立法機(jī)關(guān)有責(zé)任通過進(jìn)一步立法進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。立法機(jī)關(guān)如果不積極履行立法的義務(wù)，不僅會使得這些權(quán)利與職責(zé)有落空的危險(xiǎn)，并且也違背了人民賦予其的職責(zé)。

所以，立法不作為的主要危害在于：一是會將憲法與法律所賦予以及保障的公民權(quán)利落空。權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不能僅僅靠法律的宣示，而必須有一系列的保障措施，公民享有什么權(quán)利、該如何履行，當(dāng)公民的權(quán)利受到侵犯時，公民可以通過什么渠道來加以救濟(jì)，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)受到什么樣的懲罰，國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行什么的職責(zé)來保障公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。否則，就像齊玉苓受教育權(quán)受到侵犯，盡管憲法明確規(guī)定了公民的教育權(quán)，但司法實(shí)踐中仍然陷入無法進(jìn)行救濟(jì)的尷尬局面。二是會將給國家不積極履行職責(zé)或者超越職權(quán)提供借口。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的權(quán)力行使都是以“法有明文規(guī)定”為限，憲法和法律上雖然規(guī)定國家機(jī)關(guān)的職責(zé)，但沒有具體如何行使職責(zé)的規(guī)定，行政和司法機(jī)關(guān)權(quán)力的界限不明，它們或者以法律沒有規(guī)定而拒絕履行職責(zé)，或者超越職權(quán)行使權(quán)力。三是有損于民主政治和法治建設(shè)。人民選舉代表，組成立法機(jī)關(guān)，就是希望立法機(jī)關(guān)能及時頒布法律來保障人民的權(quán)利，如果憲法與法律規(guī)定的人民權(quán)利，遲遲不能進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，那么就有違人民當(dāng)家作主的宗旨。同時，也與法治背道而馳，法治要求已有法律得到遵守，當(dāng)然包括那些憲法和法律宣示了的權(quán)利要能真正在現(xiàn)實(shí)中存在，法治也要求一切國家權(quán)力遵守憲法和法律，那么對于法律中明確要求國家機(jī)關(guān)進(jìn)行立法的事項(xiàng)就必須進(jìn)行立法。

那么，是不是所有的沒有進(jìn)行立法的行為都可以構(gòu)成“立法不作為”，顯然不能這樣認(rèn)為。筆者認(rèn)為，“立法不作為”的構(gòu)成要件有這么幾種：一是憲法、法律明確規(guī)定了公民的權(quán)利和國家機(jī)關(guān)的職責(zé)，或者在憲法、法律中明確規(guī)定了立法應(yīng)當(dāng)對某一事項(xiàng)進(jìn)行立法，抑或有相關(guān)相沖突的法律、法規(guī)、規(guī)章的存在；二是立法者（含享有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)）在憲法、法律明確規(guī)定的時間內(nèi)沒有進(jìn)行立法，或者沒有明確的時間，但在合理的時間內(nèi)沒有進(jìn)行立法，抑或在合理的時間內(nèi)沒有對相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理，沒有對下級機(jī)關(guān)的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行批準(zhǔn)；三是立法者的這種不作為的行為已經(jīng)造成公民權(quán)利受損或者國家機(jī)關(guān)職責(zé)不能履行給公共利益帶來損害，或者可能對公民權(quán)利和公共利益造成重大損害；四是立法者的這種不作為的行為不屬于其自由裁量立法范圍，并且不作為沒有合理理由。

“立法不作為”域外視角與現(xiàn)行制度對策

其實(shí)，在西方法治國家，對于“立法不作為”的關(guān)注基于各國的國情不同，“立法不作為”的表現(xiàn)各不相同，解決之策也不盡然相同。英美法系，特別是美國，由于美國的判例法傳統(tǒng)和創(chuàng)設(shè)了普通法院進(jìn)行“司法審查”的慣例，法官不但可以審查立法機(jī)關(guān)制定的法律，也可以通過判例來創(chuàng)設(shè)權(quán)利，因此許多“立法不作為”通過法院都能有效化解。在大陸法系，由于實(shí)行的是成文法，法官沒有權(quán)力來創(chuàng)設(shè)法律、創(chuàng)設(shè)權(quán)利，同時，“三權(quán)分立”中權(quán)力分立表現(xiàn)比較明顯，因此，對于“立法不作為”較為關(guān)注。在德國，德國聯(lián)邦憲法法院在早期的判決中對公民是否有因立法不作為而以權(quán)利受侵害為理由提起憲法訴訟持否定意見，認(rèn)為這樣會削弱立法權(quán)。后來聯(lián)邦憲法法院對此見解作了一些修正，對于立法者確實(shí)因故意制定出的法律具有明顯缺陷，可能違背“平等原則”而侵害某項(xiàng)基本權(quán)利時，國民可以提起憲法訴愿。但法院也要嚴(yán)格恪守權(quán)力界限拒絕對立法權(quán)進(jìn)一步地介入。在一個判例中，聯(lián)邦憲法法院確定審查立法不作為須具備兩個條件：即有明確的憲法委托存在（包括內(nèi)容要件），以及立法不作為已經(jīng)侵害了國民的權(quán)利。在具體的審判中，法院也會基于權(quán)力分立原則避免介入立法權(quán)的運(yùn)作，而只是確認(rèn)立法者的不作為違憲，要求其在適當(dāng)時間內(nèi)頒布法律，至于具體“何時”及“如何”立法仍留待立法者自行“裁量”[6]。在日本，法學(xué)界也對司法審查立法不作為持肯定態(tài)度，司法也逐漸作出一系列判例。2001年5月11日，日本熊本地方法院就麻風(fēng)病公案作出判決，指出國家依據(jù)麻風(fēng)預(yù)防法實(shí)施的隔離政策嚴(yán)重侵害了患者的人權(quán)，助長了歧視和偏見，厚生大臣和國會議院懈怠廢除麻風(fēng)預(yù)防法的不作為行為中具有國家賠償法上的故意和過失，并判定政府應(yīng)當(dāng)給予各原告以500萬到1400萬不等賠償金額。2006年9月，日本最高裁判所大法庭就公職選舉法限制在海外居住的日本人之選舉權(quán)一事作出判決，最高裁判所判決認(rèn)為，國會怠于修正該法，違反了國會應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律修正之準(zhǔn)則，是“立法不作為”，其“違憲而且違法”，因此判令給予國家賠償。此次判決中，最高裁判所認(rèn)為“選舉權(quán)行使之限制不得作為一項(xiàng)原則而被準(zhǔn)許”，這一判斷乃是基于“國民主權(quán)”這一原理作出的，據(jù)此判定公職選舉法之規(guī)定違憲[7]。

目前，我們立法界、司法界乃至理論界對于“立法不作為”根本沒有一個完整的認(rèn)識，更不用說目前出臺什么法律規(guī)定來解決這種“立法不作為”的現(xiàn)象，立法不作為的法律規(guī)制與理念研究基本處于一個空白狀態(tài)。不過，這并不妨礙我們司法機(jī)關(guān)和公民利用現(xiàn)有的法律和司法實(shí)踐靈活地解決部分立法不作為的事情。

其一，司法機(jī)關(guān)利用憲法條文在司法中具體運(yùn)用，將憲法和法律規(guī)定的公民權(quán)利直接適用于審判中，從而化解因?yàn)榱⒎ㄟt遲不詳細(xì)細(xì)化憲法和法律規(guī)定的公民權(quán)利而帶來的保障困難問題。如在中國“憲法條文在司法中具體運(yùn)用第一案”中，由于公民的受教育權(quán)沒有相關(guān)的法律加以明確規(guī)定，所以，最高人民法院創(chuàng)造性地批復(fù)：以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯他人依據(jù)憲法規(guī)定享有的受教育權(quán)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，開創(chuàng)了司法審判中直接引用憲法條文的先河，使得公民的權(quán)利能得以更為周全的保護(hù)。

其二，公民利用啟動相關(guān)審查機(jī)制，來促使有關(guān)國家機(jī)關(guān)盡快進(jìn)行立法。在養(yǎng)路費(fèi)事件爭議中，其本質(zhì)是國務(wù)院沒有按照中華人民共和國公路法規(guī)定，遲遲不對籌集公路養(yǎng)護(hù)資金規(guī)定如何依法征稅的立法不作為的問題，由于現(xiàn)行的法律沒有對立法不作為提供任何救濟(jì)渠道，公民對于這種立法不作為行為沒有正式的法律渠道提出要求。但是，中華人民共和國立法法規(guī)定：“前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見?！彼裕绻駥鴦?wù)院的行政法規(guī)提出違法審查，而全國人大常委會能撤銷違法的行政法規(guī)的話，也可以在某種程度上起到促進(jìn)國務(wù)院加快對養(yǎng)路費(fèi)的立法。

“立法不作為”的規(guī)制與完善

但是，僅僅由上述的措施來解決立法不作為的事情，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，如何完善對于立法不作為，需要進(jìn)一步研究。

對于隱性的立法不作為，由于其主要涉及憲法和法律的原則性規(guī)定沒有立法進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，沒有將有關(guān)公民權(quán)利和國家機(jī)關(guān)職責(zé)落實(shí)到具體實(shí)踐層面，這種立法不作為更多是政治上考量，因?yàn)橐豁?xiàng)權(quán)利和一項(xiàng)職責(zé)，可能出于政治上考慮和文明與法治建設(shè)的需要，在憲法和法律上會加以規(guī)定。但是具體到要落實(shí)卻涉及一個國家的國情、現(xiàn)實(shí)和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的狀況，涉及在立法中的博弈。所以要將原則性規(guī)定落實(shí)為具體的規(guī)定，需要一個比較漫長的過程。

因此，政治的問題主要也應(yīng)當(dāng)由完善民主政治來加以解決。具體而言，首先要完善立法提案，要讓代表能有更多的提案權(quán)，并且讓代表的提案能更為暢通地成案，讓代表能對憲法和法律的相關(guān)規(guī)定能盡快落實(shí)到具體規(guī)定；其次是要完善代表與選民之間的聯(lián)系，代表要更多地接受和聽取選民的意見，讓民意能及時反映到代表之中。

司法也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其推動隱性的立法不作為的作用。其一是通過憲法條文在司法中具體運(yùn)用，在具體案件的審判中，直接引用憲法的相關(guān)規(guī)定，以彌補(bǔ)沒有具體法律規(guī)定之蔽，更為周全地救濟(jì)公民的權(quán)利；其二是將來可以考慮通過對于憲法和法律有原則規(guī)定但沒有具體規(guī)定的相關(guān)案件審理，明確與憲法和法律精神不符的法律、法規(guī)、規(guī)章違憲、違法，以推動立法機(jī)關(guān)盡快為那些沒有具體規(guī)定的憲法和法律條文進(jìn)行立法。

對于顯性的立法不作為，由于主要涉及的是憲法和法律明確授權(quán)了有關(guān)機(jī)關(guān)要進(jìn)行立法，而有關(guān)立法機(jī)關(guān)遲遲不進(jìn)行立法，因此這可以認(rèn)為主要是一個法律問題。主要是因?yàn)橄嚓P(guān)立法機(jī)關(guān)不遵守憲法和法律的授權(quán)所為，因此，核心問題就在于要督促這些機(jī)關(guān)積極立法。

現(xiàn)行的法律、法規(guī)審查機(jī)制對于顯性的立法不作為，同樣可以起到督促立法機(jī)關(guān)進(jìn)行積極立法的作用，這就是對違法、違憲的行政法規(guī)、地方性法規(guī)進(jìn)行審查從而宣布無效，來促進(jìn)相關(guān)立法機(jī)關(guān)完成憲法和法律的授權(quán)立法。

但對于顯性的立法不作為，最關(guān)鍵也是可行的辦法是，要建立公民監(jiān)督立法制度。國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體以及公民也可以向全國人大及其常委會提出對于某一立法不作為要求有關(guān)機(jī)關(guān)督促被授權(quán)機(jī)關(guān)積極立法的要求，由全國人大或者其常委會審查決定被授權(quán)機(jī)關(guān)是否遲延立法并作出督促決定，必要時可以將該授權(quán)收回或者轉(zhuǎn)授權(quán)給其他國家機(jī)關(guān)。

注釋：

[1]周澤：《養(yǎng)路費(fèi)：最近六年都是違法征收》，載《檢察日報(bào)》2006年8月23日。

[2]《養(yǎng)路費(fèi)存爭議明年要繼續(xù)征收》，載《重慶晨報(bào)》2006年10月31日。

[3]《“憲法司法化”第一案——山東姑娘9年后討要受教育權(quán)》，載《新文化報(bào)》2004年9月21日。

[4]沈亞平、魏建馨著：《南京美亭化工廠與江寧區(qū)建設(shè)局拆遷爭議案》，載《行政法學(xué)案例分析》，南開大學(xué)出版社2006年8月版。

[5]王振宇著：《桂亞寧訴民航總局立法不作為案——限權(quán)與越權(quán)的兩重困境》，載正義網(wǎng)法律博客http://iajs.fyfz.cn/art/707322.htm.

[6]劉國、方農(nóng)生：《立法不作為基本理論研究》，載《江南大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會科學(xué)版）2006年第1期。

[7]《日本最高裁判所就“在外邦人選舉權(quán)”，認(rèn)定國會“立法不作為”違憲》，載正義網(wǎng)法律博客，http://kuyee.axiu.fyfz.cn/art/321313.htm.