新中國60年城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展的歷程及啟示

汪 潔

(海南師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，?？?571158)

新中國60年城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展的歷程及啟示

汪 潔

(海南師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，?？?571158)

新中國成立以來，我國城鎮(zhèn)住房保障制度的發(fā)展歷程是曲折的，以改革作為轉(zhuǎn)折點，大體可分為傳統(tǒng)住房保障階段和住房保障的改革與發(fā)展階段。中間經(jīng)歷了低租金、實物配給式、具有福利性質(zhì)的住房分配制度，到20世紀(jì)70年代末改革后的補(bǔ)貼出售、優(yōu)惠出售、提租補(bǔ)貼、公積金制度與經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房建設(shè)等的演變過程。回顧60年來我國城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展歷程，總結(jié)其中的經(jīng)驗教訓(xùn)，對于我們更好地解決住房問題有著重大意義。

住房保障;中低收入家庭;廉租房;經(jīng)濟(jì)適用房

一、引言

住房保障是由政府和社會負(fù)擔(dān)起給所有社會成員提供最基本居住條件的責(zé)任而舉辦的社會保障項目，是由政府作為責(zé)任主體，以解決國民住房困難和改善住房條件為目的，具有經(jīng)濟(jì)福利性的國民居住保障系統(tǒng)。［1］新中國成立后，保障公民享有一定的住房條件就成了政府的主要職責(zé)之一。計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國在城鎮(zhèn)住房領(lǐng)域主要實行的是福利制度，由國家(單位)保障職工享有基本的居住條件。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和住房政策改革的不斷深入，中低收入家庭的住房問題日益凸顯。為解決中低收入家庭的住房困難，我國政府從上世紀(jì)90年代起逐步建立起以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、住房公積金等制度為主要內(nèi)容的住房保障體系。總體來看，新中國成立后至今，我國城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展大體經(jīng)歷了兩個大的階段:傳統(tǒng)住房保障階段和住房保障的改革與發(fā)展階段。這一曲折的歷程對今后我國城鎮(zhèn)住房保障工作具有重要的啟示。

二、我國城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展歷程

(一)傳統(tǒng)住房保障階段(1949～1978年)

1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，根據(jù)《共同綱領(lǐng)》，國家對屬于地主、官僚資本家、反革命、戰(zhàn)犯、漢奸及國民黨政府的房產(chǎn)分別執(zhí)行了接管、沒收、征收、征用的政策，這些房產(chǎn)形成了建國后我國最初的公有住房。1956年1月，中共中央批轉(zhuǎn)中央書記處第二辦公室《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會主義改造的意見》，對城市私人房屋通過采用國家經(jīng)租、公私合營等方式，對城市房屋占有者用類似贖買的辦法，即在一定時期內(nèi)給以固定的租金，來逐步地改變它們的所有制。政府對私有房產(chǎn)進(jìn)行的社會主義改造，構(gòu)成了新中國最初公有住房的另一來源。

從1950年至1957年這一時期，政府在大量投資工業(yè)、能源、交通重點建設(shè)的同時，還投入了較多資金用于住房建設(shè)。投資占基本建設(shè)投資的比重平均每年達(dá)9.83%，有時達(dá) 12.5% 。［2］

1959～1961年“三年困難時期”，由于指導(dǎo)思想的失誤，片面強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)，忽視了居民生活，住房投資的數(shù)量大大減少，占基本建設(shè)投資的比重迅速降低。

1962年5月，中央討論通過了中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組提出的《關(guān)于討論一九六二年調(diào)整計劃的報告》，主要內(nèi)容是:大力精簡職工，減少城市人口;壓縮基本建設(shè)規(guī)模，停建緩建大批基本建設(shè)項目;縮短工業(yè)戰(zhàn)線，實行必要的關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)。到1963年上半年國民經(jīng)濟(jì)形勢開始全面好轉(zhuǎn)。這一時期，政府出臺了一系列對私房改造的政策性文件，如《關(guān)于加速城市私人出租房屋社會主義改造工作的聯(lián)合通知》(1961)、《關(guān)于對華僑出租房屋進(jìn)行社會主義改造問題的報告》(1963)、《關(guān)于私有出租房屋社會主義改造問題的報告》(1964)、《關(guān)于對港澳同胞出租房屋進(jìn)行社會主義改造問題的報告》(1964)及《關(guān)于私房改造中處理典當(dāng)房屋問題的意見》(1965)等。由于國家對國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，基本建設(shè)投資中的比重略有上升，但住房投資的絕對量大大減少，低于“一五”時期的水平。

十年“文革”期間，由于片面強(qiáng)調(diào)“先治坡、后治窩”，住房投資占基本建設(shè)投資的比重進(jìn)一步下降，大部分年份在5%以下，1970年只占到2.6%，是歷史上的最低點。受極“左”思潮的影響，城市房地產(chǎn)管理也處于極度混亂之中，許多城市私房被非法接管、沒收，公房被強(qiáng)占、破壞。在相當(dāng)長的一段時間里，房地產(chǎn)立法陷于停頓狀態(tài)，不僅沒有建立新的房地產(chǎn)管理制度，原有的管理制度也遭到極大的破壞，造成了許多房產(chǎn)糾紛，特別是非法擠占沒收私人房產(chǎn)情況嚴(yán)重。

這一時期，由于我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展比較落后，不少城鎮(zhèn)居民面臨住房困難。政府的住房保障主要體現(xiàn)在對住房困難群體和弱勢群體的保護(hù)。例如，1958年在對城鎮(zhèn)住房進(jìn)行社會主義改造的過程中，專門規(guī)定對老、弱、病、殘以及其他無勞動力的房主可暫緩改造;對房主欠公家債務(wù)，確實無力償還的，實行債務(wù)減免。但隨著人口數(shù)量的迅速增長，住房需求日益膨脹，從而造成我國城鎮(zhèn)住房條件的進(jìn)一步惡化。至1978年底，全國人均住房面積由建國初的4.5平方米下降到3.6平方米，［3］部分困難職工常年擠在非常破舊的房屋里，甚至一部分人長期分不到住房，成為事實上的住房弱勢群體。有鑒于此，1978年10月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家建委《關(guān)于加快城市住宅建設(shè)的報告》，提出國家城市建設(shè)的“七年規(guī)劃和兩年設(shè)想”，明確要求改造破舊危房棚戶，提高人均住房面積。

(二)住房保障的改革與發(fā)展階段(1978年至今)

從20世紀(jì)70年代末開始，我國政府開始在住房領(lǐng)域進(jìn)行市場化改革，其主要目的就是通過引入市場機(jī)制來提高住房資源的分配效率，以更好地滿足城鎮(zhèn)居民的住房需求。從政策的具體實踐而言，經(jīng)歷了從補(bǔ)貼出售、優(yōu)惠出售到提租補(bǔ)貼、公積金制度與經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房建設(shè)等的演變過程。

1.住房保障改革探索階段(1978～1986年)。1978年理論界提出了住房商品化、土地產(chǎn)權(quán)等觀點，我國住房制度改革拉開了序幕。1980年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《全國基本建設(shè)工作會議匯報提綱》，明確指出:準(zhǔn)許私人建房、私人買房，準(zhǔn)許私人擁有自己的住宅，并提出了實行住房商品化的政策。1982年，國家正式批準(zhǔn)常州、鄭州、沙市、四平四市作為住宅補(bǔ)貼出售試點，具體做法是國家、單位和個人各出資三分之一購買住房，即“三三制”售房。到1983年底，四市共出售住宅8.32萬平方米，1619套，共投資1200萬元，收回的資金占投資的30%。［4］1984年10月，國務(wù)院決定在全國擴(kuò)大城市公有住房補(bǔ)貼出售試點，國務(wù)院批準(zhǔn)了北京、上海、天津三大直轄市作為擴(kuò)大試點。截至1985年年底，全國共有160個城市和300個縣、鎮(zhèn)實行了補(bǔ)貼售房，共出售住房1093萬平方米。［5］1071986年3月，當(dāng)時的國家城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于城鎮(zhèn)公房補(bǔ)貼出售試點問題的通知》，要求各地對“有些城鎮(zhèn)不計后果、隨意賤價出售舊房的作法，必須堅決制止”，再次提出“城市出售公有住宅，原則上按全價出售”。至此，公有住房補(bǔ)貼出售試點工作基本停止。盡管如此，這一試點從理論上、認(rèn)識上打破了傳統(tǒng)住房制度的束縛，為住房商品化、分配貨幣化作了必要的前提準(zhǔn)備和輿論宣傳。這一時期的實踐，尚未涉及到住房租金、房價等商品性因素。

2.住房保障改革起步階段(1986～1991年)。1986年1月，為加強(qiáng)對房改工作的領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院成立了住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組提出把提租補(bǔ)貼作為住房制度改革的基本環(huán)節(jié)。1987年，國務(wù)院相繼批準(zhǔn)煙臺、蚌埠、唐山等城市的房改方案。1988年1月，國務(wù)院召開第一次全國住房制度改革工作會議，并于同年2月印發(fā)了《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實施方案》。這是我國出臺的第一個房改總體方案，一般稱之為“提租補(bǔ)貼”方案，即“提高公房租金，增加工資，變暗貼為明補(bǔ)，變住房實物分配為貨幣分配，通過提高租金促進(jìn)售房”。這一階段的改革以公有住房“提租補(bǔ)貼”為主要內(nèi)容，重點是抑制住房的不合理需求。然而，《實施方案》出臺不久，我國就發(fā)生了嚴(yán)重的通貨膨脹，致使“提租補(bǔ)貼”方案的實施遇到很大困難，未能全面推開。截至1990年，全國只有12個城市、13個縣鎮(zhèn)出臺了以“提租補(bǔ)貼”為主要內(nèi)容的住房制度改革方案。面對提租補(bǔ)貼方案在實際運行中的困難，以及分配制度改革中國家對職工工資扣除的減少和住房消費在工資中的含量逐漸增加，職工個人也要承擔(dān)一部分新增租金漸成共識。1990～1991年，北京、上海等地采取小步提租不補(bǔ)貼的辦法，同時通過優(yōu)惠出售舊公房以及建立住房公積金制度等方法擴(kuò)大住房建設(shè)資金的來源，以增加住房的供給。1991年6月國務(wù)院頒布了《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，其中涉及到部分住房產(chǎn)權(quán)理論，提出了合理調(diào)整現(xiàn)有公有住房的租金，有計劃有步驟地提高到成本租金;出售公有住房，凡按市場價購買的公房，職工購房后擁有全部產(chǎn)權(quán)，職工購買公有住房在國家規(guī)定住房面積以內(nèi)實行標(biāo)準(zhǔn)價，購房后擁有部分產(chǎn)權(quán)，可以繼承和出售，超過國家規(guī)定住房標(biāo)準(zhǔn)的部分按市場價計價;對新竣工的公有住房實行新房新租、先賣后租等辦法;推行國家、集體、個人三方面共同投資體制，積極組織集資建房和合作建房等多種形式推進(jìn)住房制度改革。在這段時期，各地開始新建住宅小區(qū)，開始注重住房設(shè)計、建筑式樣、管理服務(wù)等方面的內(nèi)容，住房消費向住房成套、生活舒適方向發(fā)展。

3.住房保障改革全面推進(jìn)階段(1991～1997年)。1991年10月7日－11日，第二次全國住房制度改革工作會議在北京舉行，住房制度改革全面展開。各地先后出臺了城鎮(zhèn)住房制度改革實施方案，住房制度改革由少數(shù)試點城市擴(kuò)展到全國。10月17日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，明確了城鎮(zhèn)住房制度改革的指導(dǎo)思想和根本目的，制定了城鎮(zhèn)住房制度改革的總體目標(biāo)和分階段目標(biāo)，提出了城鎮(zhèn)住房制度改革的4項基本原則，規(guī)定了城鎮(zhèn)住房制度改革的12項政策，要求在1992～1993年內(nèi)在全國范圍內(nèi)全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革。這標(biāo)志著房改已從探索試點階段進(jìn)入到全面推進(jìn)的新階段。1994年7月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，確定了房改的根本目的和基本內(nèi)容。這個《決定》的出臺，標(biāo)志著我國住房保障制度改革在政策取向上開始實施市場供應(yīng)和政府保障雙重體系的政策，公積金制度和經(jīng)濟(jì)適用房制度已成為住房保障制度的重要內(nèi)容。同年12月，建設(shè)部、國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、財政部印發(fā)了《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》，明確了經(jīng)濟(jì)適用房的定義、用途、適用對象以及管理辦法，指明中低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)由地方政府定義，并受地方政府保障。1995年2月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組制定的《國家安居工程實施方案》，安居工程正式啟動，以解決國有大中型企業(yè)職工和大中城市居民的住房困難問題。1996年8月，國務(wù)院辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)住房公積金管理意見》，進(jìn)一步推動了住房公積金制度的發(fā)展。至l997年年底，全國共積累住房公積金800億元，公房出售收入達(dá)860多億元。除北京和天津以外，全國各大中城市可售公房50%已出售給職工。各地住房租金平均為每平方米0.8元至1.8元，35個大中城市公房租金達(dá)每平方米1.29元。這一時期，城鎮(zhèn)住房制度改革大大推進(jìn)了住房商品化的進(jìn)程，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城鎮(zhèn)居民住房市場供應(yīng)和政府保障雙重體系的制度框架已具雛形。

4.住房保障改革深入推進(jìn)階段(1998～2003年)。1998年，中央政府作出放開商品房市場、取消住房實物分配的決策。1998年5月，中國人民銀行頒布了《個人住房貸款管理辦法》，為住房分配貨幣化提供金融支持。7月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，按照該文件精神，各省市陸續(xù)確定了停止住房實物分配的具體時間和逐步實行發(fā)放住房補(bǔ)貼的住房分配貨幣化的措施，以江蘇為例，該省規(guī)定全省自1998年12月1日起停止住房實物分配。對于1998年11月30日之前參加工作的無房和住房面積未達(dá)到規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的職工購房時可實行一次性補(bǔ)貼;對于1998年12月1日以后參加工作的職工實行逐月計發(fā)住房補(bǔ)貼。［5］1091999年4月3日《住房公積金管理條例》頒布實施，將住房公積金的歸集管理納入了規(guī)范化、法制化的軌道，也標(biāo)志著以住房公積金制度為主要內(nèi)容的政策性住房金融體系初步形成。同年，建設(shè)部頒布了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，擴(kuò)展了住房保障體系的覆蓋人群。但在執(zhí)行住房貨幣化改革的過程中，住房補(bǔ)貼的發(fā)放和群眾對住房需求滿足的程度還不能令人滿意，住房不公平現(xiàn)象進(jìn)一步擴(kuò)大，并隨著房價的飆升趨于惡化。鑒于房地產(chǎn)市場發(fā)展不平衡、一些地區(qū)住房供求的結(jié)構(gòu)性矛盾較突出、房地產(chǎn)價格和投資增長過快等問題，2003年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(簡稱國發(fā)［2003］18號文件)，但18號文件幾乎沒有提出實質(zhì)性的控制房地產(chǎn)價格和投資過快增長的政策措施，反映出政府當(dāng)時對房地產(chǎn)市場發(fā)展的矛盾心態(tài)——既害怕房地產(chǎn)價格和投資增長過快，又希望繼續(xù)拉動經(jīng)濟(jì)增長。

5.住房保障改革宏觀調(diào)控階段(2003年至今)。2003年以來，中央一方面繼續(xù)推進(jìn)住房制度改革，一方面加大對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控力度。2003年12月，建設(shè)部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務(wù)總局等聯(lián)合印發(fā)了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》。2004年4月，建設(shè)部、國家發(fā)改委、國土資源部、人民銀行等聯(lián)合印發(fā)了《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》。這兩個文件分別對我國的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房制度作了進(jìn)一步的規(guī)范。此后，2005年3月、5月和2006年5月國務(wù)院分別頒發(fā)了《關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》、《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》、《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》等一系列文件，都提出在高度重視穩(wěn)定住房價格工作、保持住房價格特別是普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房價格相對穩(wěn)定的同時，加快建立和完善適合我國國情的住房保障制度。不過，由于宏觀調(diào)控政策的滯后性和住房保障被一些地方政府忽視等原因，高房價和住房問題依然是城市社會中最大的民生問題之一。2007年國家進(jìn)一步加強(qiáng)對住房保障的干預(yù)，加大了宏觀調(diào)控的力度。同年10月，黨的十七大提出，要加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)，努力使全體人民“住有所居”;11月27日，九部委聯(lián)合發(fā)布了《廉租住房保障辦法》;12月1日，七部委聯(lián)合發(fā)布了新的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》。上述文件的頒布標(biāo)志著我國房地產(chǎn)調(diào)控思路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即從偏重以“市場化”手段解決城鎮(zhèn)居民住房的政策體系，重新回歸到既要依靠市場，更要注重政府責(zé)任的政策方向上來。2008年3月，國務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國人大一次會議上的政府工作報告中，將住房保障列為2008年重點推進(jìn)的九項工作之一。30年的房改歷程已讓決策者清醒意識到，僅依賴市場化的路徑難以破解百姓住房這一民生難題，還須通過加快建設(shè)保障性安居工程，使商品房和保障房得以并立前行。

三、新中國60年城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展的啟示

(一)不同時期的住房保障制度及政策有著明顯的時代烙印

社會保障制度的變遷受當(dāng)時的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等多種因素的影響，有著時代的烙印，住房保障制度及政策也是如此。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國實行的是低租金、實物配給式的住房分配制度，這一時期的住房保障具有福利性、非商品性、產(chǎn)權(quán)的模糊性、低租金制度的混亂性等特點，這一傳統(tǒng)的福利性的住房保障制度作為計劃經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，在特定歷史時期曾起到了積極作用，在建國初期很好地解決了城鎮(zhèn)居民的住房問題。然而這種國家統(tǒng)包的福利分房制度排斥市場機(jī)制對住房投資、分配、流通和消費的調(diào)節(jié)作用，既無效率性，又缺乏公平性。因此，政府開始在住房領(lǐng)域進(jìn)行市場化改革，充分發(fā)揮市場機(jī)制在住房領(lǐng)域的資源配置的基礎(chǔ)性作用，然而在轉(zhuǎn)型期，由于過分迷信市場，弱化了政府保障的作用，進(jìn)一步推高了房產(chǎn)市場成本，房價居高不下，成了困擾廣大城鎮(zhèn)居民的難題。為此國家加大了在房產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的力度，我國房地產(chǎn)調(diào)控思路也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即從偏重“市場化”手段重新回歸到既要依靠市場，更要注重政府責(zé)任的政策方向上來。

(二)完善住房保障對轉(zhuǎn)型期的中國具有重大意義

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)實力迅速增強(qiáng)，人民生活不斷改善，社會總體保持穩(wěn)定。但是，經(jīng)濟(jì)社會的加速轉(zhuǎn)型也帶來了一些比較突出的問題和矛盾，特別是收入分配差距拉大，一部分人未能充分分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放的成果。世界銀行在2007年發(fā)表的一份報告中指出，中國經(jīng)濟(jì)在2001年至2005年間以每年10%的速度增長，但13億人口中最貧窮的10%的人口實際收入?yún)s下降了2.4%。這些問題和矛盾如果處理不當(dāng)，很可能引發(fā)大規(guī)模的群體事件，對社會良性運行產(chǎn)生不利影響。因此，處于從傳統(tǒng)向現(xiàn)代變革、從封閉社會向開放社會轉(zhuǎn)型、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會進(jìn)而向信息社會過渡時期的中國，亟須建立和完善住房保障體系，通過發(fā)揮住房保障制度的再分配作用，保障人民群眾基本住房需求，以維護(hù)公平和正義，促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。

(三)在執(zhí)行住房市場化的同時，要充分發(fā)揮政府在保障性住房建設(shè)中的作用

實踐證明，市場機(jī)制雖然可以更好地適應(yīng)復(fù)雜的住房需求結(jié)構(gòu)，滿足多樣化的居民家庭住房需求，但市場機(jī)制無法解決低收入人群的住房問題，所以需要政府承擔(dān)起住房保障的職能和責(zé)任，通過政府調(diào)控來彌補(bǔ)市場這只“看不見的手”的缺陷。一個完善的住房制度必然是由市場機(jī)制和住房保障制度有機(jī)構(gòu)成、各負(fù)其責(zé)的制度。具體來說，市場機(jī)制解決住宅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題和運行效率問題，是經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容之一;而住房保障機(jī)制解決的是社會問題或公平問題，是社會政策的重要內(nèi)容之一。對弱勢群體而言，保障他們的最低生活需求，其內(nèi)容理應(yīng)涵蓋人類生存的基本條件之一——居住條件，應(yīng)從制度上對此加以保障。為此，政府作為社會公共服務(wù)的提供者，理應(yīng)成為構(gòu)建住房保障體系的主體，這是政府責(zé)任的集中體現(xiàn)，也是政府公共角色的回歸。

(四)住房保障目標(biāo)的設(shè)定要注意層次性和長期規(guī)劃

住房保障制度的最終目標(biāo)是要搭建一個為中低收入者提供滿足其基本需要的住房供應(yīng)分配機(jī)制和體系，這一目標(biāo)的實現(xiàn)依賴于諸多制約要素的改善，在這一過程中應(yīng)對總體目標(biāo)作階段性分割，制定相應(yīng)的分步實施計劃，不能一蹴而就。因為住房保障制度的構(gòu)建是一項社會性的系統(tǒng)工程，應(yīng)結(jié)合具體實際，科學(xué)地制定總體規(guī)劃和長期規(guī)劃。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不平衡性，這就決定了住房保障制度的實施要注重地區(qū)差別，具體的操作方案應(yīng)由地方政府根據(jù)本地區(qū)實際情況進(jìn)行設(shè)計和實施。

(五)住房保障事業(yè)的良好發(fā)展與相關(guān)配套改革措施關(guān)系密切

構(gòu)建我國的住房保障制度應(yīng)堅持政府主導(dǎo)與市場機(jī)制相結(jié)合，要協(xié)調(diào)好金融、土地和財稅政策，充分發(fā)揮其在住房保障中的作用。［6］首先是完善住房保障的金融配套體系。具體措施有:加快住房公積金向政策性住房合作金融的轉(zhuǎn)變，按照十七大“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開”的原則，應(yīng)積極推進(jìn)住房公積金制度改革，將資金管理“中心”改組為政策性住房合作銀行，專門從事與住房相關(guān)的政策性金融業(yè)務(wù)，真正發(fā)揮住房公積金合作互助互惠的功能;建立住房貸款資金擔(dān)保制度，組建住房抵押擔(dān)保公司，完善住宅金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。其次是深化土地制度改革，強(qiáng)化土地政策的住房保障功能。各級政府在土地利用規(guī)劃、居住用地供給中，應(yīng)優(yōu)先考慮廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和普通商品住宅用地供給，增加此類用地的供給;清理城市建設(shè)用地，對以往無償劃撥、開發(fā)利用率低、用途不當(dāng)?shù)耐恋貞?yīng)收回使用權(quán)，納入土地儲備，增加公共品用地的供給。再次是深化財稅體制改革，增強(qiáng)其住房保障功能。政府應(yīng)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，健全監(jiān)督機(jī)制，以提高政府依法行政、合理行政的透明度;完善調(diào)節(jié)市場供求的稅收政策，對建設(shè)市場上短缺的經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房、中低價位普通商品房的企業(yè)，政府應(yīng)給予稅收激勵;對過度投資投機(jī)行為，不應(yīng)只在房地產(chǎn)取得和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征稅，還應(yīng)在保有環(huán)節(jié)開征不動產(chǎn)稅;適時推出遺產(chǎn)稅和贈與稅，但對收入中等偏低、退休下崗職工等從事房屋租賃經(jīng)營等，應(yīng)給予靈活的稅收減免，以增加社會供給，減輕政府負(fù)擔(dān)。

［1］杜文.我國城鎮(zhèn)住房保障制度研究［D］.四川大學(xué)，2006:20.

［2］蔡德容.中國城鎮(zhèn)住房——理論、實踐與改革思路［M］.北京:中國統(tǒng)計出版社，1991:3.

［3］于思遠(yuǎn).房地產(chǎn)·住房改革運作全書［M］.北京:中國建材工業(yè)出版社，1998:297.

［4］劉天成.一九八四年住宅建設(shè)展望［J］.中國房地產(chǎn)，1984，(4).

［5］翟波.人口資源環(huán)境約束下的城市住房制度研究［D］.青島大學(xué)，2009.

［6］汪利娜.中國住房保障制度構(gòu)建與改革設(shè)想［N］.中國改革報，2008－03－05(6).

D669.3

A

1002－7408(2012)02－0029－04

汪潔(1979－)，女，河南信陽人，海南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，研究方向:公共管理。

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