略論溫室氣體的法律定位

劉明明

(山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590;中國政法大學 氣候變化與自然資源法研究中心，北京 100088)

略論溫室氣體的法律定位

劉明明

(山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590;中國政法大學 氣候變化與自然資源法研究中心，北京 100088)

國際社會對于是否將溫室氣體作為法定污染物存在嚴重分歧。某種物質(zhì)是否屬于大氣污染物，有三個標準:第一，此種物質(zhì)的產(chǎn)生須是由于人為原因引起的。第二，此種物質(zhì)通過改變大氣的物理、化學、生物或者放射性等特性對人類或者環(huán)境造成損害。第三，此種物質(zhì)的排放以大氣為媒介給人類或者直接給環(huán)境造成了損害。溫室氣體符合大氣污染物的三個標準，應當作為法定大氣污染物。

溫室氣體;大氣污染物;法律定位

溫室氣體的法律定位是指溫室氣體能否在法律上被確定為大氣污染物。對于這個問題，學術(shù)界和實務界都存在很大的分歧。但是，該問題的解決對于國家干預溫室氣體排放活動的正當性以及干預手段的選擇具有重要意義。鑒于此，本文結(jié)合國外判例對該問題加以探討，以期對我國應對氣候變化立法提供研究基礎(chǔ)。

一、溫室氣體的界定

地球大氣主要由氮氣(約78%)、氧氣(約21%)和氬氣(約1%)所組成。除了上述三種氣體外，大氣中含量最多的是水汽，但它主要存在于低層大氣中，而且其含量是高度可變的，最多的時候可以高達3%。除了這四種氣體之外，大氣中其余的氣體成分稱為微量氣體，它們的總和不到整個大氣的1%。［1］17但是，具有輻射活性和化學活性的微量氣體在控制大氣的化學性質(zhì)及地球的輻射平衡乃至氣候變化上卻起著極為重要的作用。在占整個大氣不到1%的微量氣體中，有一部分氣體不吸收或很少吸收太陽輻射，對太陽輻射幾乎是透明的，但是它們卻強烈地吸收地面和大氣散射的長波紅外輻射，對地氣系統(tǒng)起了類似于一種玻璃或塑料薄膜的“溫室”作用。因此，這些氣體被稱作“溫室氣體”(Greenhouse Gases，GHGs)。溫室氣體所產(chǎn)生的作用被稱為“溫室效應”。正常的大氣系統(tǒng)中，溫室氣體的適量存在所產(chǎn)生的溫室效應可使地球形成一種適于人類和其他生物生存的氣候環(huán)境。但是，大氣溫室氣體濃度的過量增加卻會增強正常的溫室效應，并進一步引起全球變暖，引發(fā)一系列氣候和環(huán)境問題。

大氣中溫室氣體的類型主要包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫、含氯氟烴、氫化氯氟烴類化合物、臭氧及水汽等。不同的溫室氣體，在不同的時間跨度上，使全球變暖(產(chǎn)生溫室效應)的潛能(Global Warming Potential，GWP)是不同的。根據(jù)政府間氣候變化小組(Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC)的第四次科學評估報告，在1750年以來造成全球變暖的氣候變化輻射中，二氧化碳的貢獻最大，約占50%，是最重要的溫室氣體;其次是甲烷。這給溫室氣體排放控制政策的制定提供了科學依據(jù)?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》第一條將溫室氣體界定為:“大氣中那些吸收和重新放出紅外輻射的自然的和人為的氣態(tài)成分。”考慮到政策制定的成本收益性和環(huán)境友好性，有關(guān)溫室氣體減排的國際協(xié)定和國內(nèi)立法針對全球變暖潛能最大和長生命期的對人為引起的氣候變暖起主要作用的溫室氣體加以規(guī)制。其中，《京都議定書》在附件A中規(guī)定了6種溫室氣體，即二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫。這6種溫室氣體具有三方面的特征:第一，長生命期。這6種溫室氣體在大氣中可以存留幾百年甚至幾千年，對于當代和后代人是一個很大的威脅。第二，全球性，即不管在哪一個地區(qū)排放的溫室氣體，都會在大氣中混合并擴散到全球。第三，直接性，即這6種溫室氣體介入大氣后直接吸收地面和大氣散射的長波紅外輻射，而其他溫室氣體發(fā)生作用有的需要前驅(qū)體氣體(precursor gas)的排放。［2］

針對氣候變化進行立法的國家，大都以《京都議定書》中規(guī)定的溫室氣體為目標溫室氣體。例如，英國《氣候變化法》(climate change act 2008)規(guī)定溫室氣體包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫以及國務大臣通過命令指定的其他溫室氣體。美國《安全氣候法案》(safe climate act)規(guī)定溫室氣體包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、六氟化硫、氫氟碳化物(由工業(yè)固定源的化學生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的)、全氟化碳、三氟化氮以及其他由聯(lián)邦環(huán)保局指定為溫室氣體的人為氣體。

二、大氣污染物的界定

大氣污染物是指能導致大氣污染的物質(zhì)。要準確界定大氣污染物，首先需要明確大氣污染的含義。關(guān)于大氣污染的含義，國內(nèi)環(huán)境法學界一般認為:“大氣污染是指由于人們的生產(chǎn)活動和其他活動，向大氣環(huán)境排入有毒、有害物質(zhì)，使其物理、化學、生物或者放射性等特性改變，導致生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，進而危害人體健康、生命安全和財產(chǎn)損害的現(xiàn)象?！保?］國際標準化組織(ISO)對大氣污染的定義是:“指由于人類或自然過程引起的某種物質(zhì)進入大氣中，呈現(xiàn)出足夠的濃度，達到了足夠的時間，并因此而危害了人體的舒適、健康和福利或環(huán)境?！保?］對人體的舒適、健康的危害，包括對人體正常的生理機能的不良影響，引起疾病和死亡等。對福利的危害主要指對與人類和諧共存的生物、自然資源的損害，降低了人類對自然資源所享有的福利。對環(huán)境的危害主要指大氣污染破壞了生態(tài)系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn)。從以上兩種定義可以看出，環(huán)境法學和環(huán)境科學對大氣污染的定義存在三方面的顯著區(qū)別:第一，在導致大氣污染的原因方面，環(huán)境法學認為大氣污染是由于人類的活動所引起;環(huán)境科學認為大氣污染的原因包括人類活動和自然過程兩方面。其中，自然過程包括火山活動、山林火災、海嘯、土壤和巖石的風化以及大氣圈中空氣的運動等。第二，在導致大氣污染的物質(zhì)方面，環(huán)境法學認為是有毒有害物質(zhì)，環(huán)境科學沒有對污染物質(zhì)進行有毒有害等限定。第三，在大氣污染的判斷標準方面，環(huán)境法學認為大氣污染的判斷標準為導致生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降并且對人體健康、生命安全或者財產(chǎn)造成損害;環(huán)境科學認為大氣污染的判斷標準是呈現(xiàn)出足夠濃度達到足夠時間并且危害了人體的舒適、健康、福利和環(huán)境。環(huán)境科學將對自然環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的損害也作為大氣污染的判斷標準;而環(huán)境法學是站在人類中心主義的角度，將只有對人類健康、生命安全和財產(chǎn)造成損害的，才視為大氣污染。筆者以為，要正確界定大氣污染的含義，需要結(jié)合當前環(huán)境法學和環(huán)境科學對大氣污染的兩種不同定義來思考。首先，法律是通過調(diào)整人的行為實現(xiàn)其目的的，環(huán)境法對大氣污染的定義應界定為由人類的活動引起的大氣污染。其次，導致大氣污染的物質(zhì)不應當僅僅限定為有毒有害物質(zhì)。因為，有些無毒的物質(zhì)(如二氧化碳)在濃度超過環(huán)境容量時也會造成大氣系統(tǒng)的破壞甚至對人類的健康和福利造成損害。最后，要拋棄人類中心主義，不僅僅應把對人類及其財產(chǎn)造成損害的情形規(guī)定為大氣污染，而且應當將對大氣生態(tài)系統(tǒng)造成有害影響的情形也視為大氣污染。結(jié)合以上兩種大氣污染的定義，本文認為，大氣污染是指由于人類的生產(chǎn)或生活活動所產(chǎn)生的某種物質(zhì)進入大氣中，呈現(xiàn)出足夠的濃度，達到了足夠的時間，進而損害人類健康、生命安全、財產(chǎn)以及環(huán)境的現(xiàn)象。

在厘清了大氣污染的法學定義之后，我們可以將大氣污染物定義為:由于人類活動排入大氣并對人類或環(huán)境產(chǎn)生有害影響的物質(zhì)。由此，判斷某種物質(zhì)是不是大氣污染物質(zhì)有三個標準:第一，此種物質(zhì)的產(chǎn)生須是由于人為原因引起的。這些原因包括燃燒化石能源、化工、采礦、森林砍伐等等。第二，此種物質(zhì)通過改變大氣的物理、化學、生物或者放射性等特性對人類或者環(huán)境造成損害。第三，此種物質(zhì)的排放以大氣為媒介給人類或者直接給環(huán)境造成了損害。

我國《大氣污染防治法》中沒有對大氣污染物進行明確的界定。從《大氣污染防治法》中有關(guān)限制大氣污染物排放的規(guī)定中可以看出，我國《大氣污染防治法》中所認定的大氣污染物主要包括以下幾類:二氧化硫、煙塵、惡臭氣體、氣溶膠、轉(zhuǎn)爐氣、電石氣、電爐法黃磷尾氣、有機烴類尾氣、氮氧化物、有毒有害氣體和放射性物質(zhì)。其中，《大氣污染防治法》重點就二氧化硫的排放管制做了規(guī)定。另外，《主要污染物總量減排統(tǒng)計辦法》等污染物排放管制法律法規(guī)，主要針對《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》確定實施排放總量控制的兩類污染物，即化學需氧量(COD)和二氧化硫(SO2)進行了規(guī)定?？梢?，我國大氣污染防治法律制度將二氧化硫作為受管制的主要大氣污染物，并不包括對二氧化碳的法律規(guī)制。

三、溫室氣體與法定污染物

溫室氣體的法律定位是指溫室氣體是否應當被法律確定為大氣污染物。目前，國際社會對于是否將溫室氣體作為法定污染物存在嚴重的分歧。雖然，已經(jīng)有很多承擔溫室氣體減排義務的發(fā)達國家出臺了控制溫室氣體排放的氣候變化法律法規(guī)，如英國2008年通過了《氣候變化法》，德國2008年通過了《溫室氣體排放交易法》等，但是這些立法只是為了執(zhí)行《京都議定書》規(guī)定的減排義務，在溫室氣體排放交易(Emission Trading，ET)、清潔發(fā)展機制(Clean Development Mechanism，CDM)、共同實施機制(Joint Implementation)等方面對溫室氣體減排做了規(guī)定，并沒有將溫室氣體作為法定大氣污染物(criterion pollutant)加以規(guī)定，所以有關(guān)大氣污染物的法律規(guī)定(如空氣質(zhì)量標準)并不適用于溫室氣體排放管制，這不利于對溫室氣體排放進行有效控制。

有關(guān)溫室氣體是否應當被確定為法定大氣污染物并且適用大氣污染防治法律法規(guī)的問題，美國的討論值得我們思考和借鑒。2007年4月2日，在美國馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保局案中，聯(lián)邦最高法院判決認為溫室氣體應當視為《清潔空氣法》中規(guī)定的大氣污染物。法院同時判決聯(lián)邦環(huán)保局必須確定新機動車輛排放的溫室氣體是否被合理地推定為導致?lián)p害公共健康和福利的大氣污染，或者是否存在太多科學上的不確定性而不能做出此類決定。［2］自從馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保局之后，聯(lián)邦環(huán)保局開始了溫室氣體是否為大氣污染物以及適用《清潔空氣法》的論證。2009年4月17日，聯(lián)邦環(huán)保局公布了《根據(jù)＜清潔空氣法＞擬議的有關(guān)溫室氣體的危害和原因的決定》，并且公布了該決定的技術(shù)支持材料。該決定建立在嚴格的同行專家對6種溫室氣體的科學分析基礎(chǔ)之上。這些科學分析顯示由于人類的排放，二氧化碳濃度到了一個空前的水平，并且導致了氣候系統(tǒng)平均溫度的升高和其他問題。該決定指出溫室氣體污染對于當代和后代人來說是一個非常嚴重的問題，氣候變化已經(jīng)從多個方面對人類的健康、福利以及生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了有害影響。2009年7月23日，該擬議的決定結(jié)束了公開征求意見階段。之后，聯(lián)邦環(huán)保局做出最終決定，但該決定并沒有附帶提議制定有關(guān)溫室氣體減排的規(guī)章。在確定適用《清潔空氣法》規(guī)制溫室氣體以前，盡管聯(lián)邦環(huán)保局需要經(jīng)過合法的程序并且考慮利益相關(guān)者的情況，但是美國總統(tǒng)奧巴馬和聯(lián)邦環(huán)保局局長杰克遜已經(jīng)不斷地暗示支持通過廣泛的立法來規(guī)制溫室氣體的排放。［5］可以預見，美國將來可能會將溫室氣體規(guī)定為法定大氣污染物。

從美國的案例可以發(fā)現(xiàn)，是否將溫室氣體納入到法定大氣污染物中，主要看溫室氣體是否符合大氣污染物的三個標準。第一，受管制的溫室氣體是由人類活動所排放的溫室氣體，這些活動包括能源利用活動和非能源利用活動。能源利用活動包括工業(yè)、商業(yè)、運輸?shù)炔块T利用化石燃料或者由化石燃料生產(chǎn)的二次能源，非能源利用活動包括森林砍伐、土地利用等。第二，受管制的溫室氣體是人類活動排向大氣的、超過大氣中正常濃度的溫室氣體。這些溫室氣體濃度的過度增加改變了原有大氣系統(tǒng)的平衡狀態(tài)。第三，溫室氣體的過度排放已經(jīng)對人類健康、福利以及生態(tài)環(huán)境造成了有害影響。這些影響主要包括以下幾個方面:

首先，全球變暖對自然生態(tài)系統(tǒng)的影響。全球變暖影響到全球水熱循環(huán)格局，導致洪澇、干旱、颶風等氣象災害頻發(fā)，破壞了地表下墊面狀態(tài)，使生態(tài)環(huán)境惡化，生態(tài)系統(tǒng)又反饋變化，導致更頻發(fā)或更強烈的氣候突變和漸變事件的發(fā)生，使生態(tài)系統(tǒng)做出適應性的改變，或由于無法完成自然的適應、遷移，導致原生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生物多樣性的重大損失。IPCC第四次評估報告綜合了75項研究結(jié)果，表明過去30年人為活動導致的氣候增暖可能已經(jīng)對許多自然系統(tǒng)(包括冰雪和凍土、水文、海岸帶過程)和生物系統(tǒng)(包括陸地、海洋、淡水生物系統(tǒng))產(chǎn)生了可辨別的影響，其中，一些影響甚至是不可恢復的。如積雪、冰和凍土變化已經(jīng)使冰川湖泊的數(shù)量和面積增加，使山區(qū)和其他多年凍土區(qū)的土層不穩(wěn)定性增加，并導致了北極和南極某些生態(tài)系統(tǒng)的變化。由于適應及非氣候因子的作用，許多影響仍然很難辨別，但區(qū)域氣候變化對自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成的一系列復雜影響正在出現(xiàn)。其次，全球變暖對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的影響。全球變暖對農(nóng)業(yè)的影響主要來自二氧化碳濃度的升高、UV－B輻射增強、溫度升高、病蟲害增加等直接或間接的因素，雖然個別因素在一定時段和一定的程度上有利于農(nóng)作物的生長，如二氧化碳濃度的升高可增加水稻等農(nóng)作物的產(chǎn)量，但總體而言，全球變暖對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響以負面影響為主。［1］10再次，全球變暖對人類生活和健康的影響。此類影響包括多個方面，如淡水資源的緊張、因為熱浪造成的人體面臨壓力和抵抗力降低、極端天氣事件的多發(fā)、傳染病和過敏性疾病增加等。

通過以上分析，本文認為，人類活動排放的溫室氣體已經(jīng)改變了大氣系統(tǒng)的平衡狀態(tài)并且導致了對人類健康和生態(tài)環(huán)境的危害，從理論上講，應當將其列入法定大氣污染物。但是，法律的制定是經(jīng)濟、政治、文化等多種因素相互博弈的結(jié)果，尤其是對于溫室氣體此類全球性問題，更涉及到國際政治和經(jīng)濟方面的利益考量，因此，溫室氣體在國內(nèi)立法中能否被確定為大氣污染物仍將充滿不確定性。但是，隨著全球氣候變暖的形勢越來越緊迫以及溫室氣體減排呼聲的高漲，為了能夠適用大氣污染防治的相關(guān)法律措施更好地控制溫室氣體排放，溫室氣體應該被確定為大氣污染物。

四、余論

國外已經(jīng)有學者和相關(guān)研究機構(gòu)開始探討大氣污染與氣候變化的關(guān)系，并且提出要將大氣污染防治政策與氣候變化政策相融合，以達到控制大氣污染和減緩全球變暖的雙贏目的。2008年9月17日至19日，在斯德哥爾摩召開了一個國際研討會，會議的議題是“空氣污染與氣候變化:形成一種綜合的戰(zhàn)略框架”。會議達成了以下共識:第一，當前的科學研究表明，用一種綜合的方法應對空氣污染和氣候變化問題已經(jīng)成為一種迫切的需要。我們在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和低碳社會過程中，不能再將空氣污染和氣候變化分開處理。第二，在發(fā)展中國家和發(fā)達國家，降低空氣污染和減緩氣候變化一直以來被當作兩個不同事情分別處理。但是，將兩者結(jié)合起來考慮將會以更低的成本收到更多的效益。第三，一系列的研究表明溫室氣體減排的成本將因為節(jié)約空氣污染控制的成本而降低，例如，對歐洲和亞洲地區(qū)的研究表明20%的溫室氣體減排將減少15%因空氣污染導致的死亡。［6］這些研究從科技、經(jīng)濟和政策等方面論證了大氣污染和溫室氣體排放的來源基本相同，如化石能源燃燒、農(nóng)業(yè)等，并且論證了從技術(shù)上控制大氣污染能產(chǎn)生減緩全球變暖的效果，反之亦然。［7］盡管這方面的研究沒有涉及溫室氣體是否是大氣污染物的問題，但是其從側(cè)面支持了溫室氣體作為大氣污染物的必要性和可行性，即法律政策的制定者需要將大氣污染防治與氣候變化政策融為一體。

［1］張志強.溫室氣體排放科學評價與減排政策［M］.北京:科學出版社，2009:17.

［2］Environmental Protection Agency.Proposed Endangerment and Cause or Contribute Findings for Greenhouse Gases under the Clean Air Act，http://epa.gov/climatechange/endangerment.html，2009－09－09.

［3］蔡守秋.環(huán)境資源法教程［M］.北京:高等教育出版社，2005:221.

［4］姜成春.大氣污染控制技術(shù)［M］.北京:中國環(huán)境科學出版社，2009:2.

［5］Environmental Protection Agency.EPA Finds Greenhouse Gases Pose Threat to Public Health，Welfare/Proposed Finding Comes in Response to 2007 Supreme Court Ruling，http://yosemite.epa.gov/opa/admpress.nsf/0/0EF7DF67 5805295D8525759B00566924，2009－09－09.

［6］Air pollution and climate change.Developing a Framework for integrated co－benefits strategies，http://www.sei.se/pubs/GAPconference.pdf，2009 －08 －06.

［7］Air pollution and climate change policies in Europe.exploring linkages and the added value of an integrated approach，http://www.eea.europa.eu/publications/technical_report_2004_5，2009－08－06.

D922.684

A

1002－7408(2012)02－0096－03

教育部人文社會科學研究青年基金項目“溫室氣體排放控制法律制度研究”(11YJC820071);山東省高校人文社會科學研究計劃項目“論山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)碳交易體系的構(gòu)建”(J11WB06)的階段成果。

劉明明(1981－)，男，山東濰坊人，山東科技大學文法學院講師，中國政法大學氣候變化與自然資源法研究中心副研究員，法學博士，主要從事環(huán)境與資源保護法學研究。

［責任編輯:張亞茹］